國家監察體制改革后檢察制度的鞏固與發展

【摘 要】 在我國，檢察機關無權對監督對象直接進行處理，因而其法律監督需要職務犯罪偵查權作為支撐。國家監察體制改革后，檢察監督失去了職務犯罪偵查權的支撐，這會導致訴訟監督進一步軟化和弱化，致使具有中國特色的檢察制度面臨嚴峻挑戰。在全面推進依法治國的大背景下，必須堅持檢察機關的憲法定位; 通過給檢察機關保留在履行職責中發現的職務犯罪的偵查權、賦予檢察監督以硬的約束力、賦予監督中的調查核實權以及必要措施，來增強監督剛性; 從而使中國特色社會主義檢察制度在新時代得到鞏固和發展。

一、問題的提出

2018 年是中國檢察制度面臨嚴峻挑戰的一年。黨的十九報告指出： 要 “把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力”。主要是職務犯罪偵查職能轉隸，這一職能調整雖然僅削減了檢察機關諸項職能中的一項職能，但給檢察制度帶來了重大而深刻的影響：一是導致訴訟監督進一步軟化和弱化。二是對發現的職務犯罪立案偵查。以往，由于有職犯罪偵查權作為支撐，有關機關大多能夠做些糾正工作。但是，在職務犯罪偵查職能轉隸后，訴訟監督只剩下向有關機關提出糾正意見或建議這種柔性監督方式。“失去了職務犯罪偵查權的檢察機關該如何實現其法律監督職能，處在大變革前夕的中國檢察制度將何去何從” 是個重大而嚴肅的問題。

二、堅持檢察機關的憲法定位

面對職務犯罪偵查職能轉隸給 “國家的法律監督機關” 這一憲法定位帶來的影響，是堅持檢察機關的憲法定位，還是改弦易轍，甚至像一些國家和地區那樣將檢察機關定位為單純的公訴機關，這是首先要回答的問題。

（一） 我國的政治制度和基本國情決定了需要法律監督

我國的政治制度決定了要設立法律監督機關，以維護國家法治的統一和法律的正確實施。任何國家無論采取何種政體，都要采取一定的方式對權力進行監督制約。我國實行的是共產黨領導下的人民代表大會制度，采 “一元分立” 政體，需要采取設立專門監督機構的方式對權力進行監督。[1]即由人民代表大會產生 “一府兩院”，由檢察院負責對權力行使的合法性進行監督，以維護國家法治的統一和法律的正確實施。如今，增設了國家監察委員會，形成了人民代表大會之下 “一府一委兩院” 的權力架構。我國的基本國情決定了應堅持檢察機關作為法律監督機關的憲法定位。這是因為我國尚處于社會主義初級階段，需要一個專司法律監督的機關來維護法治的統一和法律的正確實施。

（二） 國家監察機關的監察職能沒有也不可能取代檢察機關的法律監督

首先，從國家監察體制改革的目標來看，其目標是 “整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋”。根本無意改變檢察機關作為法律監督機關的憲法定位。其次，從兩個機關的監督對象來看，國家監察機關的監督對象主要是公職人員的職務違法和職務犯罪; 檢察機關除了對涉嫌犯罪的提起公訴外，監督的主要是訴訟所涉偵查機關、審判機關、執行機關以及行政機關的違法行為和錯誤決定。

（三） 修正后的憲法再次確認檢察機關是國家的法律監督機關

2018 年 3 月 11 日，第十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，憲法第 134 條仍然確認： “中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。將檢察機關定位為國家的法律監督機關，是黨和國家根據我國的政治制度和基本國情作出的重要制度安排，是馬克思主義權力監督制約理論和法治建設理論與中國實際相結合的產物。在全面推進依法治國戰略中，“法律監督是法律運行不可或缺的構成性機制”;[2]它既是中國特色社會主義法治體系中 “高效的法治實施體系” 的重要組成部分，也是 “嚴密的法治監督體系” 的重要組成部分，具有不可替代的作用。因此，必須堅持檢察機關的憲法定位。

三、增強檢察監督的剛性

（一） 給檢察機關保留在履行職責中發現的職務犯罪的偵查權

在將職務犯罪偵查職能從檢察機關總體上劃轉給國家監察機關的情況下，應該給檢察機關保留一小部分職務犯罪偵查權，即在履行職責中發現的職務犯罪的偵查權。因此，紀律檢查機關、國家監察機關、各行政執法機關等，都具有對執法、監督對象直接進行處理的權力。檢察監督卻不然，法律并沒有賦予檢察機關對監督對象直接進行處理的權力，而只賦予其向監督對象提出糾正違法行為、錯誤決定的意見或建議的權力，監督對象接到糾正意見或建議后是否糾正、如何糾正，由其自行決定。這是檢察監督權區別于其他執法權、監督權的最大特點。

（二） 賦予檢察機關調查核實權以及必要的措施

賦予檢察機關調查核實權以及必要的措施，是法律監督的應有之義。因為檢察機關在履行法律監督職責特別是訴訟監督等職責時，往往需要先對發現的違法行為或錯誤決定的線索、民事、行政公益訴訟的線索等進行調查核實，而法律對法律監督中的調查核實權以及必要的措施沒有作規定或者規定不全面，這在職務犯罪偵查權歸屬于檢察機關時還不是多大的問題，但在職務犯罪偵查職能轉隸后，問題就變得突出起來： 一旦監督對象對檢察機關的調查不予配合甚至對抗調查，檢察機關往往無可奈何。因此，應當賦予檢察機關調查核實權以及必要的措施。

四、逐步拓展檢察職能

職務犯罪偵查職能轉隸后，檢察機關仍有不少職能。同時也要看到，現行的檢察職能主要限于訴訟領域，而訴訟領域還存在一些法律監督的空白地帶。在履行好現有職責的基礎上，進一步強化訴訟監督，并逐步將監督職能拓展到訴訟領域之外。今后，檢察職能可在以下三個方面進行拓展：

（一） 拓展司法審查，維護公民權利

為了防止偵查機關濫用強制措施和強制性偵查行為損害公民權利，實行決定權與執行權相分離的原則。比如，只有事先提請法官進行司法審查、取得法官發布的司法令狀后，才能采取強制措施或者實施強制性偵查行為，這體現了司法權對偵查權的控制。在我國，只有逮捕需事先提請檢察機關批準，其他強制措施和強制性偵查行為都由偵查機關自行決定和執行。偵查機關采取的強制措施或者實施的強制性偵查行為如有不當，除了 “對與案件無關的財物采取查封、扣押、凍結措施” 可以向有關機關申訴、控告外，其余均無救濟渠道。這不僅有可能使偵查權隨意擴張、侵犯公民合法權益，而且會促成和鞏固 “偵查中心主義” 的訴訟構造。

（二） 拓展行政檢察，促進依法行政

檢察機關提起行政公益訴訟的職能被規定在行政訴訟法中，屬于行政訴訟監督的范疇，其監督對象是行政權，這與對法院確有錯誤的行政裁判提出抗訴、對訴訟中的違法行為提出監督意見等所監督的是審判權，形成了明顯區別。逐步拓寬行政公益訴訟范圍，行政訴訟法第 25 條第 4 款對檢察機關提起行政公益訴訟作了規定。[3]細讀該規定，有兩點值得我們注意的是檢察機關在履行職責中發現法定情形，就 “應當” 向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責; 行政機關不依法履行職責的，依法向法院提起訴訟。而根據法律規定，對于民事公益訴訟，檢察院只是 “可以”向法院提起訴訟。這說明法律就提起行政公益訴訟賦予了檢察機關 “必為” 的義務。

【參考文獻】

[1] 朱孝清：《中國檢察制度的幾個問題》，《中國法學》2007 年第 2 期，第 109 頁

[2] 張文顯：《法理學》，高等教育出版社 2003 年版，第 287 頁

[3] 湯維建：《檢察機關提起公益訴訟的制度優化》，《人民檢察》2018 年第 11 期，第 15 頁

作者：田志遠（1992年），女，漢，內蒙古通遼市扎魯特旗，研究生法律方向。