建構法治化營商環境的意義、內核及路徑

眭鴻明

習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，法治是最好的營商環境。法治化營商環境通常指一個國家或地區在社會經濟交往中，通過有效的制度，嚴格規范的執法，公正嚴明的司法，對市場主體人身、財產權益實行全面、平等的保護，對市場管理行為實施有序的制約，并將社會經濟交往的主要環節納入法治化軌道，進而形成的公平公正的社會經濟交往的制度化、系統化、規范化的法治氛圍及社會意識。

建構法治化營商環境的意義

建構法治化營商環境是關涉政治安全社會安定人民安寧的重大決策。有安全、有序、規范的營商環境，才能切實維護國家安全、確保社會大局穩定、促進社會公平正義、保障人民安居樂業，才有包括投資者、企業家在內的人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在2019年初中央政法工作會議上，習近平總書記站在黨和國家發展全局和戰略高度，強調了政治安全、社會安定、人民安寧的重要性。新時代新形勢下，營商領域更需要突出強調國家政治安全，通過法治的方式，建構有效的防范與處置營商風險的機制，通過法律實施維持、維護有利于經濟社會發展的良好商業秩序，建立保護經營者權益與政治安全、國家利益有機統一的體制，實現國家長治久安。實現社會安定人民安寧，則需要平衡經濟交往中各類利益關系、調節規范經營者的各類行為，保證營商各方面的利益關系得到妥善協調，商業糾紛得到正確處理，使營商關系在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。為此，要以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，充分關注市場主體權益保護、市場秩序穩定，切實保障和改善民生。

建構法治化營商環境是全面依法治國的重要內容。法治是經濟社會發展的內在要求，也是其良性運行的根本保障。改革開放經驗告訴我們，經濟發展離不開法治，改革開放越深入越要強調法治，新時代構建開放型經濟新體制更需要法治。就營商環境而言，還面臨著許多突出矛盾和問題，如政府對經濟交往行為及市場存在干預不當、管理不到位、地方保護;執法不嚴、司法不公，甚至侵害市場主體人身財產權利的事件時有發生;經濟交往中利益失衡、道德失范時有出現。為此，需要把建設法治體系、發揮法治功能等依法治國舉措，貫徹到社會經濟全面發展的具體實踐之中，持續深化簡政放權、放管結合、優化服務等改革，依法保護產權以及市場主體各項合法權益，以更有力的法治舉措進一步優化營商環境。沒有包括法治化營商環境在內的依法治國戰略推進，則難以形成穩定有序的經濟交往秩序。

建構法治化營商環境是完善國家治理現代化的重要舉措。實現國家治理現代化，既是發展中國特色社會主義事業的保障和目標，也是全面深化改革的重大舉措。而實現國家治理現代化勢必要求法治的全面介入，包括營商環境法治化在內的“依法治國”是實現國家治理現代化的重要內容和主要途徑。根據國家治理體系、治理能力現代化的目標要求，營商環境法治化的展開尚有不足，部分規范未能全面反映社會經濟生活條件的客觀要求，一些治理規則的針對性、可操作性不夠強;經濟管理中權責利不夠明晰、相互推諉現象較為突出;地方營商規范不透明、不協調現象還存在;一些管理者特別是領導干部的法治意識和守法觀念不強，等等。為此，必須通過法治路徑進一步加強和完善營商環境的制度建設及執行能力，增強經濟交往中按制度辦事、依法辦事意識，把制度優勢轉化為管理效能。

法治化營商環境的基本內核

平等保護。平等是法治的基本屬性。要把“平等”貫徹到經濟交往各個環節，依法平等保護各類市場主體產權和合法權益，保證各類主體依法平等參與市場競爭，同等受法律保護，共同履行社會責任。

財產權利的平等保護是基礎。近年來，中共中央、國務院先后出臺了《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》等一系列文件，明確了以“平等保護”為重心的優化營商環境的方向和舉措。2017年最高法印發了《最高人民法院關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》。這些法規性文件或解釋，均特別關注并著力平等保護各類市場主體的財產權益。《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》總體要求中，確立了產權保護“堅持平等保護”原則。并就“完善平等保護產權的法律制度”專門作了規定。關于產權平等保護也是隨后頒行的《民法總則》的一大亮點。其中，第113條明確規定，民事主體的財產權利受法律平等保護。這一規定對于社會經濟交往的主體行為及財產權益保障具有普遍的引領、指導價值。

產權平等保護還必須堅持“全面保護”。《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出，“保護產權不僅包括保護物權、債權、股權，也包括保護知識產權及其他各種無形財產權”。與此相對應，《民法總則》特別規定了股權與其他投資性財產權利、數據及虛擬財產權利等直接涉及社會經濟發展的財產權條款。就此而言，這種規范模式更加貼合《意見》關于“全面保護產權”以及“產權知識系統”架構要求，更切合經濟發展、科技創新的時代主題，亦為產權平等保護的切實兌現奠定了邏輯基礎。

公平公正。公平公正是法治的基本要求。法治化營商環境離不開公平公正理念的全面貫徹。立法應當確立公平公正的制度體系;執法、司法必須堅持權利平等和執法、司法公正，有效防止執法、司法腐敗，并建構制約腐敗、體現公平公正的多種程序機制。法治化營商環境離不開公平公正的各項規則、程式的切入。只有公平公正的機制得以建構，市場主體及交易行為的信心才能得到樹立，秩序才能得以維持。

就主體權益而言，公平公正意味著在規則適用時不得作任何歧視性、偏向性判斷或處置。經濟交往中的各類主體的財產權得到公平公正的法律保障，是經濟社會持續健康發展的基礎。各種所有制經濟主體轉換為民商事交往的主體身份，如公司法人、合伙組織及其他投資性機構，則應按照“公平競爭、平等保護、優勝劣汰”的市場經濟基本法則，處于平等地位，遵守相同規則，公平承擔法律設定的責任。

執法、司法機關在程序中必須遵循公平公正這一法治精神，保護各類財產權益和企業家的人身財產安全;要重視執法、司法操守，依法認定事實和適用法律，充分發揮監督機制的功能，建立健全涉產權錯案防范糾正和責任追究機制，存在違法情形的，要依法依紀嚴肅問責。

遵法守信。遵法觀念是法治的基石。法治的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。正如黨的十八屆四中全會《公報》指出的，“必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者”。法治化營商環境的一個重要內容便是經濟交往主體法治信仰和遵法觀念的全面樹立。

主體自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，在法治化體制下應當是一種常態。除了經濟交往主體樹立法治意識之外，還需要各類管理者、各種監管機構確立遵法守序觀念。國家機關、各類領導干部要帶頭學法、模范守法;建立健全普法宣傳教育機制;建立司法、檢察、監察及行政執法人員、律師等以案釋法制度。

廣義的“遵法”還應當包括對“公序良俗”的維護與遵從。就法治化營商環境而言，要求市場交往、政府管理均應遵從包括黨和國家公共秩序要求以及有益的經濟交往習俗。一般而言，在法律規定比較原則或存在空白的情形下，可以在不違背公序良俗、不損害第三人權益條件下，積極援用公共秩序要求、本區域內各類習慣進行市場交易和管理。就財產權益而言，許多糾紛涉及政策性因素或市場交易習慣，為衡平、保護財產權利主體不同的權利要求，需要通過行為人及裁判者主動關注黨和國家的相關政策與各類交易習慣，以衡平當事人財產權益，切實平等保護主體的財產權利。

守信是人類社會傳承下來的道德傳統，也是誠信這一道德規范法律化的重要表征之一。法治化營商環境的建構，要將守信貫徹到經濟交往各個環節。加強社會誠信建設，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信行為褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使守信成為全體人民共同追求和自覺行動。

建構法治化營商環境的路徑

堅持以人民為中心的發展思想指引。人民當家作主是社會主義法治的本質和核心要求，也是法治化營商環境建構工作的核心要素。營商環境法治化必須堅持人民主體地位，保障公民有序參與立法、積極協助執法、有效監督司法，切實維護人民政治、經濟、文化、社會等方面權利。

營商環境法治化作為法治建設的重要組成部分，必須堅持為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點;兌現人民主體地位及利益需要，用法律的形式充分反映和保障人民在營商中的民主權利;保證經濟交往主體通過各種途徑和形式參與管理涉及營商環境的經濟和社會事務;保證“法律面前人人平等”這一法治原則能夠在營商環境法治化工作中得以充分體現，保證經濟交往各類組織、公民一律平等地享有法律規定的權利，也都平等地履行法律所規定的義務。

充分發揮制度的保障、激勵作用。構建法治化營商環境，首先是有關營商的制度體系的建設。這一制度體系建構，需要把公正、公平、公開原則貫穿全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強經濟交往相關法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性。

要加強立法工作，重點開展社會主義市場經濟主體權益保護、市場秩序穩定、經濟發展保障方面的立法;加強市場監管制度化、規范化、程序化建設方面的立法;加強經濟交往中涉及民生就業保障、體制創新、經濟安全、生態環境保護等方面的立法。做到于法有據、立法主動適應經濟社會發展需要。

有力保障涉商領域嚴格執法、公正司法。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。法治化營商環境建構，必須強化法律的實施環節，特別是各級行政機關、司法機關要在法治軌道上開展工作，創新執法司法體制，完善執法司法程序，真正做到嚴格執法、公正司法。

要嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。為此，要建立健全依法決策機制，對涉及經濟交往中的重大問題，需要通過公眾參與、風險評估、合法性審查等路徑，確保決策科學、程序正當、過程公開、責任明確;完善行政執法程序制度，推進職能、權限、程序、責任法定化;推進經濟交往領域綜合執法，加強統一領導和協調，防范部門利益影響行政執法效率;強化對行政執法隊伍的權力制約、監督。

要完善涉及經濟交往的民事、行政、刑事審判的司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督，讓經濟交往主體在每一個司法案件中都感受到公平正義。為此，要建立依法獨立公正行使司法權的良好機制，建立防范領導干部干預司法的機制，健全尊重并執行法院生效裁判的制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制，建立司法人員責任追究制度。同時，要充分發揮檢察機關在涉及“營商”的公益訴訟職能，以維護社會公共利益。

積極推進經濟交往多層次多領域依法治理。推進多層次多領域依法治理，是法治社會建設的重要舉措。就營商環境建構而言，要堅持依法治理的系統化、綜合性，深入經濟交往多層次、多領域開展多形式法治創建活動，深化基層組織和部門、行業依法治理，支持各類經濟交往主體自我約束、自我管理。發揮經濟交往各行業規章、團體章程等社會規范在依法治理中的積極作用。

要特別發揮各類行業協會和其他商會組織在營商環境法治化進程中的積極作用。建立行業協會、商會等社會組織參與社會事務、維護公共利益、預防違法犯罪的制度化渠道。支持行業協會、商會組織發揮行業自律和專業服務功能，發揮社會組織對其成員的行為導引、規則約束等方面的作用。支持行業協會、商會組織在維護主體權益、化解社會矛盾中的作用，積極引導和支持經濟交往主體理性表達訴求、依法維護權益。

（作者系南京師范大學法學院教授、中國法治現代化研究院研究員、江蘇高校區域法治發展協同創新中心研究員）

責任編輯：王婷