基于行政與民間途徑的雙軌河長制構(gòu)建

曾 璐，毛春梅

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100)

目前我國水資源管理具有明顯的碎片化特征，單個政府主體缺乏獨立解決河湖全流域各類問題的綜合能力，河湖治理責(zé)任被分散至水利、環(huán)保、城建、交通等多個涉水行政部門。如此九龍治水機制下，河湖水質(zhì)、水量、岸線利用及水環(huán)境等治理功能分化，長期存在治理中的權(quán)責(zé)交叉重疊、互相推諉等問題，致使河湖干涸、水環(huán)境狀況惡化、河湖功能退化等系列嚴峻問題出現(xiàn)。河長制作為推進河湖系統(tǒng)保護、改善整體水環(huán)境及保障河湖功能永續(xù)利用的一項制度創(chuàng)新，全面整合了河湖治理的多項功能，成為跨部門的集中控制與綜合協(xié)調(diào)中心。當(dāng)前我國所推行的河長制主要指行政河長制，即行政體系內(nèi)部成員對河湖管護工作負責(zé)的流域治理制度，呈現(xiàn)出明顯的權(quán)力依賴性。此外，為鼓勵社會各界力量共同參與河湖管護工作，部分地區(qū)創(chuàng)新提出民間河長制。與行政河長制不同，民間河長制為行政體系外制度，治水隊伍主要由社會力量組成。在河長制的推行過程中，行政河長制與民間河長制的優(yōu)劣勢均逐漸顯露，雙軌河長制試圖將民間河長制與行政河長制融合以取兩者之長，進一步提高河湖治理效率。

1 研究現(xiàn)狀

“河長制”指由各級政府主要負責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河湖的河長，以負責(zé)河道、水源地的水環(huán)境、水資源治理與保護，是從河湖水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)保問責(zé)制所衍生出來的水污染治理制度[1]，首創(chuàng)于江蘇省無錫市太湖藍藻危機事件的處理過程，后被推廣至各省市地區(qū)。

“河長制”的實施引起學(xué)界的廣泛探討。王書明、蔡萌萌等人從新制度經(jīng)濟學(xué)角度展開研究，認為“河長制”適應(yīng)中國金字塔權(quán)力結(jié)構(gòu)，是合理的路徑依賴基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新[2]。任敏等從協(xié)同學(xué)角度提出“河長制”是一種上下聯(lián)動、左右互動的新型混合型權(quán)威依托的等級制協(xié)同模式，是中國河湖治理從“弱治理”模式轉(zhuǎn)向“權(quán)威依賴治理”模式的典型[1,3,4]。部分研究尤其強調(diào)“河長制”參與主體間的關(guān)系，朱衛(wèi)彬等[4,5]人認為水環(huán)境整治是一個涉及政府、市場、公眾等責(zé)任主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，而“河長制”正為水環(huán)境整治搭建了社會共治的平臺。王東及李云生等[6,7]人就流域水污染防治與“河長制”的關(guān)系進行探討，提出“河長制”延伸了流域水污染防治目標(biāo)責(zé)任制，流域水污染防治規(guī)劃是“河長制”推進和落實的具體路徑。此外，有學(xué)者對“河長制”的基礎(chǔ)性技術(shù)工作進行深入研究，從程序設(shè)計、組織設(shè)計和考核指標(biāo)體系設(shè)計等方面完善“河長制”，并研發(fā)出河道保護管理系統(tǒng)，提出“一河一檔”、“一河一測”、“一河一案”和“一河一策”等治理重點[8-10]。周建國等[11]通過對不同層級“河長制”政策文本內(nèi)容的分析以及對江蘇河長制實踐的觀察審視河長制，認為其具有職能垂直整合、問責(zé)“倒逼”協(xié)作等獨特優(yōu)勢，同時提出了河長制面臨的責(zé)任困境及組織邏輯困境等問題。

目前有關(guān)河長制的研究多圍繞行政河長制展開，其成果對豐富河長制理論與指導(dǎo)河長制實踐而言具有重要意義。而作為行政河長制的重要補充，民間河長制的相關(guān)研究卻寥寥無幾，研究其如何與行政河長制互補運行、如何界定二者的責(zé)任邊界、如何構(gòu)建雙軌制平臺以更好地提高河湖治理效果，從理論角度與實踐角度而言，均具有創(chuàng)造性意義。

2 概念界定

行政河長制，即由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長的行政體系內(nèi)河長制，總河長由黨委或政府主要負責(zé)人擔(dān)任。省(自治區(qū)、直轄市)行政區(qū)域內(nèi)主要河流設(shè)立河長，各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)分級分段設(shè)立河長(河段長)，縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室。各級河長負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作，主要包括水資源保護、河湖水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管等。現(xiàn)行行政河長體系主要由省、市、縣、鄉(xiāng)四級構(gòu)成，有條件的地區(qū)延伸至村一級。

顧名思義，民間河長制是由民間社會力量組成的、獨立于行政體系外的河湖治理體系。民間河長由群眾選舉產(chǎn)生，一般由區(qū)域內(nèi)聲望較高或掌握資源較多者擔(dān)任，如企業(yè)家等。民間河長制為行政河長制衍生產(chǎn)物，是使河湖治理工作深入基層的重要舉措，雖已為部分地區(qū)河湖治理工作作出重要貢獻，但尚未在全國范圍內(nèi)普及。民間河長以“小河長”、“屬地河長”、“河道警長”、“河道督察長”等不同身份形式開展河湖治理工作，其當(dāng)前主要工作包括：協(xié)助行政河長開展治水檢查與監(jiān)督工作；協(xié)助職能部門開展“治水”的具體工作；參與“治水”的“四問四權(quán)”工作，即問計于民、問需于民、問情于民、問績于民，落實市民群眾的選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和知情權(quán)；協(xié)助開展河道管理保護宣傳工作[12]。

雙軌河長制，即行政河長制與民間河長制雙軌并行的創(chuàng)新型河湖管理機制。其試圖將民間河長制垂直化，與層級制下的行政河長制并行，以在消除行政河長制因“人治”和缺乏公眾參與等問題所導(dǎo)致的弊端的同時，克服民間河長制河流治理資源缺乏和無制度支撐與權(quán)威支撐的問題，使行政與民間途徑能在“雙軌河長制”下進行合作以發(fā)揮“1+1>2”的作用。

3 雙軌河長制構(gòu)建的必要性與可行性

本文試圖構(gòu)建的雙軌河長制有利于避免當(dāng)前行政河長制與民間河長制各自運行的弊端，兩者的結(jié)合可發(fā)揮“1+1>2”的作用。同時經(jīng)筆者走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，公眾對于雙軌河長制的構(gòu)建基本持支持態(tài)度并對參與治水表現(xiàn)出更強烈的積極性。

3.1 雙軌河長制構(gòu)建的必要性

行政河長制的實行有力推進了河湖治理工作的開展，但同時也顯示出系列弊端。河長制一經(jīng)推行便面臨著關(guān)于其法治化程度的質(zhì)疑，其決策過程被指帶有濃厚的“人治”色彩，行政河長制的核心在于首長負責(zé)制，決策由首長做出，其程序缺乏法律依據(jù)，雖然多省市已按規(guī)定設(shè)立河長辦公室以輔助河長展開工作，但河長辦公室組成成員復(fù)雜，在地位不平等的條件下，決策易受地位或權(quán)威占優(yōu)勢者的個人意愿影響，如此便導(dǎo)致河長制決策制定的非法治化。此外，當(dāng)前河長由行政首長兼任，非正式官職，在多任務(wù)委托代理關(guān)系中，行政河長同時肩負經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展等重任，投入到新增任務(wù)中的精力與能力有限，易形成“上級緊抓下級行動，上級放松下級懈怠”的應(yīng)付型治水現(xiàn)象，而流域污染的治理是復(fù)雜而漫長的過程，僅憑行政河長之力，難以維系河長制的長效運行和穩(wěn)定。

雖然多地在實行行政河長制的同時配以民間河長制，但民間河長制定位低，以民間橫向治水組織為標(biāo)簽，未納入行政體系，且缺乏垂直管理；由于存在“民間河長全面聽命于行政河長”的片面觀點，民間河長主觀能動性被忽視，河長制相關(guān)培訓(xùn)也多以行政體系內(nèi)鎮(zhèn)級河長或村級河長為終點，民間河長被隔離在培訓(xùn)體系外緣，而其恰是河流治污工作的最終完成者，在具體治水過程中民間河長由于基本專業(yè)知識與技能的缺乏而降低河流治污標(biāo)準(zhǔn)或?qū)χ挝酃ぷ鳠o從下手，導(dǎo)致河流治理工作難以落實；同時民間河長只具備參與具體治水工作的權(quán)利而不具備參與決策的權(quán)利，不利于提高治水決策的民意代表性。

以上背景下，建立雙軌河長制顯得尤為必要。雙軌河長制強調(diào)賦予民間河長決策參與權(quán)，民間河長參與決策可對行政河長決策過程進行有效監(jiān)督，有利于提高決策的科學(xué)性與民意代表性；同時雙軌河長制明晰了二者的職責(zé)劃分，具體治水工作由行政河長向民間河長轉(zhuǎn)移，有效緩解多任務(wù)委托代理關(guān)系下行政河長的治水壓力；此外民間河長在具體治水工作上具有群眾基礎(chǔ)等天然優(yōu)勢，有利于治水工作的快速有效開展。

3.2 雙軌河長制構(gòu)建的可行性

全國多省市地區(qū)堅持以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”，“黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動”，“問題導(dǎo)向、因地制宜”和“強化監(jiān)督，嚴格考核”為原則推行河長制，落實了河湖分級名錄的確定、各級河長辦公室的設(shè)立、河湖治理主要任務(wù)的細化與實化等具體工作。據(jù)環(huán)保部門數(shù)據(jù)監(jiān)測顯示，江蘇省無錫市河長制經(jīng)推行一年，79個河長制管理斷面水質(zhì)綜合判定達標(biāo)率便從最初的53.2%上升到71.1%以上[13]，水質(zhì)較為穩(wěn)定，這一數(shù)據(jù)充分肯定了河長制實施的成效。

構(gòu)成雙軌河長制的行政與民間途徑均經(jīng)實踐證明了其可行性。行政河長制在以江蘇省為起點被推廣至全國省市地區(qū)，均呈現(xiàn)出水質(zhì)提升、水域岸線得以規(guī)整等明顯效果。此外多地輔以民間河長制，從事部分具體治水工作，有效緩解了行政河長的治水壓力，同時民間河長來自民間，與公眾聯(lián)系更為緊密，利用其身份優(yōu)勢與信息優(yōu)勢，民間河長更能深入了解河湖治理現(xiàn)狀以及公眾對于河湖治理的實際需求，并在動員公眾參與治水工作方面有著天然優(yōu)勢，在多地實現(xiàn)消除黑臭河流目標(biāo)中，民間河長制發(fā)揮了重要作用。

雙軌河長制構(gòu)想下，行政河長主要工作包括管理保護、聯(lián)防聯(lián)控與監(jiān)督考核等，而民間河長主要工作為負責(zé)河流巡查、宣傳政策、收集意見、推動群眾與行政河長的良性互動溝通[14]、監(jiān)督治水決策過程等，前者負責(zé)宏觀調(diào)控，后者負責(zé)微觀具體操作，兩者結(jié)合，取長補短，可更好地發(fā)揮整體大于部分之和的功效。同時經(jīng)對太湖流域河長制相關(guān)調(diào)查，結(jié)果表明行政河長對于民間河長制認可度較高，但堅持決策制定的主導(dǎo)力量仍應(yīng)是行政河長，同時群眾表現(xiàn)出積極參與治水的熱情與意愿，因而強調(diào)行政河長主導(dǎo)政策制定、民間河長參與監(jiān)督?jīng)Q策過程的雙軌河長制在考慮雙方意愿與分工的條件下積極可行。

4 雙軌河長制責(zé)任的劃分

雙軌河長制試圖將民間河長制垂直化并與行政河長制并駕齊驅(qū)，而雙軌途徑的運行必須以明確的責(zé)任劃分為前提。

雙軌河長制的本質(zhì)特征在于：①雙軌河長制下行政河長責(zé)任宏觀化，以政策制定、進度掌控、資源分配、培訓(xùn)提供為主，日常防污治污等具體工作則交由民間河長執(zhí)行；②民間河長制從基層橫向組織轉(zhuǎn)化為由社會力量組成的縱向組織，并以監(jiān)督者與建議者的身份參與決策制定過程。

行政河長主要任務(wù)包括政策制定、進度掌控、資源分配等。政策由行政河長在充分考慮民間河長意見下作出，其仍是政策制定者。同時行政河長需宏觀把控水資源保護、河湖水域岸線管理保護等工作進度，適時加強計劃執(zhí)行力度，使現(xiàn)實與計劃盡可能匹配。此外雙軌河長制下，行政河長新增資源共享、協(xié)調(diào)與培訓(xùn)等任務(wù)——信息互通是雙軌河長合力治水的基本要求，行政河長應(yīng)及時將河湖管護的相關(guān)資源及信息與民間河長共享，為民間河長的治水工作提供材料支撐；對于民間河長在具體治理工作中提出的所需資源或其他保障條件，行政河長應(yīng)在體系內(nèi)部進行協(xié)調(diào)，滿足民間河長所提的合理且有利于推動河湖治理工作的要求；行政河長有義務(wù)將推行雙軌河長制前所接受的系統(tǒng)培訓(xùn)的內(nèi)容與民間河長分享，并在雙軌河長制推行后，將民間河長納為河湖治理知識與技巧的重要培訓(xùn)對象。

而民間河長的職責(zé)則主要包括開展具體治水工作、反饋治水進度、動員治水力量以及參與治水決策過程等微觀工作。與行政河長各項工作相對應(yīng)，民間河長需切實投入到水資源保護等各項工作中去，落實河湖管護的具體措施，其任務(wù)主要包括消除可見污染、向行政河長與社會公眾反饋治水成果、動員社會組織或聘請社會團體相關(guān)人員及志愿者共同協(xié)助開展河湖治理工作等，此外，在河湖管護決策制定過程中，民間河長主要權(quán)責(zé)為監(jiān)督?jīng)Q策制定過程的合法性、反映公眾需求、提出建議等，以盡可能使決策既能充分反映公眾需求又能有效提升河湖管護效率。詳細責(zé)任劃分見圖1。

圖1 雙軌河長制責(zé)任界定Fig.1 Responsibility definition of the dual-track river chief

5 雙軌河長制協(xié)商平臺的構(gòu)建

雙軌河長制體系下工作的有序開展有求高效協(xié)商平臺的支持，不僅包括區(qū)域內(nèi)部行政河長與民間河長間的協(xié)商平臺，還包括跨區(qū)域的各行政河長、民間河長間交錯協(xié)調(diào)的平臺。

就區(qū)域內(nèi)部而言，首要任務(wù)是建立河長例會制度，為河長共商治水事宜提供平臺，例會中雙軌河長進行政策交流、成果分享及現(xiàn)存問題探討。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，電子協(xié)商平臺的建設(shè)將有效提高河長間的協(xié)商溝通效率，全面的電子協(xié)商平臺應(yīng)包括門戶網(wǎng)站、專項應(yīng)用軟件與社交平臺討論組等。設(shè)立雙軌河長制專項門戶網(wǎng)站，信息共享是雙軌河長合力治水的基本要求，雙軌河長應(yīng)在專項門戶網(wǎng)站中及時上傳治水相關(guān)信息以保證信息資源的共享與公開，同時應(yīng)設(shè)置討論區(qū)，供河長間及河長與公眾間進行問題探討；其次，應(yīng)充分利用手機等終端產(chǎn)品的便利性，開發(fā)雙軌河長制的WEB應(yīng)用系統(tǒng)、手機應(yīng)用軟件及公眾號等，提供多維度信息互通與協(xié)同辦公平臺；非正式溝通途徑在治水過程中同樣具有重要意義，通過已有社交軟件建立河長交流討論組，有利于河長自由、及時、順暢交流。

此外，由于河湖天然的跨域性，在其管護工作中，跨域協(xié)調(diào)組織必不可少。我國現(xiàn)有的長江水利委員會、黃河水利委員會、海河水利委員會、淮河水利委員會、珠江水利委員會、松遼水利委員會以及太湖流域管理局七大流域管理機構(gòu)為河湖的跨域治理提供了綜合協(xié)商監(jiān)管平臺。雙軌河長制的跨流域交流協(xié)商可以現(xiàn)有流域管理機構(gòu)為依托，展開全流域范圍內(nèi)的培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等活動以促進河長的橫向交流，通過培訓(xùn)、分享成功治水經(jīng)驗，可提升河長的知識技能儲備，促進河湖管護工作整體效率的提升。流域綜合管理機構(gòu)同時具備監(jiān)督及協(xié)調(diào)等重要功能，其中協(xié)調(diào)功能主要表現(xiàn)為同級河長溝通未果可逐級向上尋求協(xié)調(diào)直至流域綜合管理機構(gòu)，負責(zé)機構(gòu)根據(jù)實際情況加以權(quán)衡，針對性地進行合理科學(xué)的協(xié)調(diào)。

6 雙軌河長制監(jiān)督機制的構(gòu)建

完善的監(jiān)督機制可對權(quán)力產(chǎn)生有效約束，雙軌河長制將行政河長與民間河長納入同一體系，這對其監(jiān)督強度與深度提出了更高要求。雙軌河長制監(jiān)督機制應(yīng)涵蓋內(nèi)、外兩方面。

內(nèi)部監(jiān)督，即雙軌河長制體系內(nèi)的監(jiān)督，主要監(jiān)督途徑包括制度監(jiān)督、考核監(jiān)督等。制度監(jiān)督要求各級河長自覺接受制度外相關(guān)監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督，此外在雙軌河長制體系內(nèi)應(yīng)設(shè)立各級督察小組，小組成員構(gòu)成應(yīng)滿足多部門等要求。同時，雙軌河長制可沿用現(xiàn)有的問責(zé)方式——“一票否決制”，與行政河長制下“一票否決”所不同，雙軌河長制下否決權(quán)的持有者將民間河長也納入其中，有效避免了原有行政河長制下“一票否決制”的形式主義嫌疑，提升了否決票的民意代表性。同時，科學(xué)、嚴格的考核監(jiān)督制度有利于提升河長治水的內(nèi)在動力。行政河長與民間河長得以延續(xù)的任務(wù)應(yīng)作為其履職考核的主要內(nèi)容納入實績考核；此外在雙軌河長制下，應(yīng)針對行政河長與民間河長的新型關(guān)系新增績效考核指標(biāo)。

外部監(jiān)督主要指社會監(jiān)督，權(quán)力需在陽光下運行，通暢的社會監(jiān)督渠道為權(quán)力的運行提供了合法與合理的軌道。社會公眾的生活水平更為直接地受河湖水質(zhì)的影響，同時相較于各級河長而言，社會公眾更能直觀感受河流治理的成效所在，其根據(jù)河湖實際治理結(jié)果對各級河長進行監(jiān)督，可促使河湖治理成果更為民所享、為民所愛。外部監(jiān)督作用的有效發(fā)揮要求建設(shè)全面通暢的監(jiān)督渠道并加以維護，政府應(yīng)為社會公眾、企業(yè)等提供全面的監(jiān)督渠道，包括建立信息公開制度、及時公開河湖管護進度、開通群眾咨詢舉報投訴熱線、保證投訴通道的暢通性等。

7 結(jié)論與展望

雙軌河長制試圖將民間河長制垂直化后與行政河長制并行，以消除行政河長制因“人治”和缺乏公眾參與等問題所導(dǎo)致的弊端、克服民間河長制河流治理資源缺乏和無制度支撐與權(quán)威支撐的問題，使行政與民間途徑能在“雙軌河長制”下進行合作以發(fā)揮“1+1>2”的作用。

雙軌河長制的長效運行要求對河長的職責(zé)進行明確的界定，其中行政河長主要負責(zé)宏觀掌控而民間河長從事具體治水工作，同時雙軌河長制創(chuàng)新之舉在于賦予民間河長參與決策的權(quán)利，有利于提升河湖治理政策的民意代表性。明確分工、密切合作是雙軌河長制健康運行的重要條件，行政河長與民間河長的緊密合作，首先要求建立例會制度與構(gòu)建電子協(xié)商平臺，為河長的工作交流提供硬件支持，此外跨域協(xié)調(diào)組織的建設(shè)也必不可少。完善的監(jiān)督機制能對權(quán)力產(chǎn)生有效約束，保障雙軌河長制的有序運行，內(nèi)部的制度監(jiān)督、考核監(jiān)督等與外部的社會監(jiān)督將內(nèi)部動力與外部壓力相結(jié)合，共同構(gòu)成雙軌河長制的監(jiān)督機制。

雙軌河長制的構(gòu)建暫停留于理論層面，仍需以實踐作為檢驗標(biāo)準(zhǔn)。可在行政河長制與民間河長制發(fā)展均較為成熟的省市地區(qū)展開試點推行，并在推行過程中根據(jù)實際情況進行不斷修正與完善，進而考慮是否全面推廣。