城鄉(xiāng)干部交流制度初探

曾土花 王飛

摘? ? ? 要：城鄉(xiāng)干部交流制度作為引導(dǎo)黨政干部資源下鄉(xiāng)、凝聚多方人才助力鄉(xiāng)村振興的重要政策措施，很大程度上解決了鄉(xiāng)村干部資源匱乏的問題，但在實行過程中仍存在被動交流、趨利交流、形式交流等現(xiàn)象。內(nèi)生動力是干部參與交流的原動力，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)干部交流制度能否向鄉(xiāng)村輸送優(yōu)質(zhì)的干部資源。因此，應(yīng)從科學(xué)規(guī)劃、激勵保障以及跟蹤培養(yǎng)等方面著手，為激發(fā)干部的內(nèi)生動力提供制度支持。

關(guān)? 鍵? 詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;城鄉(xiāng)干部交流制度;城鄉(xiāng)交流干部;內(nèi)生動力

中圖分類號：F203.9? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）05-0086-06

收稿日期：2019-03-26

作者簡介：曾土花（1986—），女，廣西賀州人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向為干部教育和干部成長、執(zhí)政黨建設(shè);王飛（1989—），女，山東聊城人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）博士研究生，研究方向為馬克思主義執(zhí)政黨建設(shè)。

基金項目：本文系2016年度國家社會科學(xué)基金一般項目“治理‘小官巨腐的體制與機制創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：16BDJ031。

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出，要通過各種方式吸引支持黨政干部資源下鄉(xiāng)以支援鄉(xiāng)村建設(shè)。作為鄉(xiāng)村人才振興的重要政策，城鄉(xiāng)干部交流制度是實現(xiàn)農(nóng)村干部人才資源流失的補償性反哺的關(guān)鍵手段。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，黨的十九大報告和2019年中央一號文件都對城鄉(xiāng)交流干部提出了高素質(zhì)專業(yè)化與“一懂兩愛”（即懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民）的能力素質(zhì)要求，這意味著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對城鄉(xiāng)交流干部的質(zhì)量要求越來越高。當(dāng)前，為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局在農(nóng)村落地生根，大量駐村干部、第一書記通過“人走關(guān)系留”的柔性方式交流到農(nóng)村，許多年輕有為的干部通過“人走關(guān)系走”的剛性方式流動到鄉(xiāng)土，擴大了城鄉(xiāng)干部交流的覆蓋面。但應(yīng)看到，城鄉(xiāng)干部交流制度在實踐中仍存在被動交流、趨利交流、形式交流等問題。究其原因，主要在于城鄉(xiāng)交流干部的內(nèi)生動力不足。因此，構(gòu)建激發(fā)城鄉(xiāng)交流干部內(nèi)生動力的長效機制已成為各地實行城鄉(xiāng)干部交流制度需要直面的現(xiàn)實問題。

一、內(nèi)生動力與城鄉(xiāng)干部交流制度的關(guān)系

內(nèi)生動力作為動力系統(tǒng)中較為持久、穩(wěn)定的力量，是個體采取持續(xù)行動的原動力。城鄉(xiāng)交流干部的內(nèi)生動力是指城鄉(xiāng)交流干部參與交流的內(nèi)在驅(qū)動力，是其將實現(xiàn)共產(chǎn)主義的偉大理想和踐行共產(chǎn)黨人的宗旨內(nèi)化為積極參與交流的自覺行動，并對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有高度的認(rèn)同感。制度作為外在的強化動力體系的力量，是個體采取行動的外在推動力。美國組織社會學(xué)家W·理查德·斯科特認(rèn)為，制度包括為社會生活提供穩(wěn)定性和意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化-認(rèn)知性要素以及相關(guān)的活動資源，制度制約行為，同時對行為又有使能作用。[1]就城鄉(xiāng)干部交流制度而言，對象確定、程序標(biāo)準(zhǔn)、評估標(biāo)準(zhǔn)等一系列制度，體現(xiàn)的是制度對城鄉(xiāng)交流干部交流行為的規(guī)制和規(guī)范;而技能培訓(xùn)、激勵獎勵以及日常管理考核等一系列制度，體現(xiàn)的則是制度對城鄉(xiāng)交流干部交流行為的使能。

作為具有能動性行為的個體，并非簡單遵守制度，其會主動在制度環(huán)境中尋求所需資源。[2]有學(xué)者通過實證研究已經(jīng)證明，自主需要、歸屬需要和能力需要是個體在尋求發(fā)展過程中的基本需要。[3]這意味著，如果城鄉(xiāng)干部交流制度能夠滿足這三種心理需求時，城鄉(xiāng)交流干部就會生成內(nèi)在動力，進而積極參與交流，城鄉(xiāng)干部交流制度也就具有可持續(xù)性和穩(wěn)定性。具體而言：一是滿足自主需要。自主需要的滿足是指城鄉(xiāng)交流干部參與交流是基于自身價值目標(biāo)而做出的選擇，且具有自主選擇的機會。城鄉(xiāng)干部交流制度通過滿足城鄉(xiāng)交流干部的自主需要，使其生成認(rèn)同感，產(chǎn)生為實現(xiàn)制度目標(biāo)和個人價值而奮斗的使命感和責(zé)任感，進而激發(fā)其參與交流的動力。二是滿足歸屬需要。歸屬需要的滿足是指城鄉(xiāng)交流干部能夠在接收單位得到組織的支持、認(rèn)可，在鄉(xiāng)土社會得到群眾的肯定。城鄉(xiāng)干部交流制度通過滿足城鄉(xiāng)交流干部的歸屬需要，使其生成強烈的歸屬感，進而持續(xù)其交流的動力。三是滿足能力需要。能力需要的滿足是指城鄉(xiāng)交流干部能夠在交流過程中獲得能力的提升，獲得施展才華、接受鍛煉、服務(wù)人民的機會。城鄉(xiāng)干部交流制度通過滿足城鄉(xiāng)交流干部的能力需要，使其生成高度的事業(yè)成就感，進而強化其交流的動力。

可見，城鄉(xiāng)干部交流制度的精準(zhǔn)落地不僅僅是制度問題，也是城鄉(xiāng)交流干部的內(nèi)生動力問題。制度作為激發(fā)交流行為的“硬件”，必須有內(nèi)生動力這個“軟件”的相互配合。

二、城鄉(xiāng)干部交流制度在實行過程中存在的問題及成因分析

（一）城鄉(xiāng)干部交流過程中存在被動交流現(xiàn)象

現(xiàn)代治理理論強調(diào)制度的相關(guān)主體都有參與的權(quán)利，但各地在制定城鄉(xiāng)干部交流制度時往往以政府為主導(dǎo)，城鄉(xiāng)交流干部只是制度的執(zhí)行者，而非制度設(shè)計的參與者。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第二十一條明確指出干部應(yīng)當(dāng)服從組織的交流決定，不得以任何理由拒絕執(zhí)行，無正當(dāng)理由拒不服從組織安排的，就地免職或者降職使用。[4]這一規(guī)定強調(diào)了制度的不可抗力，明確了干部交流是一種組織行為、干部交流實踐是一項具有行政導(dǎo)向的原則性工作。然而，城鄉(xiāng)交流干部的有序交流需要三種“驅(qū)動力”（即行政驅(qū)動、利益驅(qū)動、專業(yè)發(fā)展驅(qū)動）并駕齊驅(qū)。過度強調(diào)行政驅(qū)動而忽視對城鄉(xiāng)交流干部自主需求的滿足，極易使城鄉(xiāng)干部交流成為“指令性”交流，而非順應(yīng)科學(xué)規(guī)劃的交流。城鄉(xiāng)交流干部迫于行政壓力被動接受，參與交流的內(nèi)生動力難免不足。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有兩個：一是缺乏長期規(guī)劃。各地在制度制定之前沒有對城鄉(xiāng)交流干部的利益訴求展開充分的調(diào)查論證，只是基于本地區(qū)、本部門、本行業(yè)的短期發(fā)展需求，參照其它地區(qū)城鄉(xiāng)干部交流的成功做法和經(jīng)驗，制定城鄉(xiāng)干部交流的相關(guān)文件。二是缺乏雙向溝通。各地組織部門沒有及時掌握交流干部的基本信息、真實意愿，且與城鄉(xiāng)交流干部之間缺乏溝通，這使得部分城鄉(xiāng)交流干部“交流出去回不來怎么辦”“交流后的薪資待遇怎么辦”等思想顧慮難以消除，因而參與交流的意愿不強，缺乏責(zé)任意識和使命意識，甚至對交流產(chǎn)生排斥或逆反心理。

（二）城鄉(xiāng)干部交流過程中存在趨利交流現(xiàn)象

城鄉(xiāng)干部交流制度作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，要求黨政干部克服市場經(jīng)濟體制下“經(jīng)濟理性人”的私利意識，懷揣“一懂兩愛”的情懷到廣大農(nóng)村去支援鄉(xiāng)村振興事業(yè)，這有效地彌補了市場經(jīng)濟條件下干部的逆向流動與無序流動，具有鮮明的公益性指向。但應(yīng)看到，在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，鄉(xiāng)村相對城市而言在公共服務(wù)、發(fā)展機會等方面都存在較大差異，且城鄉(xiāng)干部交流制度是一種非帕累托改進①的制度變遷，這就使得一些城鄉(xiāng)交流干部及派出單位對公益性的城鄉(xiāng)干部交流制度采取變相執(zhí)行的方式進行“軟抵抗”。個別派出單位從利益最大化的角度出發(fā)，選派的交流干部主要是資歷較淺的“三門干部”②或素質(zhì)能力一般的干部。少數(shù)城鄉(xiāng)交流干部存在趨利思想，或是為獲得基層工作經(jīng)歷以達到職務(wù)晉升的條件而交流，或是想法設(shè)法讓自己交流到離市區(qū)較近、發(fā)展較好的鄉(xiāng)村。出現(xiàn)這類現(xiàn)象的原因主要有兩個：一是城鄉(xiāng)干部交流制度考評方法和標(biāo)準(zhǔn)差異不明顯。目前，《規(guī)定》中考評標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，各地制定的考評指標(biāo)差異不明顯，考評方式也較為單一，沒有考慮到城鄉(xiāng)交流干部的工作基礎(chǔ)、工作條件等實際情況。如有些地區(qū)政治生態(tài)好、生活條件比較優(yōu)越、群眾基礎(chǔ)較為堅固，城鄉(xiāng)交流干部能夠較為順利地開展工作;有些地方工作環(huán)境較差、“圈子文化”影響深遠、經(jīng)濟較為落后，城鄉(xiāng)交流干部開展工作的難度非常大，也難以出成績。二是干部交流的保障制度差異不明顯。城鄉(xiāng)交流干部作為“經(jīng)濟理性人”，也具有追求自身發(fā)展利益最大化和交流成本最小化的動機和愿望。然而，目前各地對于城鄉(xiāng)交流干部的激勵保障制度尚不完善，住房、交通、生活等補貼仍沒有較為合理的制度安排，難以調(diào)動城鄉(xiāng)交流干部創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性。

（三）城鄉(xiāng)干部交流過程中存在形式交流現(xiàn)象

城鄉(xiāng)干部交流制度能夠促進城鄉(xiāng)交流干部綜合素質(zhì)的提升，優(yōu)化鄉(xiāng)村基層干部隊伍結(jié)構(gòu)，激發(fā)鄉(xiāng)村干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的激情與活力，進而推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會的振興發(fā)展。然而實踐中，制度設(shè)計的初衷并沒有完全落實，反倒存在“任務(wù)式交流”的風(fēng)險。一些派出單位在執(zhí)行過程中過度關(guān)注制度執(zhí)行的結(jié)果、追求制度執(zhí)行的速度和覆蓋面，忽視了城鄉(xiāng)干部交流制度在實質(zhì)性與程序性上的要求。具體而言，在選派環(huán)節(jié)上，個別派出單位忽視了鄉(xiāng)村的實際需求及城鄉(xiāng)交流干部專業(yè)成長的需要，選派的都是黨務(wù)干部，讓其負(fù)責(zé)生態(tài)農(nóng)業(yè)等專業(yè)性很強的技術(shù)工作實難勝任，這種人崗不相匹配的交流導(dǎo)致交流干部“英雄無用武之地”。在評價環(huán)節(jié)上，城鄉(xiāng)干部交流制度的問責(zé)制標(biāo)準(zhǔn)較為模糊，沒有體現(xiàn)結(jié)果的法定性、可測量性和達標(biāo)性，問責(zé)制往往流于形式，城鄉(xiāng)交流干部到任期滿都能“安全著陸”。此外，一些派出單位對城鄉(xiāng)交流干部的后續(xù)跟蹤管理不夠重視，抱著“交流之后萬事大吉”的心態(tài)，敷衍了事。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因主要有兩個：一是思想教育機制不夠健全。城鄉(xiāng)交流干部在流入地缺乏群眾基礎(chǔ)，與同事之間的和諧關(guān)系尚未建立，開展工作極易出現(xiàn)“水土不服”的情況。但一些派出單位針對城鄉(xiāng)交流干部開展的思想教育培訓(xùn)工作過于形式化，既沒有及時開展“崗前培訓(xùn)”和專業(yè)培訓(xùn)，幫助城鄉(xiāng)交流干部適應(yīng)新的工作崗位，也沒有定期或不定期地跟蹤城鄉(xiāng)交流干部的情況，幫助其化解心理壓力，這種“放任不管”的情形加重了城鄉(xiāng)交流干部的思想顧慮和心理負(fù)擔(dān)。二是日常管理和考核不到位。對于城鄉(xiāng)交流干部的日常管理和考核，派出單位“鞭長莫及”，而接收單位或是礙于人情，放任不管，或是將其視為“客人”，不委以重任，使得一些城鄉(xiāng)交流干部難以融入鄉(xiāng)土社會，萌生出“外來人”與“邊緣人”的消極心理，難以產(chǎn)生歸屬感。

三、完善城鄉(xiāng)干部交流制度的相關(guān)建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，滿足城鄉(xiāng)交流干部的自主需要

城鄉(xiāng)干部交流制度的有效實施，應(yīng)著眼于制度的科學(xué)規(guī)劃，尊重城鄉(xiāng)交流干部的意愿。具體而言，一是以城鄉(xiāng)交流干部的需求為導(dǎo)向。一方面，組織部門應(yīng)建立完善的信息收集系統(tǒng)，采取自下而上的方式廣泛收集有關(guān)交流的信息，通過官網(wǎng)公布交流干部、接收單位、交流崗位信息，讓有意向的干部可以根據(jù)自身實際作出選擇。同時，拓寬溝通渠道，充分聽取城鄉(xiāng)交流干部的心聲，并給予其選擇的自由;另一方面，組織部門應(yīng)按需選才，以基層點單、對口派送為原則，把部門職能、干部特點和任職鄉(xiāng)村的實際緊密聯(lián)系起來，采取個人自薦、單位推薦、組織審核相結(jié)合的方式擇優(yōu)錄用選派干部，特別是要注重選派那些年富力強有發(fā)展?jié)摿Φ暮髠涓刹?、中層骨干力量投入到鄉(xiāng)村振興事業(yè)中去，真正實現(xiàn)干部精準(zhǔn)選派。二是制定城鄉(xiāng)干部交流長期規(guī)劃。促進城鄉(xiāng)干部良性流動的關(guān)鍵在于確保制度的連續(xù)性和有效性。一般而言，干部融入新環(huán)境需要1年，3年工作穩(wěn)步推進，5年大有可為?？梢姡覈母刹拷涣髯疃滩粦?yīng)少于2年，最長不超過7年。因此，各地在制定城鄉(xiāng)干部交流規(guī)劃時，應(yīng)根據(jù)國家層面實施的干部交流政策制定符合本地實際的實施細則，同時制定適合地方經(jīng)濟社會發(fā)展、符合地區(qū)干部實際的5-10年干部長期交流規(guī)劃，以保障城鄉(xiāng)干部交流的穩(wěn)定性和長期性。此外，為了消除城鄉(xiāng)交流干部內(nèi)心對不確定性的恐懼，還應(yīng)制定較為細致、明確、操作性強的時間表和路線圖，使每一個城鄉(xiāng)交流干部能夠做到心中有數(shù)，自覺形成制度信任。

（二）加強保障，滿足城鄉(xiāng)交流干部的歸屬需要

應(yīng)通過建立多樣化、吸引力強的激勵保障制度，全面激發(fā)城鄉(xiāng)交流干部干事創(chuàng)業(yè)的歸屬感，促使其由“要我交流”的被動式交流轉(zhuǎn)向“我要交流”的自愿型交流。具體而言，一是加強派出單位與接收單位之間的合作，使之成為城鄉(xiāng)交流干部的堅強后盾。應(yīng)發(fā)揮“酵母效應(yīng)”，形成黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織部門牽頭推進、派出單位做后盾支撐、涉農(nóng)部門政策傾斜的單位之間相互合作的良性機制。同時，派出單位與接收單位應(yīng)通力合作，積極與城鄉(xiāng)交流干部溝通、交流并積極提供政策、資金、資源等全方位支持，以此緩解城鄉(xiāng)交流干部的心理壓力，幫助其度過“身份適應(yīng)期”。二是平衡崗位差異，在經(jīng)濟上給待遇。應(yīng)設(shè)立城鄉(xiāng)干部交流專項資金，主要用于城鄉(xiāng)交流干部補貼的發(fā)放，發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)干部交流的類型、工作距離及派駐村鎮(zhèn)的實際情況具體制定。如對于柔性交流到村鎮(zhèn)的干部，發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)流入村的地理位置、工作環(huán)境、交通條件及生活條件等因素有所區(qū)別;對于剛性交流到村鎮(zhèn)的干部，專項資金還可用于其因工作變動而產(chǎn)生的遷居成本、交通成本和通信成本。三是解決后顧之憂，在生活上給保障。城鄉(xiāng)干部交流要充分結(jié)合實際，漸進式地擴大交流區(qū)域，避免交流區(qū)域跨度大、交流過于頻繁等現(xiàn)象出現(xiàn)，減少干部的距離感。同時，城鄉(xiāng)交流干部流入到新環(huán)境后，派出單位與接收單位應(yīng)對其工作、生活、子女教育以及家庭情況給予關(guān)懷，特別是對剛性交流的城鄉(xiāng)交流干部，在不違反政策的前提下應(yīng)幫助其解決配偶工作、子女入學(xué)、住房問題等，以增強其安全感。

（三）跟蹤培養(yǎng)，滿足城鄉(xiāng)交流干部的能力需要

在城鄉(xiāng)干部交流制度的實踐中，應(yīng)完善跟蹤培養(yǎng)機制，以激發(fā)城鄉(xiāng)交流干部干事創(chuàng)業(yè)的成就感。具體而言，一是加強專題教育、提升城鄉(xiāng)交流干部的綜合能力。為使城鄉(xiāng)交流干部能夠迅速進入角色，真正做到適應(yīng)農(nóng)村、熟悉基層、融入群眾，組織部門應(yīng)根據(jù)時間路線圖分階段開展專題輔導(dǎo)，通過“遠程教育——每周一課”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部半月談”“干部交流論壇”及定期考察等形式，為城鄉(xiāng)交流干部提供分享經(jīng)驗、比干勁的平臺，幫助其及時掌握政策、拓展路子。二是接收單位應(yīng)注重跟蹤培養(yǎng)，讓城鄉(xiāng)交流干部在干事創(chuàng)業(yè)中獲得成長。一方面，應(yīng)加強對城鄉(xiāng)交流干部日常工作的管理，嚴(yán)格執(zhí)行考勤和請銷假制度，建立并完善城鄉(xiāng)交流干部一線評判的考核機制，把實績和群眾滿意度作為年底績效考評的重要依據(jù);另一方面，應(yīng)加強對城鄉(xiāng)交流干部的培養(yǎng)，通過落實幫帶制度，使其盡快融入鄉(xiāng)土社會，熟悉農(nóng)村工作和群眾工作的方式方法，補齊實踐經(jīng)驗不足的短板。同時，應(yīng)注重發(fā)揮其專業(yè)、能力優(yōu)勢，促進其健康成長，使其真正得到組織和群眾的認(rèn)同，獲得事業(yè)成就感。三是完善評價體系。應(yīng)制定客觀、公正、科學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)，特別是針對不同類型、不同崗位應(yīng)制定差異化的動態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)。在職務(wù)晉升、考核評優(yōu)過程中，應(yīng)注重對城鄉(xiāng)交流干部履職情況及對流入村鎮(zhèn)干部團隊建設(shè)情況、群眾基礎(chǔ)、工作表現(xiàn)等方面的考核。評價方案應(yīng)靈活且具備人性化，給予城鄉(xiāng)交流干部一定的適應(yīng)期，以此幫助作風(fēng)好、業(yè)務(wù)精、敢于啃硬骨頭的城鄉(xiāng)交流干部盡快成長起來，進而營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）