拓展電力普遍服務的有效途徑

楊柳

在我國，電力普遍服務是我國電力行業發展到一定階段的產物，這一概念在21世紀初被提出，《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（國發〔2002〕5號）最早提出了“電力社會普遍服務”這一概念。2015年3月15日，中共中央國務院印發《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）后，吹響了“新電改”的號角，市場化條件下，電力普遍服務必然面臨著更多的新問題。我國到2020年全面建成小康社會的重任對電力普遍服務也提出了新的要求，所以有必要在新形勢下對電力普遍服務的有效途徑進行進一步深入的研究，以電力普遍服務水平的提升帶動經濟社會發展水平的提升。

電力普遍服務的意義

電力普遍服務的經濟效益：新一輪電力體制改革的必然要求

新一輪電力體制改革明確了市場化改革方向，要求推進“三放開、一獨立、三強化”。“三放開”指的是在進一步完善政企分開、廠網分開、主輔分開的基礎上，按照管住中間、放開兩頭的體制架構，有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃。“一獨立”即推進交易機構相對獨立、規范運行。“三強化”指的是進一步強化政府監管、進一步強化電力統籌規劃、進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。“三放開、一獨立、三強化”的改革路徑，使電力發展環境、電力市場格局發生了深刻變化。

一方面，電力市場開放的趨勢不可逆轉，電力行業必須順應電力市場化改革進程，在無歧視向市場主體開放電網的同時，轉變市場角色的“自我設限”。服務是電網企業的根本特征，是電網企業贏得市場的制勝之道，只有高舉“人民電業為人民”的旗幟，始終堅持服務型定位，最大限度提供優質、規范、方便、真誠的供電服務，積極推出多樣化、個性化服務，服務好發電企業、服務好廣大用電客戶，電力企業才能贏得更大市場，才能獲得生存與發展的更好機遇。公平、普遍、關懷等電力普遍服務所體現的原則，是建立社會主義市場經濟體制的需要，也是推進新一輪電力體制改革不可或缺的部分。

另一方面，當前我國經濟轉型升級的步伐加快，拉動電力消費的主要動力正在從高耗能產業向新興產業、服務業和生活用能轉變。而由于長期以來我國電力系統“重發輕供不管用”，配網建設歷史欠賬較多，與我國城鎮化發展進程和城鄉居民日益旺盛的用電需求相比，電力普遍服務顯得滯后和薄弱。且因為電力商品的特殊性，電力企業壟斷經營的狀態也給電力普遍服務造成了影響，即使在“廠網分開”改革后，雖然形成了由多家發電企業、兩家電網企業構成的競爭格局，但在電力企業市場化的背景下，利潤最大化的追求降低了電力企業提供電力普遍服務的意愿，因為電力普遍服務往往成本高、收益低，這無疑影響了政府公共政策目標的實現。新一輪電力體制改革又是新一輪的電力企業市場化過程，電力普遍服務的供給和監管難度將進一步加大，如何在新一輪電力體制改革的背景下，確保電力普遍服務的真正落實，這是擺在政府和電力企業面前的共同問題。

電力普遍服務的社會效益：全面建成小康社會的必然要求

電力是重要的基礎產業、公用事業，關系國計民生，關系百姓福祉，既是地方經濟和社會發展所必需的能源，是各行各業最終的生產資料之一，同時也是人民群眾生活的必需品，電氣化程度已經成為衡量社會物質文明發展水平的重要標志，這決定了電力普遍服務是實現全面建設小康社會的必然要求，也是促進國家地方經濟社會協調發展的重要內容。電力普遍服務的順利實施，一方面可以提高用電的覆蓋面，提高人民群眾的生活水平，為人民群眾脫貧致富奠定基礎；另一方面可以提高供電可靠性，保證生產平穩運行。長期以來，城市居民得到的公共服務較多，農村居民享受到的公共服務較少，因此，如何促進地區經濟和社會協調發展、實現全面建成小康社會目標，是電力普遍服務的主要任務。

《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，要加強貧困地區基礎設施建設，加快破除發展瓶頸制約，要求加快推進貧困地區農網改造升級，全面提升農網供電能力和供電質量，制訂貧困村通動力電規劃，提升貧困地區電力普遍服務水平。增加貧困地區年度發電指標，提高貧困地區水電工程留存電量比例。加快推進光伏扶貧工程，支持光伏發電設施接入電網運行，發展光伏農業。根據“十三五”農村經濟社會發展和新型城鎮化建設總體要求，要科學合理規劃農村電網，持續推進農網改造升級工作，促進新技術、新能源應用水平提升，保障好扶貧專項工程配套電網需求，建設結構合理、技術先進、安全可靠的現代農村電網，提升貧困地區電力服務水平。推進電力普遍服務，需要政府和電力企業雙方共同努力，以貧困村為主戰場，更加注重基本公共服務均等化，更加注重解決制約發展的突出問題，促進貧困地區經濟社會更好更快發展。

建立有效的電力普遍服務實施機制

要提高電力普遍服務的實效性，需要建立起符合現實需求的、行之有效的電力普遍服務實施機制。這一機制，至少應滿足以下三個原則：一是公平享有原則，機制的確立應消除壟斷、支持競爭、促進公平，應有利于實現電力普遍服務的最大化，有利于提高用電困難人群的用電體驗，保證電力普遍服務的有效實施。二是權利義務確保原則，要確保每個人都享有享用可靠、優質電力服務的基本權利，要確保每個責任主體和實施主體都承擔電力普遍服務應盡的義務。三是可持續原則，電力普遍服務的機制應隨著經濟社會的發展而不斷改進，應該是一個常態化的機制，而不應該是臨時的、暫時的，以確保實現每一階段的電力普遍服務目標。有效的電力普遍服務機制應明確責任主體、實施主體、服務對象、主要職責、服務目標和規劃等。

明確責任主體

電力普遍服務是一種準公共物品，實施電力普遍服務是一種公共政策，是一種公益行為，不以產生利潤為目的，如果是企業承擔主體責任，這與企業的逐利性存在矛盾，政府有義務保障公眾的用電權利。同時，電力普遍服務是建成小康社會、實施精準扶貧的重要組成部分，需要納入政府經濟社會發展規劃中統籌規劃。因此，地方政府應承擔電力普遍服務的主體責任，主要職責是為電力普遍服務提供政策支持、基礎調查數據支持。

明確實施主體

亞當·斯密的自由市場理論、凱恩斯的國家干預理論，都闡述了單純的政府或單純的市場無法最優地實現公共物品的配置，雖然政府作為責任主體一方面無法直接生產電力這一準公共物品，另一方面單靠政府也無法實現電力資源最優配置。供電企業作為電力的銷售企業，大部分屬于國有性質，本身就承擔著一定的社會責任，應該保證用電客戶用可接受的價格享受到基本的電力服務。從技術角度來看，供電企業有專業技術優勢，有一整套電網建設、運行維護的科學工作方式，也有相應的專業技術人才，同時也最了解供電區域范圍內的用電情況，對電力普遍服務最有專業發言權。所以，供電企業自然而然地要承擔起電力普遍服務的實施主體責任。實施主體的職責主要是加強電網建設與改造，擴大電網覆蓋面；改善電能質量，盡可能地提高供電可靠性；做好電力優質服務，依托政府相關政策，采取有力措施，為公眾提供可靠、優質的電力供應。

明確服務對象

電力普遍服務對象應包括無法承擔用電設備以及用電費用、有電用不上的困難群體（特別關注低收入人群、“五保戶”和貧困地區人群），還應包括因電荒、限電、停電等供電可靠性不高的原因造成無法高質量用電的群體。應根據不同地區的不同情況，構建電力普遍服務對象的衡量標準模型，這個模型應該是定量而且可動態調整的。這一標準模型應由供電企業負責制定，政府負責核準，比如某個縣貧困戶的每月平均用電量在5度左右，那應將其列入電力普遍服務的對象，并為該縣貧困戶設定一個每月平均用電量在20度以上的目標。電力普遍服務的對象享有獲得安全、綠色、可靠、持續、實惠的電力供應的權利。地方政府應聯同當地供電企業，每年底或次年初對需要電力普遍服務的群體進行統計、資料歸檔，以便有針對性地、及時地為有需要的人開展優質的電力普遍服務。

明確服務目標和計劃

現階段電力普遍服務的目標應有兩個：一是用得起電，通過交叉補貼、用電優惠等方式，讓困難群體擔負得起用電費用或少付費、不付費，以保障困難群體的基本用電需求和權利。二是用好電，提高供電可靠性，確保電能的優質提供。當然，電力普遍服務的目標不是一成不變的，比如在前些年，電力普遍服務的主要目標就是讓所有公眾用上電，確保“村村通電”、電網全覆蓋，在這個目標實現后，電力普遍服務的目標也隨之改變。今后電力普遍服務的目標也要隨著經濟社會的發展和人民群眾的用電需求而改變。確立了目標后，地方政府應協同供電企業以一年、三年或五年為基本時間單位，制定電力普遍服務實施計劃，明確工作任務、責任部門、時間節點、階段目標，在獲得政府相關部門核準后執行并對公眾公開，推進電力普遍服務有序、有效實施。

建立科學的電力普遍服務評價指標體系

為了促進電力普遍服務實施主體提高服務效率，應引入激勵性的管制方式，定期實施績效考核，并根據考核的結果給予獎懲，以提高實施主體的服務積極性，進而保障公眾的基本用電權益。任何一個單一的指標，不能全面反映電力普遍服務的績效，因此電力普遍服務的描述、評價、監測均需要一套科學的、可行的評價指標體系。

構建評價指標體系的基本原則

構建電力普遍服務評價指標體系應遵循以下幾個原則：一是全面性，電力普遍服務涵蓋電網建設、電力設施維護、電力優質服務等方方面面的內容，內容比較豐富，所以設定指標時應盡可能地涵蓋電力普遍服務的各項具體工作內容及指標權重，以便可以從不同層面較完整地反映電力普遍服務的標準。二是代表性，電力普遍服務評價指標體系應能夠反映電力普遍服務的實施標準，與標準一致，既要全面，也要準確，指標應選取代表性的指標進行評價，避免過于細致、過于煩瑣，給考評帶來困難，加大考評工作量，也不能過于簡單，要有代表性，若一個指標可以反映電力普遍服務某個層面的內容，就不再在此層面上設置其他指標。三是實用性，評價指標體系的設計應從地方電力普遍服務的實際情況出發，符合當地電力普遍服務的實際需要，力求通過設計評價體系對電力普遍服務進行科學的評價，為相關部門提供決策、改進、提升工作的依據。四是可量化，評價指標盡量避免主觀概念或是不可衡量的概念，盡量數量化，力求以較少的指標達到較高的評價效果，使評價指標具有可操作性。五是準確性，評價指標不能讓人產生歧義，應明確每個指標的概念，如在表述中無法明確的，應加以指標說明。

評價指標體系的設計

依據電力普遍服務的內涵和特性，構建電力普遍服務評價指標體系如下：

1.可獲得性

戶通電率

城市居民人均變電容量

農村居民人均變電容量

2.可承受性

城市居民人均每年用電量

城市居民人均生活用電支出占家庭年人均生活消費支出比

農村居民人均每年用電量

農村居民人均生活用電支出占家庭年人均生活消費支出比

3.公平性

供電可靠率

電能質量滿意度

業務辦理滿意度

故障搶修滿意度

服務承諾滿意度

在電力普遍服務評價指標體系中，每個指標所發揮的作用是不一樣的，所以為了使評價結果更加客觀可信，還需要結合實際給每個指標賦予權重。為此，還要在實際工作中衡量電力普遍服務各項指標的基準值，即各指標應達到的臨界值，這一基準值既要確保公眾的基本用電權益，也不可將目標定得太高導致難以實現。在公平性方面，考評可結合目前供電企業普遍使用的“第三方客戶滿意度調查”結果進行衡量。