陜西米脂古城保護中社區居民參與的制度保障和實施措施探究

楊楚譞

（西北大學文化遺產學院，陜西 西安 710069）

1 研究背景與意義

歷史文化是城市的靈魂，20世紀80年代初，高速的社會經濟發展帶來了大規模的舊城改造[1]。由于古城建筑具有不可再生性，古建筑大多原貌難尋，古城居民的生活模式也驟然變動，社區網絡遭受到了巨大沖擊，社區結構斷裂，古城文化的傳承出現了斷層。米脂作為陜西省陜北地區較為代表的古城鎮之一，也面臨著同樣的危機。古城的居民既是古城資源利用的主體，也是古城資源的重要組成部分。不解決好遺產地居民的問題，文化遺產的保存便失去了其土壤及意義。在經濟高速發展的今天，如何讓古城文化傳承下來、古城社會組織群體關系得到延續、持續發揮古城價值，已成為越來越值得思考的問題[2]。這個問題的解決不能全部依靠政府，更需要在有制度保障和合理的實施措施情況下，調動社會公眾和古城內部的居民參與的積極性，一起發掘與重塑古城的價值，推動完善社區網絡，發揚古城傳統文化。本文通過定性定量分析研究的方法，探討社區居民參與在陜西米脂古城保護中面臨的問題和重要性，以及一系列的制度保障和實施措施。

2 相關研究概念釋義

2.1 古城鎮

關于古城鎮，人們目前較為熟悉的有云南麗江古城、湖南鳳凰古城等，但是對于古城鎮這一概念尚無清晰的定義。《內羅畢建議》認為歷史城鎮是屬于歷史和建筑地區中的一類，構成城鄉環境中的人類居住地的整體結構應有所保留，同時從社會文化的角度看，其凝聚力和價值已得到認可。《威尼斯憲章》強調了古城鎮保護的原真性，修復和保護需要有科學過程和準確記錄；《雅典憲章》中，認為古城鎮和其影響區域應作為一個整體來研究，包括與之相關的居住活動、工作、交通等。

根據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》的申報條件，歷史文化名城應具有以下4個特征：①保存文物特別豐富；②歷史建筑集中成片；③保留著傳統格局和歷史風貌；④歷史上曾經作為政治、經濟、文化、交通中心、軍事要地，或發生過重要歷史事件，或其傳統產業、歷史上建設的重大工程對本地區的發展產生過重要影響，或能夠集中反映本地區建筑的文化特色、民族特色。

結合本課題研究需要，本文對于古城鎮的討論是基于國際憲章和國內條例總結，定義為具有鮮明地方特色，悠久的歷史和豐富的歷史文化遺存，保留有傳統風貌和一定的社會凝聚力體系的城鎮。歷史古城鎮具有歷史古跡和小城鎮雙重身份，二者之間勢必存在差異與沖突[3]。不少古城鎮在新型城鎮化建設中漸漸衰落，面臨傳統風貌逐漸消失，生態環境逐步惡化，原住民的大量流失，文物建筑被拆建改建等問題，本文所述米脂古城，更是這一類面臨困境古城鎮的代表。這一切問題的核心，都離不開本地居民。因此，若想改善當前古城鎮面臨困境，需要社區居民的參與。

2.2 社區居民參與

目前我國對公眾和社區居民參與的討論主要集中在對于旅游的影響和非物質文化遺產的影響，整理其中部分論述，對公眾參與古城保護具有借鑒意義。王宇翔與程道品總結了近10年來民族地區社區公眾參與非物質文化遺產保護和旅游開發，不僅論述了原因、相互之間的關系以及社區參與可行性，還給出了社區參與形式建議，這些開發模式可以給未來的發展提供參考[4]。保繼剛與孫九霞論述了社區參與旅游發展的中西差異，主要從制度層面、外部參與力量以及社區內部力量進行對比分析[5]，這種差異是暫時無法快速彌補的，應結合我國國情，為其提供一個成長的空間。華芳、穆吟、湯海孺通過大量的問卷調查，對目前存在的社會關系淡漠、原住民嚴重流失，現代化生活需求和遺產保護的矛盾等問題進行分析，并從原則、職責、權益3個方面來提出重構和完善文化遺產的可持續發展[6]。左冰與保繼剛對社區增權進行理論分析，并開發出遺產地的旅游增權量表，可以直接運用到遺產地的增權狀況評估[7]。

綜上可知，大部分對于古城保護中公眾參與的討論主要集中在公眾對于旅游和非物質文化遺產的影響上，對古城鎮中公眾參與的制度保障研究則較少。同時，公眾參與和居民參與的主體也沒有明確的定義和區分。為便于敘述，本文將居民參與的主體定義為古城內部居民參與，公眾參與的主體為除古城內部居民及相關政府部門以外的其他利益相關者，包括前來古城開發的商人、旅游公司、游客等。

3 米脂古城概況

3.1 歷史沿革

米脂縣位于陜西省榆林市東部，地處黃土高原腹部，無定河中游。古稱“銀州”，因“地有流金河，沃壤宜粟，米汁淅之如脂”而得名。米脂窯洞古城民居聚落作為黃土高原上的一個典型民居聚落，傳統院落林立，歷史文化積淀深厚，是米脂的文化龍頭與歷史標識，是舉世罕見的文化珍品[8]。米脂古城2008年公布為陜西省重點文物保護單位，并正在申報全國重點文物保護單位①摘自《米脂窯洞古城保護規劃（2013—2030）》。。古城作為縣治所在地，至今依舊保留了深厚的文化記憶和大量文物遺存，元代、明代到清代直至民國時期的各個歷史階段的建筑均有保留。

3.2 古城格局

米脂老城區總人口9 350人，3 117戶。其中常住人口6 300人，2 100戶，流動人口3 050人，1 017戶。其中殘疾人口190人，低保戶687戶，1 113人，占到常住人口的1/3。米脂縣采取“新舊分離”，開辟新區的發展策略，使古城“鳳凰單展翅”的整體空間格局得到較好的保護，原有地形地貌未發生較大改變。米脂窯洞古城依山而建，隨地形錯落有致；雖然古城部分古建筑因為年久失修等原因倒塌或者被拆除，但組成古城的街巷、肌理及重要建筑物大多保存了下來，高低錯落的屋檐和山墻形成優美曲折的天際線，聚落格局形態保存較好[9]。

3.3 面臨困境

近年來由于居民保護意識淡薄，生活廢水的排放和垃圾的處理不當導致城外河道淤積、水量減少、水體污染嚴重[10]；缺乏對于古城保護的宣傳，機動車交通對主要街道鋪裝路面損害嚴重；政府缺乏保護資金和專業人才，一些文物建筑未能依照法律得到應有的保護，反而越發破敗；居民生活水平需求提高，帶來古城保護原真性要求與古城基礎設施建設之間的矛盾加劇；部分居民只考慮自己生活的便利缺乏長遠考慮，存在亂拆亂建的現象，導致城內部分文物建筑破壞嚴重，甚至有一些面臨消亡的危險。

4 米脂古城社區現狀調查分析

為了更好地了解古城社區現狀，根據初步對社區居民入戶訪談和觀察的內容和結果，筆者制定了問卷在古城內進行了分發和采訪。發放有效問卷共101份，主要調查內容為性別、年齡、學歷、居住滿意度等因素和古城保護態度之間的關系，分析當今時代下古城保護面臨的主要問題。

4.1 居民缺乏保護意識與參與意識

根據問卷錄入統計結果（表1），各因素之間的相關性分析，可以看出受教育程度、居住滿意度、古城保護支持力度、古城保護參與意向4個因素之間相關性較高。本節主要通過回歸結果，重點分析居住滿意度、古城保護支持力度與古城保護參與意向之間的影響因素。

表1 問卷統計各因素相關性分析表

4.2 居民居住滿意度與古城保護支持力度分析

在居住滿意度調查統計里（圖1），對于居住環境的不滿意比例遠遠大于人際關系的不滿意比例。而居住環境中具體的不滿意之處，衛生不良、房屋老舊、居住擁擠又占了較大比例。

而在所有相關性分析中，居住滿意度與古城保護支持力度相關性最強。相關分析顯示：居民對居住環境的滿意度與對古城的保護支持力度呈正相關，保護參與意向與保護支持力度也基本呈正相關（表2）。

回歸結果顯示，居民對居住環境的滿意度和對古城的保護支持力度符合線性關系，t值遠大于2，線性關系模型顯著（圖2）。

因本地常住人口以租戶為主，流動人口較多，環境衛生保持差。多處老建筑年久失修生活不便捷，和居民對現代化生活環境的渴望產生矛盾沖突，使得古城內部分居民對古城保護支持力度不高。古城中主要街道東大街、西大街為石塊鋪裝路，具有傳統風貌和景觀特色。但因機動車行駛導致的路面損壞，不僅破壞了傳統風貌，同時也給一些老年人的出行帶來不便。

在訪談過程中，部分居民認為應把路拆掉重新鋪上水泥路面，忽視了傳統街巷路面滲水好，雨天排水快等優點。由于部分居民房屋既是文物建筑又是危房，翻修房屋、通天然氣等行為均違反政府規定，迫不得已只能繼續居住在破舊的房子里，生活的舒適度和幸福度大打折扣。這種尷尬的境況不是個例，居住在古城中的原住民渴望更便捷、現代化的生活，然而古城保護的要求在某種程度上制約其生活水平的提高，導致其對古城保護產生偏見，缺乏對古城保護工作的支持力度。

表2 居住滿意度與古城支持力度和保護參與意向相關性分析

4.3 古城保護支持力度與保護參與意向分析

回歸結果顯示，R略大于0.5，居民的古城的保護支持力度與保護參與意向基本符合線性關系，t值遠大于2，線性關系模型顯著（圖3），體現出并非所有支持古城保護的人都強烈意愿參與到保護過程中去。

古城附近沒有大型工廠及商業中心，青壯年大多外出打工，留守居民大都處于無業或半失業的狀態，以低保為生。此外，留守居民多為城鎮居民戶口，沒有土地。米脂古城內部沒有第一、第二產業，第三產業僅零星分布于古城周邊，未成為主導因素，不足以支撐古城經濟。盡管有人認為應當對古城保護予以支持，但具體行動則主要依靠政府。大多居民認為自身沒有能力參與，熱情不高。造成這一現象的原因主要是管理部門和居民溝通協調存在問題，居民缺乏參與古城保護的動機。

4.4 古城缺乏配套保護制度

在進行調研的過程中，恰逢常平倉旁邊正在進行水泥施工，對相關工人進行咨詢，發現施工者對附近存在文保單位一無所知。常平倉的外觀與周邊土堆無明顯區別，附近也沒有明確的標識牌。因此，如果當地政府沒有明確向施工者告知此處的文保單位，一般民眾的確難以辨識，而一些危害遺產的活動也就有意無意地發生了。由此可見，由于缺乏配套的保護標識和法規制度，古城內居民無法辨析古城內的遺產建筑，更不必談有意識的保護。當地政府和相關部門對破壞遺產的行為沒有明確的懲罰制度與措施，部分文保單位處于消失的邊緣。

4.5 缺乏保護資金和專業人才的指導，對外宣傳力度不足

根據古城居民受教育程度與保護參與意向回歸結果（圖4），R略大于0.5，居民的古城保護支持力度與保護參與意向基本符合線性關系，t值遠大于2，線性關系模型顯著，體現出受教育程度高的人更加贊同古城保護。但據統計（圖5），古城居民整體受教育程度不高。

4.5.1 教育程度受限且缺乏引導是不主動參與的主要原因

居民整體受教育程度偏低，缺乏主動保護意識，只看到當前短期內古城保護對居住條件改善的制約；缺乏正確的宣傳引導，未能看到將來古城保護可能帶來的巨大旅游經濟效益，因此對古城保護態度消極，無行動參與。古城內中小學較多，但是教育者對宣傳古城文化和指導參觀的重視程度有限，更多關注的是應試教育，以升學率為主，沒有充分利用當地良好的教育資源發揚古城文化。

4.5.2 缺乏宣傳使古城資源潛力未被開發

米脂古城街巷格局保存基本完整，主要街道的線形、街廊、高寬比例關系等要素基本上延續歷史上的特征，但是對外宣傳力度不夠，沒有大型文化企業或者旅游公司進行投資，旅游人數較少，整體缺乏經濟活力。在現場調研過程中，當地居民對于出現非本地人表示了驚訝，同時由于方言的問題，與當地人溝通有一定困難。地域特色鮮明的附屬文物缺乏系統認知，部分文物價值沒有被認識充分，如古井、石碾石磨等被隨意棄置。

4.5.3 人才和資金的缺乏是古城保護的主要困境

古城低保戶數量較多，大多數人尚在溫飽線掙扎。政府對古城保護所能提供的財政支持有限，由于文物建筑較多，自然、人為等因素破壞嚴重，緊迫度較高，保護資金較為缺乏。米脂窯洞古城保護管理所主要負責文物的日常管理工作，對后期的開發利用缺乏經驗。

米脂窯洞古城區位優勢明顯、周邊資源豐富、基礎設施條件優越，具有巨大的開放利用潛能，但迄今未展開有效的展示利用，在開放內容、展示方式、服務設施等諸多方面存在不足。即便歷史文化資源獨具特色，景觀觀賞性別具一格，卻沒有充分挖掘和實現其社會效益和經濟價值。

5 制度保障和實施措施研究

5.1 保護監督和咨詢制度

5.1.1 定期開展“專家工作營”

歐美的社區規劃被冠以“新城市主義”稱謂，將各類專家聚集起來舉行“專家工作營”是其城市建設的一項重要內容[11]。通常在短短一周內，各領域的專家將近20人駐扎現場，與行政部門和當地群眾進行不定期交流，展示具體的規劃設計方案，經過數次討論和反復推敲，形成最終的協議稿。通過專家組把具體的解決辦法傳達給民眾，并且詳細說明制定決策的過程和原因。

米脂窯洞古城保護管理所也可以設置“專家工作營”，同社區居民及開發商、政府、相關領域的專家定期舉行會議交流：政府及時向社區居民和開發商傳達古城保護有關的最新政策；政府同居民及開發商共同探討古城的改造，讓古城不僅能夠保留傳統文化，吸引外來游客，更是當地居民的宜居場所；專家不僅要讓參會的利益相關者有共鳴，還須擔負向廣大的群眾解釋說明的重任，樹立居民的法律意識和保護意識。古城內文物建筑數量多而分散，不僅需要文管所負責日常的保養、修繕，更需要居住在附近的居民參與其中，及時發現并上報問題。定期會議提供了居民和政府、開發商、專家之間的交流平臺，也讓各利益相關者互相監督，完善古城的保護監督和咨詢制度。

5.1.2 發展志愿者協助監督，設立社區參與獎懲機制

設立社區居民參與保護的獎懲機制，調動居民的主動參與性。文管所可從社區居民中培養一些志愿者，協助文管所，進行日常保護監督。對古城保護行動的積極參與者給予獎勵，而對破壞古城保護行為者給予懲罰，增加破壞行為的成本，從而改變破壞者潛意識理性計算結果，以達到盡可能減少破壞行為，增加保護行為。這種獎賞可以是物質激勵（懲罰），也可能是精神激勵（懲罰）。

除此之外，志愿者也可負責古城的宣傳教育工作，也是社區居民和管理所及游客的交流橋梁。志愿者組成可以包括陪讀家長，在空閑時間進行統一培訓；也可以是一些在校的學生，利用課余時間進行志愿服務。培訓內容主要為一些基本的文物保護知識及法律法規，對古城遺產的科普、旅游的相關宣傳培訓等。這些志愿者可以帶動古城的整體氛圍，增強群體的保護意識，提升古城形象，對民眾的素質教育也大有裨益。

5.2 加強引導和文化宣傳

5.2.1 加強社區內部文化宣傳

管理者應正確引導加強社區網絡信息傳遞。除了傳統的形式（如手冊、讀本發放、宣傳海報的張貼、展板展示等）外，還可以增加新媒體來進行信息傳遞和交流。設立微信公眾號和微博賬號，可以讓更多的年輕人了解古城保護的現狀和進展情況。相較于傳統的形式，新媒體傳播速度快、范圍廣，不僅會吸引古城當地居民，也會吸引對古城文化感興趣的人群[12]。

5.2.2 定期組織社區居民參加古城保護公眾活動

定期組織趣味公共活動，可以激發居民對古城保護的熱情。對外展示的前提是自己內部首先要理解清楚古城文化內核是什么，針對文化水平普遍不高的古城社區，需要管理者的正確引導。整個過程應當采取自愿的原則，讓社區居民自發意識到自己的“參與者”身份。在租戶的閑暇時間，可以組織宣傳古城保護的要點，在廣場附近展板做板報、舉行米脂古城知識文化競賽等，不僅可以豐富古城居民的業余生活，也可以增加古城的學習氛圍。

5.2.3 建立完善的法律保障體系

本地居民具有古城保護的義務，同時享有古城保護狀況的知情權、古城保護的參與權和對管理者管理古城的監督權。從法律層面，對古城居民社區參與的程序和內容進行規定，明確社區居民的權利。文保電子檔案的部分信息應進行公開；文物建筑古跡等應有明顯的標示；古城將要面臨的改造情況也應公開咨詢公眾意見。古城改造過程中對一些侵占資源進行合理補償，如對居住地的征用在新城區進行等面積補償，對古城內部租戶的廉租房優惠政策的傾斜等；對古城房屋的改造應在充分尊重居民意愿下進行合理改造，完善基礎設施，如平整道路，安裝路燈等，制造更多的就業機會，充分貫徹古城改造惠民利民的原則。

5.3 拓寬保護資金獲得渠道

5.3.1 優化投資環境，增加保護績效考核

除本地居民，政府也需要轉變作風，拓展思路，將古城保護加入政府工作績效考核。績效考核的內容可以包括但不限于文物的保護狀況、修繕狀況、對古城的宣傳、公共活動的開展、社區志愿者的培養等，應提供一定的資金、技術和人才支持。

當地政府可制定招商引資優惠政策，針對文化企業、基礎設施建設企業的稅收減免，提高行政審批效率，吸引多方投資資金。同相關旅游機構和商業機構進行合作，在不破壞古城的風貌和肌理的原則下，進行整體旅游區域的開發和管理，打造特色古城鎮，以商引商，將古城內部住宿和餐飲規劃成一個整體聯盟，拉動當地經濟，提升居民就業率。

5.3.2 居民入股，參與古城保護與開發

本地居民參與入股，社區居民既是古城服務者也是股東。依靠民間資本充足資金，既可以減輕政府財政壓力，也可以增加本地居民保護古城遺產意識，良性循環帶動古城的整體經濟發展。政府在管理中有決定權、對開發項目的一票否決權，避免文物建筑遭到破壞或旅游公司過度開發，確保所得利益用于古城文物保護專項資金。古城居民收入上升后，自然騰出余力關注古城保護，整個過程需要政府和居民的相互監督。

6 結束語

目前有部分社區居民對古城保護存在偏見，究其原因都是對于古城保護的不了解。古城現階段的問題大多數也是由于政府和居民有效溝通不夠，制度上居民沒有得到權利保障，也沒有參與保護的意識。只有制度得到完善，帶動公眾和居民參與古城的保護和利用，古城才能獲得更多的關注度。

對于一個低保戶占大多數的古城社區來說，經濟永遠是最重要的影響因素，但是經濟的提高不能只依靠政府財政撥款，需要制度的保障和全民共同參與。古城保護不僅僅體現在平時注意衛生，清潔古城環境，也體現在積極學習古城保護相關知識，提高居民綜合素養，維護古城良好形象；吸引外來游客，提高游客對古城的整體印象，增加米脂古城知名度及回頭率，有利于古城居民收入結構的優化。

配套設施逐步完善，生活品質逐步提高，居住環境越來越好，自然有越來越多的年輕人愿意回城建設，古城的老齡化問題將迎刃而解。物質生活水平的提高，文化氛圍也相應變得濃厚，既滿足了居民的精神文化需求，也能提高幸福感，將帶來整體古城風貌的改變。社區中每個人既是古城歷史的見證人，也是古城故事的講述者，整座古城就是一座巨大的活態博物館。