政府購買公共服務績效評估的難題及破解之道

摘? ? ? 要：績效評估不僅能夠及時發現政府購買公共服務過程中存在的問題，而且還可以為政府購買公共服務提供可資借鑒的經驗與教訓。政府購買公共服務的實質是政府與承包商之間形成一個穩定的組織間網絡。以組織間網絡為視角進行分析可以發現，政府購買公共服務績效評估比政府壟斷供給公共服務績效評估更為復雜和困難，主要體現在事前指標的不適用性、網絡發展階段指標差異、網絡類型多樣性和網絡成員的多元性等方面。破解這些難題，應建立包括多個評估主體在內的第三方評估機構;建立包括公眾滿意度、效率、社會公平和政府成本等在內的績效評估指標體系;采取事前、事中和事后評估相互結合的績效評估方式。

關? 鍵? 詞：政府購買公共服務;績效評估;組織間網絡

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2019）05-0001-08

收稿日期：2019-03-21

作者簡介：李洪佳（1982—），女，山東威海人，天津外國語大學副教授，博士，研究方向為政府購買公共服務。

基金項目：本文系天津市哲學社會科學規劃一般項目“政府購買公共服務中的行政擔保責任及對天津深化‘放管服改革的借鑒”的階段性成果，項目編號：TJZZ18-08。

從20世紀80年代末開始，公共行政領域的新理論和新觀點層出不窮。如新公共管理運動對政府職能的重新界定：政府是“掌舵”的，而不是“劃槳”的。以羅伯特·B.登哈特夫婦為代表的新公共服務理論批判了這一觀點，并認為，其忽視了公民參與的作用，提出政府應該是為公民“服務”的而不是“掌舵”的觀點。蓋伊·彼得斯通過對傳統治理和全球行政改革進行研究后提出了市場化政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府四種政府未來治理模式。這些理論和模式的核心目標是提高政府供給公共服務的效率和質量，降低行政成本。政府購買公共服務在這些理論的推動下得到了快速發展。

上海是我國最早推行政府購買公共服務的城市。此后，政府購買公共服務逐漸在全國其他城市推開，其內容和范圍也隨之不斷得到增加和擴大，學界也因此掀起了研究的熱潮且成果豐富。總體來看，學界的研究主要集中在政府購買公共服務的模式、范圍、可能遇到的風險及責任等方面，而對政府購買公共服務績效評估的研究還存在一定的空白，然而，政府購買公共服務績效評估在政府購買公共服務實踐中發揮著重要作用，不僅能夠證明政府是否有效地提供了公共服務，而且還能對政府購買公共服務的效率和質量進行把關，充分發揮政府購買公共服務的價值。本文在借鑒學界研究成果的基礎上，結合政府購買公共服務的實踐，將政府購買公共服務看作是一種組織間網絡，從組織間網絡的視角分析政府購買公共服務績效評估存在的難題并提出破解對策。

一、組織間網絡與政府購買公共服務的邏輯契合

隨著信息技術的發展，組織間網絡作為一種企業管理領域的結構形態在公共行政領域逐步得到應用。公共行政領域的組織間網絡主要是描述政府與非政府部門之間的正式與非正式的關系。公共行政領域的組織間網絡研究劃分為管理復雜網絡與行動者中心制度主義兩個流派。埃里克·漢斯·克林（Erik-Hans Klijn）等是管理復雜網絡流派的代表。他認為，組織間網絡作為一種水平的自我協調機制，通過經常的互動、共享的價值觀和相互信任使得各個行動者不再只是關注自身的利益，而是通過相互依賴、協商互動及相互信任以一種非科層的形式開展活動。為了進一步區分組織間網絡與傳統組織模式的區別，埃里克·漢斯·克林還比較了網絡模型與理性中心規則模型。他認為，理性中心規則模型將注意力主要放在政府上，把政府看作是關鍵的行動者，其他非政府部門的作用則完全可以被忽略。網絡模型提供了一個相互依賴的行動者之間的互動及利益協調的框架。政府需要依賴其他行動者開展活動，而且政府與其他的行動者處于平等的地位，他們通過平等協商來確定共同的問題并相互協調從而使自己的行為符合共同利益的要求。[1]行動者中心制度主義則是把組織間網絡看作是限定行動者的規則和制度安排，如德國的麥斯·普朗克學派認為，公私行動者之間通過形成組織間網絡來交換資源，從而實現共同的利益。網絡作為一種非正式的制度安排可以對行動者的投機主義行為進行限制和約束，從而能夠克服集體行動的困境。[2]

不管是管理復雜網絡流派還是行動者中心制度主義流派，他們都是將政府購買公共服務看作是政府與承包商之間結成的一種穩定的組織間網絡，要想很好地發揮政府購買公共服務的作用就應當構建并維持政府與承包商之間良好的互動關系。這與組織間網絡所認可的組織成員之間的關系是決定組織績效的關鍵因素的理論不謀而合。政府購買公共服務強調政府與承包商之間的平等協商、相互合作，不再將政府置于壟斷的地位，因此，既可以運用組織間網絡強調的組織成員間的平等互動理論來指導政府與承包商之間建立相互合作的關系，又可以基于組織間網絡視角研究政府購買公共服務績效評估。

二、政府購買公共服務績效評估的難題——基于組織間網絡視角

政府購買公共服務是否體現了其應有的價值？有學者認為兩個或兩個以上的相互依賴的組織通過互相合作來提供公共服務肯定比單個組織提供更為有效。這一邏輯假設來自博弈論。博弈論認為，博弈雙方的合作比競爭更能給彼此帶來有利的結果。政府購買公共服務是由來自不同部門的組織行動者組成并基于各自的專業技能開展合作，因此，有學者認為，政府購買公共服務一定比政府壟斷公共服務供給更能提高公共服務供給的效率。這一觀點是以傳統績效評估的評價單個組織績效方法來衡量政府購買公共服務績效的。傳統績效評估主要是衡量組織運行的最終結果。盡管政府購買公共服務網絡是由單個組織組成的，但政府購買公共服務的網絡運作不應與傳統組織結構的運作相混淆，因為，與單個組織不同，政府購買公共服務網絡不是基于自上而下的命令關系，而是由政府與承包商之間結成的一種穩定的組織間網絡。政府與承包商之間的關系也不是領導與被領導的關系，而是基于信任和彼此的承諾建立的相互合作關系。利益相關者也不僅僅指向組織的服務對象，還包括關鍵的參與者。政府購買公共服務網絡績效評估與單個組織的績效評估相比具有一定的難度。主要表現為：

（一）事前績效指標的不適用性

通過事前確定的指標來進行政府購買公共服務績效評估可信度不高。首先，政府購買公共服務過程中的利益相關者，包括內部的利益相關者和外部的利益相關者等眾多的利益相關者，其對購買公共服務都有著自己明確或含蓄的期望、利益、目標和認知，這些都會對政府購買公共服務績效評估產生影響。在政府購買公共服務過程中，盡管政府與承包商之間可能會建立一個正式的指標，但這并不意味著該指標在政府購買公共服務績效評估過程中一定具有權威性。其次，政府購買公共服務績效評估應考慮政府與承包商因相互作用而產生的成本，因為，政府購買公共服務會產生額外的成本和收益不能通過事先確定的指標得以體現。在政府購買公共服務過程中，政府與承包商之間的關系如何，還可能會影響到他們未來的合作。如在政府購買公共服務過程中，政府與承包商之間出現了罅隙，會使得他們難以在將來再次建立合作關系，或者政府與承包商在長期的人際交往、互相接觸中產生了人際信任、有效規范等社會資本，從而為未來的合作創造了有利條件。而這些在事先確定的指標中都沒能得以體現。再次，政府購買公共服務所涉及到的新的工作方法，不僅會影響制度實踐，而且還會影響人們對合作結果的認識，進而導致對服務供給的性質或水平的重新定義或者發展新的公共項目。這種政府購買公共服務的動態化意味著事先確定的指標在互動的過程中可能會發生變化。因此，不能以事先確定的指標作為政府購買公共服務績效評估的唯一標準，政府購買公共服務績效評估需要更為全面的指標體系來體現。傳統的績效評估不可能成為評價政府購買公共服務績效有用的工具。“只關注最終產品和影響比如服務的數量、單位成本、顧客行為的改變或服務的完成等是粗魯的、不可靠的、具有欺騙性的和無意義的。”[3]

（二）網絡發展階段績效指標的差異性

羅伯特·E.奎恩和金·卡梅倫的《組織的生命周期和有效性標準的改變》一文認為，人們很少考慮到組織生命周期不同階段的不同評價標準的適用性問題。[4]而這種現象在今天仍然存在。組織間網絡的網絡成員經歷了許多不同的發展階段。湯姆斯·A.迪達諾和霍華德·S.朱克曼提出了組織間網絡發展的四階段說，并確認了影響組織間網絡從一個階段過渡到另一個階段的重要因素。這四個階段分別為：合作的出現、合作轉變為聯盟、聯盟的成熟和發展的十字路口。[5]雖然，他們是基于對于醫院聯盟的研究提出了組織間網絡發展的四個階段，但他們提出的組織間網絡生命周期也適用于大部分公共服務組織間網絡發展，包括政府購買公共服務。本文分析研究的目的并不在于提出一個組織間網絡發展階段的新觀點或者討論不同發展階段的關鍵因素，而是要證明不同的組織間網絡發展階段適用于不同的績效評估指標。對于政府購買公共服務來說，建立關系是至關重要的。除非建立了關系，否則政府購買公共服務的網絡化供給是不可能發展下去的。在這一發展階段，政府購買公共服務成員的大部分時間和精力往往都用來建構網絡，而不是在實現績效指標。如果用績效指標的實現程度來評估處于這一發展階段的政府購買公共服務績效是不科學的，相反，發展相對比較成熟的組織間網絡應該是能夠有效地運作并實現績效指標的。對于那些發展到這一階段的網絡，它的相互作用的過程和網絡成員間的合作已經成熟，并且組織間網絡也早已建立，如果再對其運行的有效性進行評估已經沒有任何價值。因此，政府購買公共服務績效評估應考慮其網絡化發展的不同階段績效指標的差異性。

（三）網絡類型的多樣性

組織間網絡有不同的形式，或者是在組織間網絡成員間的關系方面不同，或者是在網絡發起的方式方面不同，或者在其他的方面不同。不同的組織間網絡的設計都是為了實現某種特定的功能，因此在發揮其他功能方面他們可能力不從心，但這并不是說這些網絡天生就是功能失調的。羅伯特·阿格拉諾夫詳細地說明了一系列的組織間網絡類型和目的。默納·曼德爾和羅賓·基斯特在分解不同的組織間網絡類型時，確認了三種重要的水平關系的類型——互助、協作和合作，這些類型與不同的組織間網絡結構相對應。認識網絡類型的不同和網絡結構的區別很關鍵，因為，其不僅有著不同的目的，而且結構特征也不相同，對相互之間信任水平的要求也不同。不同的網絡關系的強度決定了應采用不同類型的績效評估指標。如互助型網絡中的網絡成員是彼此獨立的，他們只關注自身的利益需求而不考慮其他網絡成員的需求。但對于合作型網絡來說，網絡成員不再是相互獨立的，在提供公共服務的過程中他們都需要放棄自己的一部分利益來獲取共同的利益。而且，合作型網絡強調基于較高水平的相互信任和相互作用建立起網絡成員間的強關系網。傳統的績效評估不適合合作型網絡，因為其不能夠評價這些無形的結果。如范·拉杰通過對四個為非先天性腦損傷患者提供公共服務的供給網絡的研究發現，用于評價自愿建立的網絡化供給和通過命令建立的網絡化供給的評估指標不同。網絡合法性、激活的能力（使網絡運轉的能力）和網絡風氣（指的是網絡成員組織利益的實現和他們愿意超越自身利益而基于整體組織的利益做出決策的意愿之間的平衡）這三個指標適合于評估自愿建立的網絡化供給而不適用于通過命令建立的網絡化供給。因此，政府購買公共服務績效評估應考慮到政府購買公共服務網絡的類型，即公共服務網絡是通過競爭性購買形成的，還是通過非競爭性購買或其它形式形成的。不同類型的政府購買公共服務網絡的績效評估指標的不同，在一定程度上也增加了政府購買公共服務績效評估的難度。

（四）網絡成員的多元性

政府購買公共服務績效評估的困難與單個組織績效評估的困難密切相關，且更為復雜。單個組織績效評估是基于滿足組織關鍵的利益相關者這一核心理念展開的，關鍵的利益相關者通常指的是組織的顧客。在運行的過程中，以顧客需求為導向，組織不僅對其顧客有效而且對其他的利益相關者（如投資者或者雇員）也是有效的。然而，顧客只是代表了組織中的一部分利益相關者，對于公共部門來說，他們甚至不是最為關鍵的利益相關者。如公立學校的學生和家庭是公立學校的最主要的選民，滿足他們的需求對公立學校而言至關重要。然而，學生群體可能會分裂為多元的選民群體，不同的選民群體對于公立學校辦學標準具有不同的看法。有天賦的學生和他們的家庭對于如何評價公立學校有自己的一套指標標準，而那些具有學習障礙的學生及他們的家庭則有另外一套指標標準。評估單個組織績效時存在的這些問題在政府購買公共服務績效評估時也會存在甚至更為復雜。政府購買公共服務績效評估最難的一點就在于不同的網絡成員有著不同的服務對象。不同的網絡成員以網絡化的形式相互合作，提供的公共服務可能會滿足顧客的多元化需求，但也可能帶來資源共享、管轄權之爭等問題。因此，某些提供公共服務的組織可能會滿足于向顧客提供邊際質量的服務，即服務是由那些他們可以控制的單個組織提供的。由多元組織相互合作提供更高質量的有效的服務可能對某些利益相關者群體缺乏吸引力，因為他們的行為不能被監督和控制。因此，政府購買公共服務績效評估不僅要確認和追蹤關系的改變及隱性的收益和結果，還要確認不同利益相關者的感受。“網絡成員對網絡有效性的認知是評價網絡結果的最好的方法。”[6]

三、破解政府購買公共服務績效評估難題的對策

政府購買公共服務績效評估比公共服務供給績效評估更加復雜，但這并不妨礙有些學者對政府購買公共服務績效評估的研究。喬普·庫本簡把政府購買公共服務看作是一種網絡化供給，認為網絡化供給與傳統的單中心供給不同，主要表現為：⑴網絡化供給涉及內部利益相關者和外部利益相關者等眾多利益群體。不同的利益相關者對組織有著不同的期望、利益和目標，這些對于確定網絡化供給有效性的指標會產生一定的影響。⑵網絡化供給需要參與方投入大量的資源，因此在評估組織間網絡化供給效果的同時不能忽視組織間網絡化合作成本，如合作過程會影響到未來進一步合作的可能性，因為在合作的過程中建立信任是一種資源，這也是網絡化治理所帶來的結果，但這些并不能體現在事前所確定的指標當中。⑶網絡化供給是一個動態的過程，事先確定的指標在互動的過程中可能會發生變化。喬普·庫本簡認為，政府購買公共服務績效評估不能以事先確定的指標作為績效評估的標準，但他并不排斥事先制定好的指標，只是要求在使用的時候要考慮它的缺點并結合政府購買公共服務的特點。[7]默納·曼德爾和羅賓·基斯特也是通過分析傳統的適合于官僚制和新公共管理績效評估的缺陷來提出政府購買公共服務績效評估的方法的。[8]基思·G.普羅文和H.布林頓·米爾沃德在其后期的研究中建議，政府購買公共服務績效評估應從社區、網絡自身和參與成員三個層面來進行。他們認為，每一層面都有不同的績效評估指標和不同的利益相關者。每一層面的有效性都離不開其他層面的有效性，但這并不是說某一層面的有效性會導致其他兩個層面的有效性。有效的政府購買公共服務網絡供給應該在這三個層面都是有效的。[9]本文在借鑒其他學者研究成果的基礎上認為，破解政府購買公共服務績效評估的難題應該從評估主體、評估指標和評估方式三個方面入手。

（一）評估主體

公共服務績效評估是建立在評估主體對公共服務供給的一般過程的基本認識基礎之上的。他們將自己的評判標準與實際對公共服務供給的分析結果進行對比，從而得出績效評估的結論。中國有句俗話“事不關己高高掛起”，即當事情與自己無關時，相關的行為人就會把它擱置在一邊而不顧。為了保證政府購買公共服務績效評估的客觀性，應避免讓那些對政府購買公共服務績效評估的結果持有無所謂態度的人或組織成為政府購買公共服務績效評估的主體。“企業追求純經濟效益的觀點是有問題的……公司所有的利益相關者群體都向公司投入了威脅和機會。”[10]因此，政府購買公共服務績效評估應考慮到所有的利益相關者對政府購買公共服務的利益訴求。依據“米切爾評分法”，可以將政府購買公共服務利益相關者分為潛在型利益相關者、預期型利益相關者和確定型利益相關者。潛在型利益相關者主要指服務接受者和政府，預期型利益相關者主要指承包商，潛在型利益相關者主要指社區和一般公眾。所有的利益相關者對政府購買公共服務都有著不同的利益訴求，因此，政府購買公共服務績效評估應建立包括政府、承包商、政府審計部門、公眾、媒體和專家等多個評估主體在內的第三方評估機構。但由于不同的利益相關者的利益相關程度不同，因而對于不同的利益者的評估結果應賦予不同的權重。公共服務供給的結果直接關系到公眾的切身利益，一般來說，應賦予公眾對政府購買公共服務績效評估結果更多的權重。為了保證政府購買公共服務績效評估的客觀公正，績效評估主體應避免受到主觀意識和外界環境的干擾，使其能夠站在客觀的立場上獨立地行使職權。獨立性是實現有效績效評估的必要前提，如果績效評估主體不具有相對獨立的地位，不具有一定的主體性和自主性，自身依附、受制于被評估對象，就會失去績效評估的有效性。

（二）評估指標

政府購買公共服務通常具有復雜性，很難事先確定績效指標，因此，政府購買公共服務績效評估指標的設計應反映其過程的復雜性和結果的多維性。具體來說，政府購買公共服務績效評估指標應該包括四個方面的內容：公眾滿意度、效率、社會公平和政府成本。公眾滿意度是指公眾所感受到的對于政府購買公共服務績效評估的一種客觀評價，包括公眾對政府購買公共服務數量的滿意度、公眾對政府購買公共服務質量的滿意度、公眾對政府工作人員工作的滿意度及公眾對承包商工作的滿意度等幾個方面。公眾是政府購買公共服務最為關鍵的利益相關者，應把公眾滿意度作為政府購買公共服務的第一位和根本性的績效評估指標。效率是指產出與所消耗的人力、物力、財力等要素之間的比率，政府購買公共服務的效率包括購買過程的效率和購買結果的效率。前者是指在購買公共服務的過程中，政府選擇承包商的時效，即政府是否能用最短的時間選擇出最為理想的承包商，而后者主要指在購買公共服務過程中政府的投入產出比。政府購買公共服務效率評估可以從競爭程度，購買公共服務的投入與所購買的公共服務的數量、質量之間的比例關系等幾個方面著手。政府購買公共服務的社會公平是指在政府購買公共服務的過程中不存在“撇奶脂”現象，即每個公眾都能均等地獲得政府購買的公共產品和公共服務。政府成本是指在購買公共服務的過程中政府所產生的各種直接成本和間接成本之和，它是政府購買公共服務績效評估的重要指標。具體來說，政府成本指標應包括政府購買公共服務的信息搜尋成本、監督控制成本等間接成本和生產成本。

（三）評估方式

政府購買公共服務是一個動態的過程，事先確定的績效指標在互動過程中可能會發生變化。因此，政府購買公共服務績效評估應采取動態化的評估方式。具體來說，就是在評估方式上，應實現事前、事中、事后評估的有機結合。事前評估易于提前發現問題并及時采取防范措施，避免可能出現重大失誤和遭受更大損失。政府購買公共服務的初衷是將市場化的競爭方式引入到公共服務供給中，從而提高公共服務供給的效率。如果沒有一個良好的競爭環境，政府只是單純地購買公共服務，那就與壟斷供給沒有區別。為了防止政府購買公共服務流于形式，應對政府購買公共服務事前指標進行評估，具體包括政府購買公共服務需求確認和承包商的準入。此外，還需對政府購買公共服務的執行環節進行評估，即事中評估。事中評估主要是對政府購買公共服務提供過程進行評估，以及時發現政府購買公共服務提供過程中存在的問題，并采取措施予以解決，消除偏離績效指標造成的不良影響，防止損失擴大，從而確保政府購買公共服務的質量。事后評估就是建立獨立的第三方評估機構對政府購買公共服務的效果進行客觀和公正的評價。其目的是檢查和驗證政府購買公共服務是否具有合法性，是否達到了預期的目的，是否有需要改進和完善的地方，進而為以后的政府購買公共服務提供可資借鑒的經驗與教訓。

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（責任編輯：牟春野）