金融監(jiān)管系統(tǒng)的演化邏輯與改革框架探析

馬玉潔 劉 超

(北京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院/北京現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展基地，北京 100124)

金融監(jiān)管是百余年來，特別是2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后世界各國政府和學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。建立與一國金融、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的金融監(jiān)管系統(tǒng)，以提高金融效率、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融穩(wěn)定、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和金融協(xié)調(diào)運(yùn)行，進(jìn)而使金融監(jiān)管更好地為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)，成為金融監(jiān)管改革新趨向，也是金融監(jiān)管研究的新趨勢(shì)。[注]Shiller R J. “Capitalism and Financial Innovation”. Financial Analysts Journal, vol.69,(2013),pp.21-25.面對(duì)全面金融監(jiān)管時(shí)代的來臨，“十三五”規(guī)劃綱要指出，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，健全符合我國國情和國際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。

2017年7月，國務(wù)院成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融監(jiān)管重大事項(xiàng)。2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，按照必須高度重視防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障國家金融安全的要求，組建中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。隨著銀保監(jiān)會(huì)合并，我國的金融監(jiān)管理念也從行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管，借鑒英國“雙峰”監(jiān)管模式和美國監(jiān)管模式，形成“一委一行兩會(huì)”新監(jiān)管體系。在我國金融監(jiān)管改革背景下，通過梳理金融監(jiān)管發(fā)展歷程及其演化規(guī)律，揭示金融監(jiān)管與金融風(fēng)險(xiǎn)、金融創(chuàng)新的交互關(guān)系，探究與我國金融發(fā)展相適應(yīng)的金融監(jiān)管改革路徑對(duì)我國金融監(jiān)管系統(tǒng)優(yōu)化具有重要意義。

一、金融監(jiān)管發(fā)展歷程及其動(dòng)態(tài)演變

18世紀(jì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的發(fā)生使得人們對(duì)“看不見的手”的市場(chǎng)運(yùn)作效率產(chǎn)生了懷疑，由此引發(fā)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的思考。20世紀(jì)30年代，世界金融危機(jī)的爆發(fā)推動(dòng)了人們對(duì)金融監(jiān)管理論更深層次的探索，現(xiàn)代金融監(jiān)管理論逐步形成并走上快速發(fā)展的道路。隨著20世紀(jì)60、70年代發(fā)達(dá)國家“滯脹”現(xiàn)象的加劇，傳統(tǒng)的凱恩斯主義已經(jīng)無法用于指導(dǎo)金融監(jiān)管實(shí)踐，以新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)的現(xiàn)代金融監(jiān)管理論體系逐步建立。20世紀(jì)80年代以后，金融國際化、自由化及金融創(chuàng)新日益深入，已有金融監(jiān)管體系已經(jīng)無法滿足金融業(yè)的發(fā)展需求，金融監(jiān)管失靈。進(jìn)入21世紀(jì)，金融危機(jī)的頻繁爆發(fā)對(duì)監(jiān)管體系有效性提出挑戰(zhàn)，促使各國金融監(jiān)管當(dāng)局重新審視金融監(jiān)管體系并進(jìn)行變革。[注]Panico C, Pinto A, Anyul M P, et al. “The evolution of financial regulation before and after the crisis”. Molecular Therapy, vol.10, (2014):pp.191-199.但是，由于各國發(fā)展環(huán)境、利益群體以及改革步伐的不同，各國金融監(jiān)管也在不同背景下呈現(xiàn)出不同的演變結(jié)果。目前，各國所執(zhí)行的金融監(jiān)管模式主要有：以德國和日本為代表的單層多頭模式；以美國和加拿大為代表的雙層多頭模式；以英國和澳大利亞為代表的雙峰監(jiān)管模式以及以中國和印度為代表的分業(yè)監(jiān)管模式等。因監(jiān)管立場(chǎng)與側(cè)重點(diǎn)的不同，各金融監(jiān)管模式也具有不同的特點(diǎn)，現(xiàn)階段主要國家金融監(jiān)管模式如表1所示：

表1現(xiàn)階段主要國家金融監(jiān)管模式

金融監(jiān)管不是一成不變的，各國金融監(jiān)管的重心都會(huì)隨著各國金融市場(chǎng)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而不斷進(jìn)行調(diào)整，相應(yīng)的，監(jiān)管模式也會(huì)隨之發(fā)生變化。盡管金融監(jiān)管在不同國家、不同時(shí)期會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，但從金融監(jiān)管動(dòng)態(tài)演化過程來看，防范金融風(fēng)險(xiǎn)這一金融監(jiān)管最基本的目標(biāo)沒有改變。金融監(jiān)管調(diào)控和改革的目的就是為了更好的降低金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。

二、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管的演化邏輯

金融風(fēng)險(xiǎn)管控一直是金融監(jiān)管的重心，金融監(jiān)管與金融風(fēng)險(xiǎn)之間存在復(fù)雜的作用關(guān)系，金融風(fēng)險(xiǎn)的演變推動(dòng)金融監(jiān)管的演化發(fā)展。

傳統(tǒng)金融監(jiān)管體系主要是基于單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控的微觀審慎框架，認(rèn)為只要確保單個(gè)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控，便能維護(hù)整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。但是，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)并不是金融機(jī)構(gòu)個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的簡(jiǎn)單加權(quán)，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全也不意味著整個(gè)金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。特別是，在當(dāng)前金融市場(chǎng)開放性不斷增強(qiáng)和國際化不斷深化的背景下，金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)、跨地域傳染成為金融風(fēng)險(xiǎn)新態(tài)勢(shì)。[注]Barrell R., Hurst I., Kirby S.” Financial Crises, Regulation and Growth”. National Institute Economic Review, vol.206,(2008),pp.56-65.進(jìn)入21世紀(jì)，金融危機(jī)的頻繁爆發(fā)使得傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式的有效性受到質(zhì)疑，而傳統(tǒng)的以金融機(jī)構(gòu)個(gè)體穩(wěn)健性監(jiān)管為目標(biāo)的微觀審慎監(jiān)管恰恰暴露了金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的軟肋，成為引爆2008年全球金融危機(jī)最根本的原因。由次貸危機(jī)引發(fā)全球金融危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)的重創(chuàng)引發(fā)人們對(duì)傳統(tǒng)的以微觀監(jiān)管為主的金融監(jiān)管體系對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的質(zhì)疑，旨在維護(hù)金融穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎監(jiān)管政策開始受到關(guān)注和高度重視。[注]周小川：《金融政策對(duì)金融危機(jī)的響應(yīng)——宏觀審慎政策框架的形成背景、內(nèi)在邏輯和主要內(nèi)容》，《金融研究》2011年第1期。

隨著全球經(jīng)濟(jì)和金融體系的持續(xù)發(fā)展，金融創(chuàng)新不斷加快，金融產(chǎn)品、金融機(jī)構(gòu)以及金融市場(chǎng)之間的相互作用關(guān)系不斷增強(qiáng)，金融系統(tǒng)的復(fù)雜性也不斷提升。面對(duì)金融系統(tǒng)的復(fù)雜演化，為增強(qiáng)各國金融體系的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，降低由系統(tǒng)順周期和內(nèi)部關(guān)聯(lián)而引發(fā)的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的損失，各國政府也開始調(diào)整金融監(jiān)管理念，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管體系構(gòu)建。新一輪金融監(jiān)管改革主要是從對(duì)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管延伸到對(duì)整體金融行業(yè)的監(jiān)管，從以微觀審慎監(jiān)管為主發(fā)展為宏、微觀審慎監(jiān)管并駕而行。[注]巴曙松、王璟怡、杜婧：《從微觀審慎到宏觀審慎:危機(jī)下的銀行監(jiān)管啟示》，《國際金融研究》2010年第5期。

在微觀審慎監(jiān)管和金融創(chuàng)新交互作用下催生的影子銀行體系不斷發(fā)展壯大，使金融風(fēng)險(xiǎn)通過溢出效應(yīng)、季風(fēng)效應(yīng)、金融關(guān)聯(lián)等方式在金融系統(tǒng)內(nèi)部傳染性提升，金融系統(tǒng)脆弱性增強(qiáng)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)在影子銀行的高杠桿運(yùn)作和金融資產(chǎn)證券化發(fā)展鏈條中不斷的擴(kuò)散和蔓延。[注]張微微：《中國影子銀行監(jiān)管問題研究——基于2002—2012年月度數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第1期。不僅如此，現(xiàn)階段金融消費(fèi)者保護(hù)、行為監(jiān)管弱化，不少金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行為風(fēng)險(xiǎn)管理部門以及客戶權(quán)益保護(hù)部門甚至合規(guī)部門都成為了弱勢(shì)部門，金融消費(fèi)者保護(hù)問題也引起監(jiān)管部門的關(guān)注。因此，經(jīng)濟(jì)全球化背景下的金融監(jiān)管需要平衡審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管之間的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管演化關(guān)系，如圖1所示。

圖1金融監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)管理演化關(guān)系圖

三、金融創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)

從傳統(tǒng)研究來看，金融創(chuàng)新是為了規(guī)避金融監(jiān)管而產(chǎn)生的，而金融創(chuàng)新又推動(dòng)了金融監(jiān)管的完善，兩者之間存在動(dòng)態(tài)博弈關(guān)系。20世紀(jì)90年代之后，伴隨著金融市場(chǎng)的繁榮，各國放松了對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管，金融創(chuàng)新活動(dòng)空前高漲，不論是金融交易方式還是金融工具都豐富異常，同時(shí)也使得金融創(chuàng)新的作用機(jī)制發(fā)生變革，金融創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管之間的關(guān)系呈復(fù)雜演化。[注]Battiston S, Farmer J D, Flache A, et al.” Complexity theory and financial regulation”. Science, vol.351, (2016), pp.818-819.

金融創(chuàng)新理論最早對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)、金融創(chuàng)新以及金融監(jiān)管之間的關(guān)系進(jìn)行研究。從金融創(chuàng)新產(chǎn)生的根源來看，主要有兩類結(jié)論：一類觀點(diǎn)認(rèn)為金融創(chuàng)新動(dòng)力來自于金融系統(tǒng)內(nèi)部，金融機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)最大化追求是金融創(chuàng)新的內(nèi)部動(dòng)力，金融創(chuàng)新能夠?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)運(yùn)作帶來便利，滿足金融市場(chǎng)需求，金融創(chuàng)新來自于金融機(jī)構(gòu)將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于金融系統(tǒng)降低各類運(yùn)營成本的追求。另一類觀點(diǎn)認(rèn)為金融創(chuàng)新動(dòng)力來自于金融系統(tǒng)外部，是為了適應(yīng)金融制度的演化而作出的反應(yīng)，金融機(jī)構(gòu)必須通過金融創(chuàng)新來適應(yīng)金融外部制度環(huán)境的變化。但是，這兩種觀點(diǎn)都難以對(duì)金融創(chuàng)新在某個(gè)階段的活躍性進(jìn)行解釋。

從金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的關(guān)系來看金融創(chuàng)新產(chǎn)生的根源，有學(xué)者們提出了“規(guī)避監(jiān)管說”。他們認(rèn)為，金融監(jiān)管對(duì)金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)產(chǎn)生約束作用，阻礙了金融機(jī)構(gòu)利用管制以外的機(jī)會(huì)進(jìn)行盈利，但是當(dāng)管制以外盈利收益具有足夠吸引力時(shí)，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)產(chǎn)生創(chuàng)新動(dòng)力，采用創(chuàng)新手段規(guī)避金融監(jiān)管以獲取更多的利潤(rùn)。金融創(chuàng)新為金融機(jī)構(gòu)帶來了新的動(dòng)力，但同時(shí)也促進(jìn)金融監(jiān)管力度的提升，從而降低金融機(jī)構(gòu)收益，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新積極性減弱。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)受金融監(jiān)管約束的成本高于原有的金融創(chuàng)新帶來的收益時(shí)，便引發(fā)金融機(jī)構(gòu)新一輪的創(chuàng)新。但這僅是金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管關(guān)系階段性的表現(xiàn)。20世紀(jì)90年代之后，金融創(chuàng)新活動(dòng)較為活躍，而金融監(jiān)管環(huán)境相對(duì)寬松，按照“規(guī)避監(jiān)管說”，金融創(chuàng)新應(yīng)該進(jìn)入相對(duì)緩慢的階段，但此時(shí)受利潤(rùn)追求的影響，金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新性表現(xiàn)的異常強(qiáng)勁，金融資源在不同市場(chǎng)、不同地域之間的傳播也促進(jìn)了金融創(chuàng)新發(fā)展。次貸危機(jī)的發(fā)生引發(fā)了對(duì)金融創(chuàng)新與金融風(fēng)險(xiǎn)、金融監(jiān)管之間關(guān)系的重新思考，沈聯(lián)濤(2010)認(rèn)為，2008年金融危機(jī)最直接的原因在于金融創(chuàng)新的過度和金融監(jiān)管的寬松，因此，對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管是維護(hù)新時(shí)期金融穩(wěn)定的關(guān)鍵。[注]沈聯(lián)濤：《金融創(chuàng)新、金融監(jiān)管與此次金融危機(jī)的聯(lián)系及其改革方向》，《國際金融研究》2010年第1期。張萍和張相文(2010)認(rèn)為，對(duì)金融創(chuàng)新監(jiān)管的滯后性是2008年金融危機(jī)形成的根本原因，金融創(chuàng)新成本過低、金融監(jiān)管不力從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)為追求短期收益而進(jìn)行過度創(chuàng)新。[注]張萍、張相文：《金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管：基于社會(huì)福利性的博弈分析》，《管理世界》2010年第8期。鄭聯(lián)盛(2014)指出，金融創(chuàng)新在優(yōu)化金融資源配置的同時(shí)，也對(duì)金融穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，特別是對(duì)金融制度創(chuàng)新帶來的金融系統(tǒng)性危機(jī)。[注]鄭聯(lián)盛：《金融創(chuàng)新、金融穩(wěn)定的歷史回望與當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)管控》，《改革》2014年第8期。

金融創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管之間的動(dòng)態(tài)博弈是金融機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管部門之間相互促進(jìn)的動(dòng)力機(jī)制，也是推動(dòng)金融系統(tǒng)健康發(fā)展的重要因素。有效的金融監(jiān)管既要維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，也需要為金融創(chuàng)新和金融競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，避免監(jiān)管過度而抑制金融競(jìng)爭(zhēng)和金融創(chuàng)新，阻礙金融系統(tǒng)的發(fā)展。目前，金融監(jiān)管系統(tǒng)的多層次、時(shí)滯、動(dòng)態(tài)、復(fù)雜性與多目標(biāo)使得金融監(jiān)管陷入兩難或多難境地，金融監(jiān)管常常是“一管就死，一放就亂”，金融監(jiān)管系統(tǒng)運(yùn)行難以達(dá)到預(yù)期效率。適度的金融監(jiān)管既不能為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而抑制金融創(chuàng)新，也不能一味地鼓勵(lì)創(chuàng)新而忽視金融風(fēng)險(xiǎn)；既不能為維護(hù)市場(chǎng)穩(wěn)定而抑制金融有序競(jìng)爭(zhēng)，也不能為推動(dòng)市場(chǎng)化發(fā)展而放任金融無序競(jìng)爭(zhēng)。

四、我國金融監(jiān)管改革框架探索

全面金融監(jiān)管時(shí)代的到來，開啟了我國金融監(jiān)管改革的新步伐?；诟鲊鹑诒O(jiān)管改革歷程的比較以及對(duì)金融創(chuàng)新、金融風(fēng)險(xiǎn)與金融監(jiān)管關(guān)系的分析，本文從金融監(jiān)管工具儲(chǔ)備池建設(shè)、金融信息共享機(jī)制建設(shè)、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)以及金融監(jiān)管預(yù)期管理四個(gè)方面探析我國金融監(jiān)管框架的優(yōu)化措施，為深化我國金融監(jiān)管改革提供新視角、新思路。

(一)建立金融宏觀審慎監(jiān)管工具儲(chǔ)備池

為提升金融監(jiān)管工具選擇的有效性和實(shí)施的有效性，可以通過建立金融監(jiān)管工具儲(chǔ)備池的方式，明確金融監(jiān)管工具的設(shè)計(jì)原則和使用原則，形成金融監(jiān)管工具的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，一方面對(duì)現(xiàn)有金融監(jiān)管工具進(jìn)行評(píng)價(jià)分析，做進(jìn)一步細(xì)化的分類歸納，將不適用的監(jiān)管工具予以剔除；另一方面，通過國際借鑒和研究探索補(bǔ)充適合新時(shí)期新特點(diǎn)的監(jiān)管新工具。

1.金融監(jiān)管工具設(shè)計(jì)原則。為提升金融監(jiān)管工具的有效性，在金融監(jiān)管工具設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)考慮工具的針對(duì)性、可行性、有效性。

金融監(jiān)管工具的針對(duì)性。相同的金融監(jiān)管工具可能會(huì)因其所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及發(fā)展階段的不同而發(fā)揮不同的效果。因此，在選擇金融監(jiān)管工具時(shí)，首先，應(yīng)對(duì)我國金融發(fā)展和金融監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析，所選擇的工具應(yīng)符合當(dāng)前金融環(huán)境的實(shí)施要求；其次，要分析宏微觀監(jiān)管工具是否能夠滿足當(dāng)前金融發(fā)展階段的需求，不能因工具發(fā)展階段適用性的不同而影響監(jiān)管效果；再次，監(jiān)管工具的選擇要注重與其他宏觀政策的協(xié)調(diào)性，盡量與各類宏觀政策協(xié)調(diào)運(yùn)作。

金融監(jiān)管工具的可行性。為提升金融監(jiān)管效率，儲(chǔ)備池中的金融監(jiān)管工具需要具有較強(qiáng)的可操作性，應(yīng)盡量選取操作簡(jiǎn)單且透明度較高的工具。

金融監(jiān)管工具的有效性。金融監(jiān)管工具實(shí)施的最終目的是維護(hù)金融穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，在儲(chǔ)備池工具的選取上，從宏觀監(jiān)管方面來說應(yīng)該選取對(duì)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)具有較好抑制作用，且能夠防止該類風(fēng)險(xiǎn)再次積累的工具；從微觀監(jiān)管方面來說應(yīng)該選取能夠維護(hù)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控的工具。另外，還應(yīng)選取具備較好逆周期調(diào)節(jié)作用和防范風(fēng)險(xiǎn)傳染的工具作為儲(chǔ)備。

2.金融監(jiān)管工具使用原則。不同類別的金融監(jiān)管工具的作用對(duì)象存在差異，為確保金融監(jiān)管的有效性，在進(jìn)行宏觀監(jiān)管工具使用時(shí)還要根據(jù)監(jiān)管條件的差異注重不同工具使用范圍和原則的區(qū)別。

其一，注重不同監(jiān)管工具適用條件的差異。在選擇金融監(jiān)管工具時(shí)需要對(duì)所調(diào)控的目標(biāo)以及實(shí)施的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行分析。例如，當(dāng)出現(xiàn)房地產(chǎn)價(jià)格短期過快增長(zhǎng)時(shí)，以調(diào)控房地產(chǎn)價(jià)格為監(jiān)管目標(biāo)，可以選取貸款價(jià)值比(LTV)這類對(duì)房?jī)r(jià)調(diào)控最為快速顯著的信貸類審慎工具，而當(dāng)沒有特定的金融監(jiān)管短期目標(biāo)時(shí)，則可以考慮實(shí)施全面的宏觀審慎調(diào)控，既可以選擇杠桿率等資本類工具，也可以通過調(diào)控存貸比實(shí)現(xiàn)對(duì)系統(tǒng)流動(dòng)性的調(diào)控。

其二，注重多種宏觀監(jiān)管工具組合的搭配。隨著金融系統(tǒng)復(fù)雜性和金融風(fēng)險(xiǎn)傳染性的增強(qiáng)，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式也呈多樣化，既可能由某一金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)，也可能在金融系統(tǒng)的多個(gè)方面同時(shí)發(fā)生。因此，可以通過金融監(jiān)管工具組合的搭配，從空間和時(shí)間、宏觀和微觀等不同的維度共同發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控作用，并且根據(jù)不同階段風(fēng)險(xiǎn)表征的不同及時(shí)調(diào)整金融監(jiān)管工具組合，提升金融監(jiān)管的有效性。

(二)建立金融信息共享機(jī)制

真實(shí)完整的金融市場(chǎng)信息及經(jīng)濟(jì)信息對(duì)金融監(jiān)管政策的實(shí)施具有重要的影響作用。特別是，隨著金融系統(tǒng)的不斷演化發(fā)展和金融信息復(fù)雜化，金融監(jiān)管經(jīng)常會(huì)因信息不對(duì)稱而造成監(jiān)管失靈，從而影響金融監(jiān)管的有效性。從當(dāng)前我國金融監(jiān)管部門的設(shè)計(jì)來看，銀保監(jiān)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)以及央行在開展相關(guān)業(yè)務(wù)過程中信息不對(duì)稱的現(xiàn)象仍較為明顯，為促進(jìn)金融部門之間的信息交流、提升金融監(jiān)管有效性，有必要通過相應(yīng)機(jī)制的建立促進(jìn)金融監(jiān)管部門或機(jī)構(gòu)之間的信息互通、交流、協(xié)商，提升金融監(jiān)管及其他監(jiān)管政策的有效性。

所謂的金融信息共享機(jī)制，就是金融監(jiān)管部門以及其他監(jiān)管部門、經(jīng)濟(jì)政策部門按照相關(guān)法律要求，定期將各部門所擁有的信息、數(shù)據(jù)以及其他相關(guān)信息進(jìn)行共享，使遵循共享機(jī)制的每個(gè)部門都能夠了解機(jī)制內(nèi)其他部門的共享信息，從而為金融監(jiān)管政策制定以及其他宏觀政策制定和實(shí)施提供更加完善的信息。英國、日本等國目前已經(jīng)建立了快速響應(yīng)的金融信息共享機(jī)制，但從各國現(xiàn)有的金融信息共享機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施來看還存在協(xié)調(diào)效率低下、各方參與激勵(lì)制度不完善、約束力不強(qiáng)等缺陷，從而各國現(xiàn)有信息共享機(jī)制作用不能很好發(fā)揮。

1.金融信息共享機(jī)制的建立原則。通過對(duì)比國外金融信息共享機(jī)制，并參照巴塞爾委員會(huì)、國際證監(jiān)會(huì)組織等國際金融監(jiān)管組織提出的《監(jiān)管信息共享的基本原則》，我國金融信息共享機(jī)制建立應(yīng)遵循以下原則：首先，將金融監(jiān)管作為目標(biāo)導(dǎo)向。明確的目標(biāo)導(dǎo)向是保持金融信息共享機(jī)制有效性的關(guān)鍵，以金融監(jiān)管為目標(biāo)，央行作為主要責(zé)任部門可以制定共享機(jī)制運(yùn)行規(guī)則，有效引導(dǎo)機(jī)制中各部門和機(jī)構(gòu)提供信息共享服務(wù)，促進(jìn)共享機(jī)制有序持續(xù)運(yùn)行。其次，共享機(jī)制各方權(quán)利和義務(wù)的法定原則。為保障金融信息共享機(jī)制發(fā)揮持續(xù)良好的作用，需要對(duì)共享機(jī)制相關(guān)當(dāng)事方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)范。主要責(zé)任部門承擔(dān)金融監(jiān)管相關(guān)信息收集及宏觀審慎政策分析的責(zé)任，同時(shí)也有權(quán)力要求共享機(jī)制中的其他機(jī)構(gòu)或者部門提供監(jiān)管所需信息，而其他參與方則應(yīng)按照規(guī)定向責(zé)任部門提供相關(guān)信息。對(duì)共享機(jī)制中所涉及單位的權(quán)利和義務(wù)建立相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)范和約束。再次，共享信息的審慎保密。金融信息共享機(jī)制所涉及信息許多關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)和金融安全，因此金融信息共享機(jī)制的相關(guān)各方都對(duì)共享信息負(fù)有保密的責(zé)任，除有關(guān)部門依照法律法規(guī)要求可以對(duì)外提供信息數(shù)據(jù)外，其他任何部門不得以任何形式向任何機(jī)構(gòu)或組織提供金融信息共享機(jī)制中的信息。

2.我國金融信息共享機(jī)制方式的選擇。金融信息共享機(jī)制的建立主要涉及兩個(gè)方面：一是金融信息共享各部門的權(quán)力和職責(zé)，二是信息共享的范圍界定?；谶@兩個(gè)方面，結(jié)合我國當(dāng)前金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)，建議我國可以建立以中國人民銀行為責(zé)任部門，其他金融機(jī)構(gòu)或單位共同參與的金融信息共享機(jī)制。

中國人民銀行負(fù)責(zé)金融信息共享機(jī)制的運(yùn)行，監(jiān)測(cè)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，制定金融監(jiān)管政策。從我國的金融結(jié)構(gòu)來看，央行在宏觀審慎監(jiān)管工作中承擔(dān)著重要的職責(zé)，在制定和執(zhí)行貨幣政策過程中已經(jīng)形成了金融信息收集、分析、政策制定的管理體系，同時(shí)央行還具有完備的信息維護(hù)和清算體系，這些都為金融監(jiān)管奠定了基礎(chǔ)。因此，可以將央行作為責(zé)任部門牽頭建設(shè)金融信息共享機(jī)制。由央行根據(jù)金融監(jiān)管的需求和相關(guān)法律規(guī)定對(duì)其他參與部門提出信息需求，制定金融信息收集、統(tǒng)計(jì)、管理辦法，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑，規(guī)范金融信息統(tǒng)計(jì)報(bào)表，各參與部門按照規(guī)定向央行提供所需信息數(shù)據(jù)。為了防止央行權(quán)力濫用，還需要建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，央行需定期向相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門或共享機(jī)制參與方報(bào)告信息共享機(jī)制的運(yùn)行和信息使用情況。

金融信息共享機(jī)制的其他參與方則應(yīng)根據(jù)央行要求按照規(guī)范提供所需的金融數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)報(bào)表、情況通報(bào)、評(píng)估報(bào)告等材料，并確保所提供信息的規(guī)范性、完整性和真實(shí)性。在機(jī)制運(yùn)行規(guī)則范圍內(nèi)，參與方在進(jìn)行評(píng)估或風(fēng)險(xiǎn)分析過程中，也有權(quán)向機(jī)制內(nèi)部其他各方提出信息共享要求，獲得相關(guān)金融信息，但要注意信息的保密性，建立嚴(yán)格的信息保護(hù)機(jī)制。

(三)建立和完善國內(nèi)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

從各國金融監(jiān)管體系來看，央行都在宏觀審慎監(jiān)管體系中處于核心地位，但僅有央行并不能保證實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。基于金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的復(fù)雜性和各國制度結(jié)構(gòu)的差異，不同國家會(huì)根據(jù)各國具體國情建立和完善各國的金融監(jiān)管體系。[注]綦相：《國際金融監(jiān)管改革啟示》，《金融研究》2015年第2期。

1.加強(qiáng)金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)與其他監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)。2017年11月，國務(wù)院正式成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)地位的確立推動(dòng)了我國金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)化發(fā)展。但因其成立時(shí)間較短，還應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)權(quán)力：對(duì)金融監(jiān)管指標(biāo)體系及類別的決定權(quán)、對(duì)金融監(jiān)管的立法建議權(quán)、對(duì)系統(tǒng)重要金融機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管權(quán)、對(duì)金融機(jī)構(gòu)的檢查權(quán)、重要金融管理人員的任職建議權(quán)等，并且應(yīng)完善金穩(wěn)委相關(guān)權(quán)力行使的法律依據(jù)。在加強(qiáng)金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)協(xié)調(diào)監(jiān)管權(quán)力的同時(shí)，還要建立和完善金穩(wěn)委與其他金融宏觀監(jiān)管相關(guān)機(jī)構(gòu)，比如地方金融辦、商務(wù)部門等之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.加強(qiáng)各金融監(jiān)管主體之間的協(xié)調(diào)。新的金融監(jiān)管框架下中國人民銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策和金融監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管。在實(shí)際監(jiān)管過程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不協(xié)調(diào)容易造成重復(fù)監(jiān)管或真空監(jiān)管，增加監(jiān)管成本，為市場(chǎng)套利者提供機(jī)會(huì)。因此，要在金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的協(xié)調(diào)下，建立央行與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過制定監(jiān)管計(jì)劃、共享監(jiān)管信息等方式加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息溝通，促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)。還可以通過聯(lián)合監(jiān)管的方式對(duì)重要金融機(jī)構(gòu)或特殊金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管協(xié)作，在提高金融監(jiān)管效率的同時(shí)也增加金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)性。

3.建立相應(yīng)的激勵(lì)和約束機(jī)制加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管。金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)要充分發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)的作用，制定對(duì)金融監(jiān)管主體監(jiān)管效率的評(píng)價(jià)和考核制度，通過監(jiān)管協(xié)作積累，激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)各方在各自監(jiān)管目標(biāo)范圍內(nèi)的監(jiān)管合作。同時(shí)，還要對(duì)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)各方行為進(jìn)行有效約束，對(duì)于監(jiān)管協(xié)作過程中不合作或消極合作的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)問題的核實(shí)和問責(zé)。

(四)加強(qiáng)金融監(jiān)管預(yù)期管理

預(yù)期管理是現(xiàn)代金融監(jiān)管的重要組成部分，預(yù)期對(duì)金融監(jiān)管有效性具有重要影響作用，預(yù)期管理可以通過對(duì)市場(chǎng)參與主體的預(yù)期引導(dǎo)調(diào)控市場(chǎng)行為從而起到一定的宏觀調(diào)控作用。

1.構(gòu)建金融監(jiān)管預(yù)期管理的制度體系。從美國的金融宏觀監(jiān)管實(shí)施來看，宏觀政策的預(yù)期管理已經(jīng)作為宏觀政策的重要組成部分，由財(cái)政部部長(zhǎng)作為政府經(jīng)濟(jì)發(fā)言人，根據(jù)監(jiān)管需求提前發(fā)布相關(guān)的金融監(jiān)管政策或信息，通過市場(chǎng)對(duì)政策預(yù)期的反應(yīng)再進(jìn)行監(jiān)管政策的調(diào)整，這樣可以減少因市場(chǎng)對(duì)監(jiān)管政策過度反應(yīng)而造成的監(jiān)管有效性降低。從當(dāng)前我國金融監(jiān)管體系框架來看，尚缺乏金融監(jiān)管預(yù)期管理制度和體系。因?yàn)椋鹑诒O(jiān)管預(yù)期會(huì)對(duì)不同領(lǐng)域產(chǎn)生不同的影響，故而在實(shí)施金融監(jiān)管預(yù)期管理之前，需要先對(duì)不同領(lǐng)域預(yù)期作用主體、信息傳播渠道以及市場(chǎng)可能的反應(yīng)等進(jìn)行分析，建立金融監(jiān)管預(yù)期管理體系。可以將國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)作為宏觀調(diào)控預(yù)期管理的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并設(shè)立相應(yīng)的發(fā)言人，而央行、證監(jiān)會(huì)、銀保監(jiān)會(huì)以及其他相關(guān)金融監(jiān)管部門也應(yīng)在各自領(lǐng)域設(shè)置預(yù)期管理機(jī)制。實(shí)施金融監(jiān)管預(yù)期管理時(shí)，還應(yīng)根據(jù)不同階段金融監(jiān)管目標(biāo)的差異選取適當(dāng)?shù)那腊l(fā)布預(yù)期信息。

2.加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)的溝通協(xié)調(diào)。良好的信息溝通機(jī)制是金融監(jiān)管政策預(yù)期管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政策制定和制度安排的透明度直接影響市場(chǎng)對(duì)金融監(jiān)管政策的預(yù)期效果。受我國社會(huì)體制的影響，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為政府部門在政策制定、制度安排過程中與市場(chǎng)的信息溝通相對(duì)不足，從而市場(chǎng)對(duì)政府監(jiān)管政策的反應(yīng)也變得不可預(yù)估，導(dǎo)致金融監(jiān)管預(yù)期管理效率較低。相應(yīng)的改進(jìn)可參照歐美等國在政策制定或制度安排方面的做法，政府將調(diào)控政策相關(guān)的政府會(huì)議紀(jì)要進(jìn)行公開，通過會(huì)議紀(jì)要內(nèi)容加強(qiáng)公眾與政府之間的信息交流，引導(dǎo)公眾的政策預(yù)期。另外，在政府監(jiān)管調(diào)控信息公布之前，還可以先與相關(guān)的媒體或記者約談，將金融監(jiān)管部門政策制定的初衷和目標(biāo)通過媒體進(jìn)行傳播，緩解因信息不對(duì)稱而導(dǎo)致市場(chǎng)對(duì)金融監(jiān)管政策目的的猜忌所導(dǎo)致的失靈。建立雙向的信息溝通渠道，促進(jìn)金融監(jiān)管政策部門與市場(chǎng)主體的交流，提升政策預(yù)期引導(dǎo)的有效性。

3.補(bǔ)充預(yù)期管理和引導(dǎo)工具。在建立信息溝通渠道的同時(shí)，還可以通過制定相關(guān)的信心指數(shù)、景氣指數(shù)、金融狀況指數(shù)等金融監(jiān)管有效性指標(biāo)的方式加強(qiáng)市場(chǎng)預(yù)期管理。例如，建立相關(guān)金融狀況指數(shù)可以通過分析現(xiàn)有的金融資產(chǎn)價(jià)格、債券市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)等反映金融系統(tǒng)變動(dòng)狀況的信息，預(yù)測(cè)市場(chǎng)預(yù)期變動(dòng)，與市場(chǎng)保持良好的溝通，對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整。另外，利用相關(guān)指數(shù)的變動(dòng)傳遞金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的方向，引導(dǎo)市場(chǎng)預(yù)期，通過市場(chǎng)預(yù)期分析，發(fā)揮金融監(jiān)管的微調(diào)功能，提升金融監(jiān)管的有效性。