以授權經營體制為核心的國資改革進入快車道

李錦

4月28日，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》，提出以管資本為主加強國有資產監管，依法確立國企的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動的直接干預。方案的公布意味著以授權經營體制為核心的國資改革已經進入快車道，接下來一些重磅政策仍可能出現。

《方案》講的是國資改革的核心問題

改革授權經營體制牽住了國資改革的“牛鼻子”。國有資本投資運營公司試點最早可以追溯到2013年11月召開的黨的十八屆三中全會，會議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本投資運營公司”等國有資本投資運營公司的概念。

黨的十九大報告提出，要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。不久前舉行的中央經濟工作會議則把改革國有資本授權經營體制擺在重要位置。長期以來，國有企業經營在很大程度上受到政府的行政干預，政企不分不僅影響國內市場的資源配置效率，也讓中國對外開放政策飽受爭議和質疑。政企不分、所有權與經營權不分，是長期以來嚴重困繞國有企業發展的問題。與其他類型經濟相比，國有企業活力不足，外在表現為市場反應和市場競爭力不足。2014年3月5日習近平總書記在參加十二屆全國人大二次會議上指出：“民營企業最厲害的是機制靈活，國有企業最大弊端就是機制不活。”

以管資本為主來完善國資管理機構與體制，實質是以改革國有資本授權經營體制為中心，改組國有資本投資、運營公司，進一步放權、授權，使所有權與經營權進一步分開，讓企業充分走向市場。授權經營國有資產制度，是國家將國有資本的出資人權利給予國有資本運營公司，并由企業自主經營，從而形成權利和義務的法律規范，推動經營體制改革和完善。

2014年7月，國資委公布首批國企改革試點名單，選擇了中糧集團、國投公司開展國有資本投資運營公司試點工作，陸續將重大決策、高級管理人員任免、經營業績考核、薪酬管理、激勵約束等21項權利歸位于或授予企業。2016年，投資公司試點擴圍，新增了神華集團、中國五礦、寶武集團等6家試點企業，國有資本運營公司試點則在誠通集團、中國國新開展。去年10月，全國國有企業改革座談會提出：“當前國有企業改革正處于一個行動勝過一打綱領的關鍵階段，也是改革乘數效應最大的階段，要把更多精力聚焦到重點難點問題上來，集中力量攻堅克難。”12月，中央經濟工作會議明確要求“加快實現從管企業向管資本轉變，改組成立一批國有資本投資公司，組建一批國有資本運營公司”。2019年初，國資改革加速，國資委新增11家央企進行“兩類公司”改革試點。加上之前10家試點企業，目前總共有21家試點企業，占央企總數約五分之一。顯然，向國有資本投資運營公司授權，是“一個行動勝過一打綱領”的具體體現。

從多個方面讀懂《方案》

理解《改革國有資本授權經營體制方案》，應當關注幾個問題：

為什么要授權放權？長期以來，我們一直在積極探索有效的國有資產經營方式，但是，由于國有資產授權經營體制改革不到位，現行國有資產管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產監管還存在越位、缺位、錯位現象。此次《方案》明確提出確立國企的市場主體地位，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，意味著真正將國企推向市場，倒逼國企主動迎接市場化的競爭，從而提升經營效率。我們認為這正好呼應了2019兩會工作報告提出的國資改革要將競爭性業務全面推向市場。

誰來授權放權？優化出資人代表機構履職方式。出資人代表機構要依法科學界定職責定位，通過實行清單管理、強化章程約束、發揮董事作用、創新監管方式，加快轉變履職方式，依據股權關系對國家出資企業開展授權放權。這句話是非常重要的。“出資人代表-股權關系-董事”是基本定位，也就是不是行政機構，不是以政府的名義，而是以大股東的身份出現，以董事身份參與企業管理。這就使政府和企業之間的邊界更加清楚，最大限度地保證企業市場化的行為自主決策，建立在法律基礎上了。

授什么權？放什么權？對國有資本投資、運營公司的授權放權內容主要包括戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等。結合企業自身特點，主要包括戰略規劃、主業管理、選人用人等。

怎樣授權放權？分類開展授權放權。出資人代表機構對不同類型企業給予不同范圍、不同程度的授權放權。其中，對國有資本投資、運營公司，一企一策有側重、分先后地向符合條件的企業開展授權放權。對其他商業類和公益類企業，要充分落實企業的經營自主權。對其中已完成公司制改制、董事會建設較規范的企業，要逐步落實董事會職權。從授權分類這點來看，在某些特殊領域仍不排除政府直接管理企業，但也要限定在基本不對市場配置資源產生影響的前提下，國資委此時結合授權可以深入研究不同企業管理制度的基本框架、實施方案等具體內容。

怎樣授權放權才算授好放好？加強企業行權能力建設。通過完善公司治理、夯實管理基礎、優化集團管控、提升資本運作能力，確保各項授權放權接得住、行得穩。這四條講得很到位。

怎樣對授權放權監管？完善監督監管體系。通過搭建實時在線的國資監管平臺，整合監督資源，嚴格責任追究，實現對國有資本的全面有效監管；實現授權與監管相結合、放活與管好相統一。

股權激勵有不少新意

今年的國資改革有一個口徑，重在激勵，把微觀主體搞活。譬如“選人用人和股權激勵”一段，就有不少新意。授權國有資本投資、運營公司董事會負責經理層選聘、業績考核和薪酬管理（不含中管企業），積極探索董事會通過差額方式選聘經理層成員，推行職業經理人制度，這就告訴我們，董事會通過差額方式選聘經理層成員，這個差額選聘很解放，不是董事長一人說了算；對市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，這意味著職業總經理可能比董事長薪酬高出數倍；完善中長期激勵機制，授權國有資本投資、運營公司董事會審批子企業股權激勵方案，這意味著子公司股權激勵方案直接由“授權國有資本投資、運營公司董事會審批”，權力下放了；支持所出資企業依法合規采用股票期權、股票增值權、限制性股票、分紅權、員工持股以及其他方式開展股權激勵，這意味著股權激勵的模式更加寬松和靈活，并顯得異常多樣化。股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤，這意味著“股權激勵預期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤”的規定，無疑給國有企業的高管們帶來重大利好。企業可以通過對管理層實施股權激勵，充分發揮管理層的積極性和能動性，將企業做大做強，在增量和效益的基礎上，實現分紅收入，真正做到責權利相統一。支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投，這意味著跟投制度的激勵重點對象是公司的中高層管理干部，把他們的利益和風險與所在企業綁定，增強其主人翁精神和對事業的獲得感。

總之，《方案》對企業確實是松綁了，值得細細咀嚼。這些還告訴我們，下一步的授權清單是很好看的。

期待授權清單出臺

《方案》用“一個明確、四個確保”來涵蓋五方面重點改革舉措――

“一個明確”是指方案首先確定了出資人代表機構與國家出資企業的權責邊界，明確了“誰來授權、授權給誰”。“四個確保”則指分類開展授權放權，確保“授得準”；加強企業行權能力建設，確保“接得住”；完善監督監管體系，確保“管得好”；堅持和加強黨的全面領導，確保“黨建強”。

顯然，授權內容是什么？這是大家最需要了解的。明確國資委的定位是本輪以管資本為核心的國資國企改革的關鍵。顯然，以管資本為主完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，實質上是相互關聯的三個問題，一是分類國有資產功能，二是對相應的國有資本確定合理的授權經營方式和權限，三是要在此基礎上分類監管。這三個問題相互影響，相互制約，但是有一個前提，授權內容一定要有清單。

提高國有資產的運作效率，治本之策還是合理界定產權，使所有權與經營權分開。然而，如何在堅持國有經濟公有制的原則下實現經營權清晰界定，對國資委是一個挑戰。清單不出臺，到底哪些是出資人代表機構的權責，哪些是企業的權利，無法分清楚，《方案》相當于開始著手厘清二者的權責邊界。事實上，國資委等主要應該承擔的是監管責任，而不是行政管理責任，這個問題始終在組織上沒有理順。《方案》進一步細化了國資委等要逐漸退居到監管角色，把運營等方方面面的責任還給企業。因為授權，實質上是國資委放權，這是一件復雜的事情。《方案》講了一些授權內容，但是講得原則些。不過，《方案》講道，到2022年，基本建成與中國特色現代國有企業制度相適應的國有資本授權經營體制。按照這個時間表，授權放權清單2019年版的公布應該是近期的事情。

國資委秘書長、新聞發言人彭華崗在4月16日的新聞發布會上稱，下一步國有資本投資、運營公司授權放權力度將進一步加大，目前正在做授權放權清單，很快會公布。可以預料，一個國資改革新局面可能很快到來。