瓦登海經驗對我國跨界世界自然遺產地保護管理的啟示

溫 婷，石春暉，趙星爍，何 露，高紅霞

（1.住房和城鄉建設部城鄉規劃管理中心，北京 100835；2.自然資源部城鄉規劃管理中心，北京 100812；3.中國林業科學研究院林業研究所，北京 100091；4.云南省石林風景名勝區管理局，云南 石林 652211）

生態系統和地質地貌的邊界不一定與行政區劃邊界一致，因此產生跨界保護區。世界自然保護聯盟（International Union for Conservation of Nature and Natural Resources，IUCN）將跨界保護區定義為跨越國家、國內行政區（如省、地區、自治區域）和/或國家主權或管轄范圍之外區域的陸地或海域，主要用于生物多樣性及自然與文化資源保護，通過法律或其他有效手段進行合作管理的保護地[1]。世界自然遺產是國際公認的最高等級自然保護地，其跨界保護管理一直是國際研究和討論的前沿熱點問題。簡言之，可將跨界世界自然遺產定義為跨越兩個及以上國家或國內行政區邊界的世界自然遺產。截至2018年，全球世界遺產共有1 092項，其中209項自然遺產，38項自然和文化雙遺產。其中，跨界世界遺產多為自然遺產或雙遺產，僅有少數文化遺產。

目前國內關于跨界遺產地的相關研究主要集中在世界文化遺產申報以及旅游資源管理等方面，對涉及自然保護地類跨界遺產地保護管理方面的研究較少[2]，國外案例研究也較為缺乏。涉及自然保護地的世界遺產主要包括自然遺產和雙遺產兩類，為方便表述，文中將涉及自然保護地的跨界遺產地統稱為“跨界世界自然遺產”。本文在分析我國跨界世界自然遺產地保護管理現狀的基礎上，對跨越德國、荷蘭和丹麥邊界的瓦登海世界自然遺產地的三邊合作機制進行了研究，提出了我國跨界世界自然遺產地保護管理機制建立策略。

1 我國跨界世界自然遺產地保護管理現狀

1.1 我國跨界世界自然遺產地概況

截至2018年，我國共有世界遺產53項，包括文化遺產36項、自然和文化雙遺產4項、自然遺產13項。其中，沒有涉及跨國界的世界自然遺產項目，按地級為最小行政單元進行統計，共有7項跨省、跨地級行政邊界的世界自然遺產。7項跨界世界自然遺產面積總和達278萬hm2，占我國世界自然遺產和雙遺產地總面積的41%（表1）。

表1 我國涉及自然保護地的跨界世界遺產地概況

1.2 我國跨界世界自然遺產地保護管理體制機制現狀

我國涉及自然保護地的遺產地主要是自然遺產以及自然和文化雙遺產，這兩類遺產和文化遺產目前分屬不同的管理體系。在自然遺產以及自然和文化雙遺產方面，當前我國已經基本建立了國家、省、遺產地三級保護管理體制，在每一層級都有相應的遺產地保護管理部門和機構。隨著2018年國家行政機構改革，包括世界遺產、風景名勝區、自然保護區等在內各類自然保護地均劃歸國家林業和草原局（國家公園管理局）實施統一管理，為涉及多個保護地類型的世界自然遺產以及自然和文化雙遺產的保護管理提供了有利契機。

當前，我國7項跨界世界自然遺產中，同省內跨地市遺產地主要由所在省級主管部門下設處室，負責遺產地的聯合保護管理和協調工作，四川、新疆等還專門成立了省級世界遺產管理部門；中國南方喀斯特和中國丹霞2項跨省遺產則成立了跨省級的保護管理協調機構，負責解決跨界協調等問題。隨著省和地方一級行政機構改革到位，跨界世界自然遺產地管理體制將進一步得到優化。

我國世界自然遺產及自然和文化雙遺產除受到《世界遺產公約》及其操作指南約束外，還有國家層面的《風景名勝區條例》《自然保護區條例》等10余部相關的法律法規，為世界自然遺產及自然和文化雙遺產的申報和保護管理提供支撐。省級層面也制定了《云南省三江并流世界自然遺產地保護條例》《新疆維吾爾自治區天山自然遺產地保護條例》，進一步促進了跨界遺產地的法制化保護[3]。

總體上，我國初步建立了跨界遺產地管理體制，并取得了一定成效，如中國丹霞于2014年被列入全球228處保護狀況“優秀”遺產地。然而，我國正處于社會經濟快速發展時期，人類活動仍極大地威脅著我國世界遺產，尤其是跨界世界自然遺產地的完整性。而國家層面尚未頒布專門的世界自然遺產保護法，遺產地保護管理規劃作為非法定規劃約束力有限，這都為跨界世界自然遺產地管理帶來挑戰。雖然我國目前還沒有遺產地被列入《瀕危世界遺產名錄》，但部分跨界世界自然遺產地多次在世界遺產大會上被審議，有關工程建設、旅游活動等威脅因素一直受到國際世界的密切關注。

2 瓦登海遺產地跨界保護管理案例分析

2.1 瓦登海世界遺產地簡介

歐洲北海是個陸架淺海水域，平均水深90 m，面積75萬km2。瓦登海是歐洲北海海域東南部的一個近岸海域，總面積約為1.5萬km2，海岸線穿越德國、荷蘭和丹麥3個國家，綿長1 500 km。2009年，瓦登海（德國和荷蘭部分）以符合標準viii、ix、x被列入世界遺產名錄。瓦登海是世界上最大的未被破壞的潮間帶，擁有豐富的生態系統和生物多樣性資源。瓦登海遺產地由荷蘭瓦登海保護區及位于德國下薩克森州、石勒蘇益格.荷爾斯泰因州的瓦登海國家公園組成。2014年，為增強瓦登海區域的完整保護，德國下薩克森州國家公園向外圍進行了擴展，丹麥的瓦登海自然和野生動物保護區也成為世界遺產地[4]，瓦登海世界遺產地正式成為跨越德國、荷蘭、丹麥三國的世界自然遺產地（圖1）。

2.2 瓦登海三邊合作機制

除被列入世界遺產名錄外，瓦登海還位于歐盟“自然2000網絡”“特別敏感海域”“拉姆薩爾濕地”等國際保護機制的管理范圍內[2]，一系列國際層面的協定、公約等對瓦登海管理都有一定的影響，包括歐盟指令如《鳥類及棲息地指令》（Birdsand Habitats Directives）、《水框架指令》（Water Framework Directive）、《海洋戰略框架指令》（Marine Strategy Framework Directive），以及國際公約如《保護世界文化和自然遺產公約》（Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage）、《拉姆薩爾濕地公約》（Ramsar Convention on Wetlands）、《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）等。基于這些國際層面要求，自20世紀70年代以來，三國通過定期召開三邊會議、設立共同秘書處、決策機構和咨詢機構，以及建設用于三邊合作的實體辦公中心等措施，逐步推進三邊合作，以達到保護瓦登海世界遺產的共同目標。

召開瓦登海會議。1978年，德國、荷蘭、丹麥三方舉辦了第一屆瓦登海會議，決定加強三方合作，共同保護瓦登海，標志著三邊合作機制的初步建立。1982年，在第三屆瓦登海會議上，三國共同簽署了“保護瓦登海聯合宣言（Joint Declaration on the Protection of the Wadden Sea）”（2010年更新）[5]，作為三邊合作的國際協議，按照生態實體的形式保護瓦登海[6]，提出了管理體制的組織架構要求和運作要求。瓦登海會議（Wadden Sea Conference）每3年舉行一次，會上審查瓦登海相關規劃、報告三邊合作進展。會議向涉及三邊合作的所有核心利益相關方開放，包括科學家、政策制定者、資源使用者和自然保護人士等[7]。

建立決策機構。三國之間建立了兩級決策機構：第一個層級是三邊瓦登海政府議會（Trilateral Wadden Sea Governmental Council）；第二個層級是瓦登海委員會（Wadden Sea Board）。三邊瓦登海政府議會是國家部委層面政府間合作的行政責任主體，主要職能是許可并監督合作，保障國際間政策的制定、協調與決策[7]。瓦登海委員會是三邊合作的管理主體，負責準備、采納和實施三邊瓦登海合作戰略，監督執行機構和咨詢機構，并維護與核心利益相關方的關系。瓦登海委員會包括13位成員，每個國家分別任命4位政府官員，委員會主席由每個國家輪流擔任[7]。

成立共同秘書處。三國政府于1987年成立了共同秘書處，秘書處受瓦登海委員會監督，為委員會和議會提供支撐，實施秘書處工作計劃，支持科學研究網絡與項目、信息交流和財務管理。秘書處成立以三國簽訂的行政協定為基礎，由丹麥環境部、德國聯邦環境、自然保護、建筑與核安全部及荷蘭經濟事務部共同簽署，每個部委分別出資三分之一作為秘書處經費[7]。在這一框架下，秘書處通過質量狀況報告和三方監測與評估項目搜集和匯總科學研究成果。

設立咨詢機構。咨詢機構為議會和委員會提供服務。首先，委員會任命咨詢專家（4名），可直接參與委員會會議。其次，委員會根據特殊任務與項目要求，任命任務小組（目前有5個任務小組[8]）。此外，還成立了專家小組開展專項科學研究。任務小組的組建主要是政策導向，而專家小組的組建則是技術導向。在第9屆瓦登海會議（2001年）之后，瓦登海論壇于2002年設立，作為瓦登海區域可持續發展的咨詢機構。論壇為利益相關者提供了一個較為獨立的合作平臺，自2011年之后定位為非營利協會[9]。

建設實體辦公場所。新規劃的瓦登海三邊世界遺產合作中心，計劃新建于距離瓦登海最近的德國小鎮威廉港，合作中心總面積為2 900 m2，具有行政辦公、會議以及游覽等功能，將由三國共同使用[10]。實體辦公場所的設立將使瓦登海三邊合作更為便利，更好地達到保護瓦登海世界遺產的共同目標（圖2）。

多年來，三國通過三邊合作機制的建立和一系列工作的開展，特別是制定保護政策、編制和實施瓦登海相關規劃、定期發布質量狀況報告，以及持續開展三方監測與評估項目等，共同保護和維持了瓦登海生態系統和景觀的自然演化過程及其可持續性。瓦登海三邊合作機制在瓦登海保護和管理方面取得的成就受到國際世界的認可，瓦登海三邊合作模式也成為跨界世界遺產保護管理的典范。

3 我國跨界世界自然遺產地保護管理機制建立策略

《實施世界遺產公約操作指南》中將跨界遺產申報列入優先申報遺產類型列表，反映了國際上對大面積保護地整體保護和對跨界合作保護的倡導。但跨界遺產地意味著更高的管理要求。我國目前雖已初步建立了跨界遺產地管理體制，但遠不夠成熟，有關體制機制所能發揮的作用也較為有限。提升我國在跨界遺產方面的保護管理能力是我國履行國際公約的承諾，建立健全跨界自然遺產地保護管理機制體制將有助于統籌保護、減少威脅，也將有助于我國持續開展世界遺產項目申報。瓦登海三邊合作機制為完善我國跨界世界自然遺產地保護管理體制提供了以下啟示和借鑒。

(1)各遺產地及所在行政單元之間形成共識。跨界遺產地的合作需要各方共同參與和努力，這就需要達成統一的目標、制定統一的規劃、實施統一的策略、開展統一的管理、科研、項目實施等工作。瓦登海通過形成聯合宣言，制定規劃和報告，明確目標、策略和具體路徑，這是統籌遺產地保護管理的基礎。

(2)在不同尺度建立相應的管理體制，獨立與合作管理并舉。跨界遺產地在管理中會遇到多種復雜問題，挑戰也出現在不同的尺度上，只有當管理體制與問題的空間尺度相適應，才能發揮最好的效果。瓦登海在國家之間通過建立兩層級委員會決策制度協調國際戰略和相關利益；在具體管理上仍依托各國的保護管理體制和相關國家公園。這反映了在實際管理中，有些問題適合在地方層面解決，有些則需要在更廣的區域內協調，綜合衡量協作成本及效益，才能確定在哪一層級解決問題更為合理。對照我國的情況，建議跨省遺產地在國家層面建立管理協調機構，而省內跨地州市遺產地則需在本省建立相應管理協調機制/機構，并明確相應事權和責任。

(3)劃定清晰的責任范圍邊界。跨界自然遺產地保護管理工作往往涉及管理、協調、研究、咨詢等不同類型的工作，如瓦登海三邊合作中，其根據任務分工設立了決策機構、咨詢機構以及三邊合作共同秘書處，通過清晰界定各自責任范圍，并推行開放、透明和廣泛知情的管理過程，使不同機構之間既互相監督，又互相促進。

(4)發揮國家和省級機構的支持和監管作用。履行世界遺產保護責任是一國向國際社會做出的承諾。國家在世界遺產地，尤其是跨界遺產地保護管理中的作用是不可替代的。瓦登海三邊合作機制是在三國共同努力下建立的，并且三國的有關部門共同出資建立了秘書處，并開展監測、評估和科研項目。我國雖然沒有跨國界的自然遺產地，但單一制的國家結構形式，強化了下級政府對上負責和國家對地方的干預和約束能力，相比之下，同級政府之間自發形成共謀共治的動力不足，因此跨省級和跨地市界的遺產地更加需要國家、省級層面建立相關機制/機構予以指導和約束。四川、新疆等省級世界遺產管理部門的建立和條例的制定正是此類探索。

(5)持續開展科學研究和監測項目。相比于非跨界遺產地，針對跨界遺產地持續深入開展科學研究和監測項目更為重要，特別當在合作管理過程中遇到沖突和難以解決的問題時，科學研究和監測結果往往可以為決策和政策制定提供強有力支撐。同時，通過管理有效性的監測還能夠對管理進行反饋，有針對性地提升跨界遺產地保護管理的有效性。

(6)根據實際把握體制建立的核心要素。跨界管理沒有固定唯一的模型，并不能生搬硬套。但通過瓦登海三邊合作機制的研究和分析仍可以歸納出一些制度設計的核心要素，包括管理框架、功能與范圍、權力清單、立法保障、決策機制、公眾參與、資金支持方案、建立實體辦公機構等，這些內容對我國建立跨界自然遺產地保護管理機制具有參考意義。