探索以憑單方式購買居家養老服務

周義程 胡巧云

我省是全國最早進入老齡化社會的省份，也是全國老齡化程度最高的省份。目前我省老年人群體呈現基數大、增長快、高齡化、空巢化、失能比例高的趨勢。針對這一情況，我省近幾年一直在大力推進政府購買居家養老服務。在政府購買居家養老服務領域引入憑單這一新的購買方式有著重大意義。

以憑單方式購買居家養老服務的現實意義

所謂憑單，即由政府向符合相應資質條件的老人發放養老服務券，老人用此券去自由選擇能夠提供相應服務的承接主體，這些承接主體再將收到的養老服務券拿到政府相關部門兌換現金。養老服務券作為政府部門發放的代金券，使得持券老人可以憑借此券進行消費。具體現實意義主要體現在：一是有利于促進居家養老服務承接主體之間的競爭。符合條件的老人可以自由選擇自己滿意的承接主體來為自己提供相關服務。老人的自由選擇使承接主體為獲得更多的服務對象而展開競爭，這將有利于降低服務成本、提高服務質量和增強對老人需求的回應性。二是有利于減少政府購買居家養老服務中的腐敗行為。采用憑單在很大程度上減少了購買主體對用于購買居家養老服務的財政資金的支配權，增加了老人對資金的自由使用權，降低了購買服務中購買主體與承接主體間發生腐敗行為的風險。三是有利于克服政府購買居家養老服務中的評價難題。政府購買居家養老的服務內容大多是事務性的，評價標準難以量化，而養老服務券使得老人可以自主選擇所需服務，這在客觀上使養老服務評價標準設定難題獲得了化解。

憑單方式在公共服務購買領域的實施現狀

目前，我國政府以憑單方式購買公共服務的實踐總體上處于摸索階段。在養老服務領域，北京市早在2008年就探索使用“養老服務券”，即由政府買單，向符合條件的老年人（殘障人士）發放養老（助殘）券，為其提供多元化的高質量服務。在北京市的“養老服務券”實踐中，朝陽區的做法頗具典型性。朝陽區政府于2011年初制定了《朝陽區特殊老年人養老服務補貼辦法（試行）實施細則》，詳細規定了養老服務券的補貼對象、補貼流程及養老服務類組織參與服務提供的申請程序等。在方案實施時，朝陽區首先選擇了十個街區的老年人作為調查對象，掌握老年人服務需求，為科學決策提供依據。然后，向符合條件的老人發放養老服務券，持券老人可在本年度內自行安排用券。在對承接主體的監督方面，朝陽區制定了30余項憑單購買的規章制度，并下發了統一版本的工作程序;在對承接主體的考核方面，制定了6大方面28項標準，于每年年底實施考核，并對先進單位采取以獎代投的表彰。從實踐成效看，朝陽區“養老服務券”計劃取得了較好的效果，老年人自主選擇所需服務及提供服務的組織，促進了養老服務類社會組織之間的良性競爭，服務質量與滿意度均有較大幅度提高。

然而，憑單在我國一些公共服務領域的初步應用中也暴露了一些問題。就“養老服務券”而言，問題主要包括：一是憑單的設計不盡合理。部分老人認為養老服務券存在購買范圍小、面值小、有效時間段的限定不科學等問題，致使其部分需求無法有效滿足。二是承接主體容易出現“撇脂”行為，即優先選擇那些身體相對較好、比較好說話、要求不是很高的老人，對他們認為的諸如存在脾氣大、要求比較多等“比較麻煩”的老人，則不愿意接收其養老服務券和為其提供服務。這就導致了選擇權的不平等，并違背了憑單設計的初衷。三是規章制度的不健全和監督部門的缺位導致政府與公眾對承接主體的監督不力，進而引發憑單運作中的貪污腐化風險。

推進以憑單方式購買居家養老服務的對策

從全國來看，憑單作為推進政府購買居家養老服務可供選擇的一種方式，在實踐中運用得相對較少，并存在一些需要重視的問題。這些問題主要是由于憑單的操作規程不夠完善、憑單運用的經驗相對欠缺、憑單依存的社會環境尚待改善等原因造成的，而非憑單這一工具固有的缺陷與工具本身的問題。為了使憑單能夠在購買居家養老服務中更加科學有效地運行，需要重點從以下方面努力。

精準把握憑單的操作流程。為了在購買居家養老服務過程中更有效地引入憑單，需要精準把握憑單的操作流程。憑單的具體運作可以劃分為向符合條件的老人發放養老服務券、老人使用養老服務券去選擇和接受服務、承接主體使用養老服務券兌換資金三個環節。第一環節主要是在購買主體與消費主體之間產生聯系，第二環節主要是在消費主體與承接主體之間產生聯系，第三環節主要是在承接主體與購買主體之間產生聯系。

科學設計憑單。為了使憑單能夠更為充分地發揮作用，需要對憑單本身進行深入細致的設計。要根據購買居家養老服務的資金投入情況、能夠承擔不同類型居家養老服務項目的社會力量的發育情況、購買居家養老服務的政策規定的具體期限等來考慮養老服務券發放的金額總量、面值、有效期等細節性問題。同時，也要增強養老服務券使用的靈活性，最好在每張養老服務券上提供多個服務項目以供選擇，從而防止“打醬油的錢不能用來買醋”。

加強對承接主體的監管。為防止憑單運作過程中承接主體可能會出現撇脂現象和貪腐行為，購買主體所承擔的監管職能顯得尤為重要。購買主體在養老服務券的方案制定、養老服務券的發放、接受養老服務券者的資質限定和審查、對競爭養老服務券的社會力量的服務質量評價等方面都要充分發揮作用，特別是要出臺相關政策，明確規定承接主體必須對所有持有養老服務券的服務對象一視同仁，并建立相應的投訴制度和問責條款，對撇脂行為和貪腐問題，一經查實即嚴格根據相關規定進行問責。

建立承接主體的信息披露制度。在政府購買居家養老服務過程中，為了讓養老服務券能夠充分發揮通過促進競爭來提高服務質量、增強服務的回應性、降低服務成本的功能，需要使持有養老服務券的老人“用腳來投票”的權利真正落到實處。但是，由于老人年紀偏大、反應相對較慢、信息相對閉塞，加之信息公開制度的不健全，因而不少老人對承接主體的情況往往不是很了解，時常難以區分出承接主體的好與壞，從而可能出現隨便選擇一家的情況，這就背離了以選擇來促進競爭的初衷。針對這一情況，民政等相關部門可考慮主動搜集并向老人及時推送承接主體的從業資質、從業經驗、業界聲譽等方面信息，從而使老人能夠作出更加理性的選擇。

理順社會組織與地方政府之間的關系。憑單的有效推行需要不同類型的社會力量尤其是社會組織成為市場競爭的主體，共同去角逐持有養老服務券的老人手中的憑單。作為市場競爭的主體，只有在這些社會力量之間確立起彼此平等的關系，才能確保競爭的公平有效。然而，不少社會組織是在地方政府的關心和幫助下成立的，有的甚至就是由地方政府直接組建的，這些社會組織與地方政府之間有著良好的合作關系，這就可能造成憑單相關政策中的某些條款會有意地向這類社會組織傾斜，從而使其他沒有官方背景的社會組織處于不利地位，并使競爭弱化甚至形式化。因此，有必要讓有官方背景的社會組織完全與地方政府脫鉤，成為獨立的法人主體。

（周義程系蘇州大學東吳智庫研究員、博士生導師，胡巧云系蘇州大學政治與公共管理學院研究生）

責任編輯：包詠菲