突發事件應急決策模擬演練設計理論框架與技術要點*

王永明

(中共中央黨校(國家行政學院)，北京 100089)

0 引言

應急演練是政府、企業等主體檢驗應急預案、完善應急準備、磨合應急機制的重要手段，是各類主體提升自身應急準備能力的重要抓手與策略[1-2]。《突發事件應對法》和《安全生產法》等法律法規明確提出各級地方政府和生產經營單位要定期開展演練，并且對應急演練的頻次提出了具體的要求。

突發事件應急決策模擬演練，是指參演人員利用地圖、視頻會議等輔助手段，針對預設災害情景，開展討論、研判、決策、處置和溝通的演練形式，是典型的桌面演練。這種演練形式可以使相關人員本色出演并沉浸災情，進而掌握應急預案中所規定的職責和程序，提高參演人員的決策研判能力、指揮調度能力和協同配合能力。突發事件應急決策模擬演練的策劃與組織是一項系統性的工作，需要系統性的理論框架進行引導和規范。

突發事件應急決策模擬演練的設計和開發，可以分解為“演練內容”的設計和“組織形式”的開發2個方面。演練內容包括演練目標、演練主題、演練情景、演練任務和目標能力；組織形式包括演練流程設計、任務導入形式、決策方案輸出和信息技術支持，如圖1所示。

圖1 突發事件應急決策模擬演練設計理論框架Fig.1 Theoretical framework of simulation drill design on emergency decision-making of emergencies

1 突發事件應急決策模擬演練內容設計

1.1 主題與目標設計

應急演練的目標是既有應急體系的評估和應急能力的建設，具體可以分解為應急預案(體系)的檢驗、應急響應能力(災情研判能力、決策分析能力、指揮協調能力、應急聯動能力)的評估、協同機制的檢驗等。演練主體在演練規劃設計前，需要明確本次演練的有限目標。

在確定演練目標的基礎上，確定演練主題，演練主題一般圍繞演練主體(地方政府部門或者企事業單位)主要風險開展設計，大致可以分為2類風險，一類是演練主體的業務風險，例如中石油的油氣長輸管線風險、中石化的原油煉制風險、中海油的海上平臺作業風險；另一類是演練主體的背景風險，例如東部沿海的石油煉制企業開展的強臺風沖擊應急處置模擬演練、某海外中資企業開展的社會動蕩沖擊應急處置模擬演練。風險分析是確定演練目標的基礎工作，例如：德國從2012年開始設計組織跨州演練，大約每2 a 1次，每次演練之前有風險分析團隊預測德國未來的戰略級風險，進而明確演練主題[3]。

在確定演練主題之后，需要開展系統性的情景構建工作，情景構建工作大致可以劃分為情景開發、任務梳理、能力評估(建設)3個主要環節[4-9]。

1.2 演練情景開發

情景開發也可以稱之為情景分析。依據風險主題，遵循“底線思維”的原則開發情景，是演練設計中最核心環節。情景開發的支撐素材包括2類。

1)行業典型案例。例如在東部某化工園區情景構建項目中，參考了國內“南京7·28丙烯管線爆炸事故”、“蘭州1·7儲油罐區爆炸事故”、“大連7·16儲油罐區起火爆炸事故”等典型行業事故的規律與特點；在某特大城市大面積停電情景構建中，參考了“美加大停電”、“意大利大停電”、“北京1·19大停電”、“廣州10·4大停電”、“海南島威馬遜臺風大停電”等典型事件的規律與特點。

2)主體未遂事件。情景開發的另一類支撐素材是演練主體本身與設定風險相關的未遂事件。以生產安全事故為例，未遂事件是指未發生或接近發生嚴重后果的事件，未遂事件是了解系統缺陷的重要窗口[6]，基于底線思維對未遂事件開展因果分析，可以刻畫與勾勒事件的最壞走向。

在分析典型案例和未遂事件的基礎上，情景開發遵循以下3個目標：①情景要凸顯演練主體的自身背景特點，將典型案例中的共性規律與演練主體的個性特點相融合；②情景盡量表征突發事件的完整生命周期：潛伏期、爆發期、持續期和消退期；③分析情景對演練主體的沖擊模式，例如重要業務的連續性管理和重要崗位的脆弱性分析。

1.3 演練任務設置

在情景開發的基礎上，可以梳理演練主體的應急任務清單，對應突發事件的潛伏期、爆發期、持續期和消退期，可以梳理預防準備、監測預警、應急響應和恢復重建4個領域的應急任務清單。圖2為生產安全事故應急任務清單樣例。

演練任務與演練目標緊密相關，依據有限的演練目標確定有限的應急演練任務。演練任務設置過程中，可以依據任務責任主體(企業、地方部門、社會組織)篩選應急演練任務。

從實踐角度分析，應急演練任務可以分為單一主體決策任務和多主體協同決策任務(即需要多方主體協同配合才能完成的任務)。其中，多主體協同任務是我國應急處置過程中的薄弱環節，也是應急決策模擬演練中最有價值的演練任務，可以在演練過程中實現相關方的風險溝通，應對我國當前階段“風險溝通缺位、戰時危機溝通失靈”的問題。應急信息報送、聯合研判、危險源周邊公眾保護(疏散或避難)和生產生活恢復等任務都屬于協同任務。此外，實戰演練中還涉及到考核隊伍技戰術磨合等具體任務，本文在此不進行展開。

1.4 目標能力規劃

應急決策模擬演練可以實現2類能力的提升：參演人員的個體能力、演練主體的系統能力。

圖2 生產安全事故應急任務清單Fig.2 List of emergency tasks for work safety accidents

1)參演人員個體能力。基于應急決策模擬演練可以實現參演人員“點”、“線”、“面”3類能力的提升。首先，“點”是指決策能力，在應急處置過程中，會遭遇若干決策困境(左右為難)任務，例如地震背景下，有限的消防隊伍是投入“危化品事故”處置，還是投入到“坍塌建筑埋壓”處置？需要參演人員研判、分析、取舍，基于演練和反思，使參演人員掌握決策邏輯；其次，“線”是指處置流程，例如預警信息發布流程、應急信息報送流程、應急響應終止流程，通過演練使參演人員掌握和了解法定程序；最后，“面”是指應急部署，例如響應初期的工作部署、恢復重建的工作部署，通過演練了解不同階段應急處置工作的系統性與全局性。

2)演練主體的系統能力。首先，應急決策演練可以對應急預案中規定的原則、體系、職責、程序和機制進行評估，可以對相關預案(例如企業應急預案與地方政府部門應急預案)的銜接性、整體性進行評估，實現預案和預案體系的優化；其次，應急決策模擬演練使相關方圍繞“具體風險”開展溝通，可以推動相關方的協作機制與聯動機制建設；最后，應急決策模擬演練可以實現對既有應急資源的摸底與排查。

應急決策模擬演練設計，需要明確此次演練的能力建設方向，有的放矢，規劃設計“點”“線”“面”相關任務；提前梳理相關應急預案，調研既有體系的物資和隊伍布局情況，為演練開展資料準備。

2 突發事件應急決策模擬演練形式開發

演練形式是演練內容的呈現方式，具體包括演練流程控制、情景與任務導入、演練成果輸出和信息化平臺支撐。

2.1 演練控制流程設計

應急決策模擬演練，不是復盤某個災害情景，而是在完整的災害情景中截取典型片段，賦予災情信息，由參演人員沉浸當前情景、完成指定任務的過程。

事發初期、綜合響應階段和善后恢復階段是突發事件生命周期中最典型的3個場景，即應急決策模擬演練中最常用的3個情景片段，可以承載不同特點的應急處置任務，如表1所示。

表1 應急決策模擬演練常用情景片段的特點及關聯任務Table 1 Characteristics and related tasks of common scenario fragments in simulation drill of emergency decision-making

參演人員對前置任務的處置方案，會影響后繼信息和后繼任務，進而推進災害情景的演化發展。以表1中3個情景階段的任務為例，如果第1階段搭建的組織架構不完整，會導致第2階段的體系運作不暢，影響處置效率；如果第2階段媒體溝通不到位，會直接影響第3階段的形象修復。這是災害規律與處置方案雙向驅動的演練流程控制，如圖3所示。

圖3 災害規律與處置方案雙向驅動的演練流程控制模型Fig.3 Control model of drill procedure by two-way driving of disaster laws and disposal scheme

2.2 任務導入與方案輸出

從控制工程角度來看，任何一個系統都應該有輸入(in)和輸出(out)。對于應急決策模擬演練系統來講，其輸入是“任務”，輸出是“方案”，應急決策模擬演練的帶入感很大程度取決于輸入和輸出的形式多樣化，具體任務導入和處置方案輸出形式參見表2所示。

表2 應急決策模擬演練任務導入與方案輸出形式Table 2 Forms of tasks import and scheme output in simulation drill of emergency decision-making

應急處置方案是演練評估的核心內容，從上述方案中分析其處置原則、報告流程、決策邏輯等要素，是評估的重要對象，在評估中反思問題和提升能力。

2.3 信息與技術平臺支撐

依靠現代化信息技術，可以承載和輸出演練場景；基于相關邏輯模型實現處置方案對后繼情景的調整；基于相關模擬手段實現應急任務的導入，且基于評估模型實現對處置方案的快速評估和二次導入。實現上述功能的信息技術平臺，可以有效提升應急決策模擬演練效率[11-12]。

3 有關應急決策模擬演練的幾組關系

在應急決策模擬演練的規劃與設計過程中，幾組概念關系有必要厘清和明晰：“情景構建與應急演練”、“應急預案與應急演練”、“演練內容與演練形式”、“演練中的‘演’與‘練’”。

3.1 情景構建與應急演練

情景構建是支撐應急準備的重要方法，是圍繞風險勾勒假想敵，基于底線思維研究戰略風險的基本規律和最壞結局的方法策略[7-9]。情景構建是預案體系優化、應急演練設計、編制應急規劃的重要支撐方法。例如前面所述，情景構建可以為應急演練提供豐富的“背景”素材，從中截取演練所需的情景片段；此外，情景構建為應急演練提供大量任務清單，可以從中遴選合適的演練任務；最后，情景構建對既有體系的應急能力開展了調研和評估，為應急演練提供了既有能力概況。

情景構建過程中，需要相關方共同參與，在分析風險的基礎上圍繞不同階段的具體任務開展研討，明確任務的歸屬和應對策略，這種形式類似于研討式桌面演練。因此，情景構建過程本身又是由大量桌面推演所組成的。

因此，兩者的關系是，情景構建是應急準備總體工作的重要抓手，其中對應急演練的支撐是重要組成部分；而情景構建的過程中又需要桌面推演這種形式給予支撐。

3.2 應急預案與應急演練

應急預案是制定主體為了最大程度減少突發事件及其造成的損害而預先制定的工作方案，具體包括風險分析、處置原則、組織體系、運行機制、事件分級標準、預警分級、信息報告、應急處置措施、應急保障措施等內容。應急預案應該突出客觀性、標準化和指導性等特點。

應急預案與應急決策模擬演練的關系包括以下3個方面。

1)應急預案(應急預案體系)為應急決策模擬演練設計提供了部分依據，主要是關于災害的客觀風險分析。但是，演練情景的設計過程中應該有意識地突破應急預案制定主體帶來的局限性，而突出災害的客觀規律與全局特點。

2)應急決策模擬演練是重點學習應急預案的過程，主要包括應急預案中的事件分級標準、預警分級標準、信息報告程序等標準化內容，這部分內容往往是預案遵循相關法律法規或上級預案要求做出的安排。

3)應急決策模擬演練是檢驗和評估應急預案的過程，因此，應急決策模擬演練設計中，應急任務的設置應該具備一定的指向性，例如組織體系、運行機制、處置措施和保障措施等，也應該有意識地分析應急預案體系的系統性和完整性。參演人員在依據預案參演的過程中，可以檢驗評估上述內容與客觀需求之間的差距，可以檢驗評估相關預案之間的銜接性。

3.3 演練內容與演練形式

演練內容(目的、主題、任務、能力)是應急演練的靈魂，而組織形式是承載演練內容的載體，兩者可以概括為“練什么”和“怎么練”的問題。

應急演練本身就是一種能力練習方式，練習的目的是能力提升，因此應該聚焦可以引導和啟發能力的主題，使其圍繞演練主體的核心風險開展。此外，在明確主題的前提下，分解和設定具體演練任務，使參演人員在完成指定任務的過程中提升特定能力，例如決策能力、溝通能力等。但是，應急演練是一種特殊形式的練習方式，這種特殊性就體現在其形式的多樣性上。不同于課程講授和會議研討，參演人員在演練中基于行為動作來表現和提升能力，演練形式是引導參演人員深入地“沉浸”情景、基于行為開展應急響應的必要條件。

綜上所述，詳實的演練內容是實現演練目標的核心要素，豐富的演練組織形式是對演練內容的服務和支撐，使演練內容升華，是應急演練中必不可少的條件。

3.4 演練中“演”與“練”

國內很多地方在推行雙盲演練和無腳本演練，引發了關于演練中“演”與“練”二者關系的思考。實際上，在我國當前階段的應急決策模擬演練中，依然應該是“演”與“練”二者的有機組合，這一點不同于美國、德國等國家。

無論是美國的NIMS系統、ICS系統，還是德國的6S體系，都對應急組織架構和交互溝通模式有標準化的約束[13-15]，此外，他們有通用任務清單、目標能力清單，這些標準化框架性工具可以有效保障實戰或者演練不會“走形”。我國現階段在上述領域存在結構性缺失，對應急處置、危機溝通等工作概念性要求較多，而實操性指導標準較少，且各地之間的標準存在較大差異。在上述背景下，我國應急決策模擬演練中應該是“演”和“練”并重，在“演”的過程中穿插“練”的環節。

“演”的儀式感強，可以讓學員對一些知識性的東西記憶深刻。因此，針對標準化、框架性的任務,需要“演”的成分多一些、“練”的成分少一些。值得注意的是，“演”并非傳統的讀腳本，而是在演練的準備階段或者導學階段告知參演人員演練的知識要點，讓參演人員在演練過程中將知識要點轉換為行為動作。在演練進程中，可以視情況拋出隨機性任務，考驗學員處理問題的前瞻性、全局性和果斷性，這是“練”的過程。

因此二者的關系是，“演”與“練”結合、以“演”帶“練”，通過“演”實現對應急處置框架結構的認知和了解，通過“練”實現參演人員應急研判、分析和決策能力的提升。

4 結論

1)應急決策模擬演練是演練“內容”與演練“形式”的有機統一，應急決策模擬演練的規劃包括演練“內容”的設計和演練“形式”的開發2部分。

2)應急演練“內容”的設計包括情景開發、任務設置和目標能力 3部分，情景構建是應急演練“內容”設計的重要技術支撐。情景開發的支撐素材是行業典型案例和主體本身的未遂事件；任務設置時需要重點關注多主體協同任務；目標能力可以分為“點”、“線”、“面”3類能力進行統籌規劃。

3)應急演練“形式”的開發包括演練控制流程設計、任務導入與方案輸出、信息與技術平臺支撐3部分。應急決策模擬演練應該遵循災害規律與處置方案雙向驅動的演練控制流程；多樣性的任務導入與方案輸出可以豐富演練形式；信息技術系統是保障應急決策模擬演練的必要手段。

4)應急決策模擬演練的規劃需要注重“情景構建與應急演練的關系”、“應急預案與應急演練的關系”、“演練內容與演練形式的關系”、“演練中‘演’與‘練’的關系”。