淺析深度貧困地區扶貧再貸款運用現狀與問題
——以湖南省湘西自治州為例

余光偉 向穎娣

扶貧再貸款是人民銀行支持“三農”、加大金融扶貧力度的重要政策工具，通過政策引導、資金供給、結構調整、價格控制等舉措，為貧困地區信貸市場提供低成本資金，助力脫貧攻堅。湘西自治州作為習近平總書記精準扶貧重要戰略思想的首倡地、集中連片特困地區區域發展與扶貧攻堅戰略的試點啟動地，是湖南省貧困程度最深、扶貧任務最重的地區。人民銀行湘西州中心支行為用好用足扶貧再貸款政策工具，充分發揮扶貧再貸款在金融精準扶貧“1+N”機制中“1”的作用，有效提高扶貧再貸款的使用效率，對轄區內扶貧再貸款政策工具運用效果開展了專題調研。

一、扶貧再貸款資金運用基本情況

（一）扶貧再貸款限額使用情況

為更好地支持湘西州地方經濟發展，加大金融扶貧力度，人民銀行湘西州中心支行切實履行金融支農惠農和精準扶貧責任，積極向上級行爭取扶貧再貸款限額。截至2018年9月末，湘西州扶貧再貸款限額30億元，扶貧再貸款發放余額21.7億元，限額使用率72.33%。從機構占用情況來看，農村商業銀行占用90.78%，村鎮銀行占用9.22%。其中，1/3的機構借用扶貧再貸款額度在3億元以上，最高借用額度達4億元；2/3的機構借用額度不超過2億元，最低僅借用0.5億元。

（二）扶貧再貸款資金投放情況

截至2018年9月末，湘西州地方法人金融機構運用借用的21.7億元扶貧再貸款資金實際發放貸款余額16.43億元，資金使用率75.7%。其中，扶貧再貸款資金使用率在90%以上的機構占1/3，資金最高使用率達99.75%；2/3的機構扶貧再貸款資金使用率在50%-90%之間，最低資金使用率僅35.83%。

（三）扶貧再貸款利率和期限情況

湘西州地方法人金融機構借用扶貧再貸款資金的期限均為一年期，利率為1.75%，截至9月末，已累計展期22筆。地方法人金融機構運用扶貧再貸款資金累計發放貸款1.72萬筆，貸款加權平均利率為4.35%。其中，發放的一年期以內(含一年)貸款0.73萬筆，占總貸款筆數42.5%；發放的一年期以上三年期以內(含三年)貸款0.96萬筆，占總貸款筆數55.8%；發放的三年期以上貸款0.029萬筆，占比1.7%。從各機構貸款期限看，2/3的機構發放的一年期以上三年期以內(含三年)貸款筆數超過70%，最高達到92.23%；1/3機構以發放一年期以內貸款為主。

二、扶貧再貸款政策工具運用的主要成效

（一）精準扶貧信貸投放規?？焖贁U大

人行湘西州中支始終以《湘西州金融精準扶貧規劃(2016-2020)》為藍圖，以扶貧再貸款為抓手，督促和引導地方法人金融機構加大扶貧信貸投放。自2016年1月起至2018年9月末，地方法人金融機構累計發放金融精準扶貧貸款60.1億元，累計運用扶貧再貸款資金發放貸款29.6億元，其中，累計運用扶貧再貸款發放的金融精準扶貧貸款21.5億元。截至2018年9月末，地方法人金融機構各項貸款余額278.9億元，比2015年增加99.1億元。

（二）貧困人口貸款獲得率大幅提升

自扶貧再貸款開辦以來，湘西州地方法人金融機構運用扶貧再貸款資金累計發放貸款29.6億元，直接和間接惠及3.9萬戶貧困戶。截至9月末，運用扶貧再貸款資金發放的農戶貸款余額8.7億元，地方法人金融機構涉農貸款余額244.6億元，較2014年增加184.2億元，其中農戶貸款余額136.1億元，較2014年增加了102.9億元，貧困人口貸款獲得率大幅提升。

表1 湘西州地方法人金融機構扶貧信貸投放情況 單位：億元

（三）可復制推廣的扶貧模式不斷涌現

為全面做好精準扶貧金融服務，人行湘西州中支引導轄內金融機構加大信貸投放支持脫貧攻堅，指導轄內各銀行業金融機構積極創新，不斷探索總結金融精準扶貧模式?；趲椭毨裘撠毜淖罱K目標，按照可復制、可推廣的原則，沿著“自主脫貧”和“帶動脫貧”兩條主線，探索出花垣縣“農戶參股+扶貧資金扶持+關聯企業擔保+銀行信貸支持”的十八洞村模式，古丈縣“銀行信貸支持+能人帶動”的高望界李祥模式，保靖縣特色產業帶動整鄉脫貧的“黃金茶”模式，鳳凰縣村級組織帶動整村脫貧的“大坡野生葡萄”模式、“易地搬遷+銀行貸款+安居富民”的夯卡村模式等金融扶貧新模式，帶動貧困戶脫貧致富。

（四）貸款融資成本逐步降低

人行湘西州中支充分發揮扶貧再貸款政策工具的帶動作用，引導地方法人金融機構加大涉農、扶貧、小微企業信貸投放，降低涉農、扶貧、小微企業融資成本。至9月末，地方法人金融機構發放的貧困地區貸款加權平均利率8.18%，較2014年末下降1.76個百分點；運用自有資金發放的涉農貸款加權平均利率7.99%，較2014年末下降0.89個百分點；運用自有資金發放的小微企業貸款加權平均利率7.92%，較2014年末下降1.88個百分點(詳見表2)。涉農、扶貧、小微領域貸款成本均有所下降。

三、扶貧再貸款政策工具運用中存在的主要問題

（一）金融機構借用扶貧再貸款主動性不強

今年以來，地方法人金融機構借用扶貧再貸款的主動性不高。9月末，全州地方法人金融機構以前年度借用且已展期的扶貧再貸款資金，到期收回后尚有5.3億元未能及時發放，各機構均存在不同程度的資金沉淀。其次，今年上半年，兩次對地方法人金融機構進行了扶貧再貸款需求摸底調查，在人行湘西州中支向上級行申請新增12億元限額后，各機構均未能按照申報額度及時主動借用扶貧再貸款，造成部分扶貧再貸款限額未能及時發放。

（二）金融機構的客戶選擇具有指向性

貧困地區的信貸市場存在一定的信貸配給行為，金融機構與借款人之間不同程度的信息不對稱，可能引發金融機構的貸前逆向選擇，借款人的貸后不守信。因此，在金融機構與借款人的博弈過程中，金融機構基于防范風險和自身利益最大化的原則，在選擇貸款對象時優先考慮有抵押、有擔保、信用較好的客戶。對于貧困地區的大多數貧困戶而言，自身信用等級低，無抵押、無擔保，在金融機構缺少信用記錄，導致金融機構與借款人信息不對稱，造成部分有發展后勁的農戶有效信貸需求不能較好滿足。

（三）金融資源出現一定程度的錯配

扶貧再貸款是人民銀行支持“三農”、加大金融扶貧力度的重要政策工具，但在運用過程中，一些扶貧部門盲目增量擴面，為達到2018年末建檔立卡貧困戶累計獲貸率不低于40%的扶貧小額信貸考核要求，給地方法人金融機構施加壓力，要求給一些“無貸款需求，無項目支持、無發展能力”的貧困戶發放貸款，造成部分扶貧再貸款資金的無效投放。其次，農業經濟生產周期長，受自然條件影響較大，應對市場變化能力較弱，適應性較差。通過向貧困地區及較為薄弱的涉農領域提供低成本資金，有可能使原本無效率的項目和企業維持低效率運行，或催生無明顯發展前景的新項目、新產業，一定程度上造成了金融資源的錯配。

（四）部分扶貧資金用途改變

貧困戶在金融機構借用的扶貧小額信用貸款，原則上要求用于生產經營，根據扶貧再貸款現場核查情況看，部分貧困戶在借用貸款之后，將貸款用于消費、教育、醫療、建房等。另一方面，扶貧再貸款資金的低成本屬性，有可能導致商業銀行用其置換原計劃投入扶貧領域的信貸資金，無實際資金需求的貧困戶可能申請資金或有資金需求的貧困戶可能多申請資金，套取貸款貼息，并將這部分資金挪作他用，從而造成商業銀行和貧困戶在資產端的套利。

（五）債務人存在潛在的違約風險

根據走訪調查，部分貧困戶抱著依賴政府“輸血”式救濟的老觀念不放，認為金融機構提供的小額信用貸款是國家無償給予的貧苦津補貼，無需償還，這部分貧困戶取得貸款后將資金改作他用或是外出打工無法聯絡，因此貸款到期時未及時償還，造成貸款逾期。另外，農商行運用扶貧再貸款資金發放的個人類貸款多是扶貧小額信用貸款，部分貧困戶在被清除出建檔立卡名單后，扶貧部門停止對該類貸款進行貼息，影響了農戶的還款意愿，增加了銀行的潛在風險。

四、扶貧再貸款運作中存在問題的原因分析

（一）政策工具自身約束性

扶貧再貸款具有被動發放的特征。在扶貧再貸款的發放中，商業銀行是交易的主動方，人民銀行處于被動方地位。商業銀行的業務經營追求利潤最大化，在衡量向貧困地區發放貸款的成本收益后認為無利可圖或收益無法達到預期時，就不會申請扶貧再貸款，此時扶貧再貸款的操作就無從發起。根據某機構負責人反映，該機構的貸款營業成本費率測算值約為4.07%，以借款金融機構借用的1年期扶貧再貸款計算，利息差為2.6%，兩者對比有1.4個百分點的差距，貸款發放的越多，虧損就越大，嚴重影響了金融機構借用扶貧再貸款的積極性。

（二）貸款風險補償機制不完善

一是貸款風險補償金規模小。地方政府及有關部門配套的扶貧小額信用貸款風險補償金為1.4億元，規模較小，與目前發放的金融精準扶貧貸款規模相比，相對比例較低。二是風險補償金制度未落實到位，對損失類貸款的承擔比例分擔上，湘扶辦聯〔2015〕26號文件規定政府和銀行視具體情況分別按8∶2或9∶1的比例進行分擔，部分縣未按照省級政策執行，扶貧小額信貸實際風險補償均按“政府分擔75%、農商行分擔25%”的標準執行，低于省級文件要求的標準，影響農商行發放貸款的積極性。三是啟動風險補償后，賬款追回較困難。若要通過訴訟途徑追回，銀行與保險機構均沒有起訴資格。據郵政儲蓄銀行反映，向法院提起的兩起貸款追償訴訟案件，均被告知該行和保險公司無起訴資格。

（三）缺乏脫貧產業鏈條支撐

一是部分農戶自身發展能力較弱，由于缺乏農業產業化龍頭企業、新型家庭農場和專業合作社等新型農村經濟主體的帶動幫扶，仍停留在傳統家庭農耕的水平，沒有有力的脫貧產業項目支撐，貸款資金無落腳點。二是大多數產業扶貧項目僅停留在投入、產出環節，后續的銷售、分配環節未能及時銜接上，導致項目未能形成長遠可靠的現金流預期。

（四）金融機構貸款后續管理不到位

在扶貧再貸款的現場核查中發現，大部分金融機構未對發放的貸款進行后續追蹤，僅在審核貧困戶貸款申請時，按照“四有兩好一項目”的要求對部分人的產業項目進行了實地考察，審批貸款。在貧困戶借用貸款后，未對資金的實際用途進行后續追蹤，監管不到位，造成了部分貧困戶借用貸款后改變資金用途。如某機構發放給貧困戶用于茶業種植的貸款，現場核查發現，該貧困戶未將資金移作他用，茶園僅有兩棵茶樹。

（五）貧困戶學歷層次較低

湖南省貧困人口的受教育程度普遍偏低，湘西州尤為突出。以武陵山片區為例，根據扶貧部門提供的建檔立卡貧困人口名單來看，具有高中及以上學歷的人口占貧困總人口的比例還不到1%；具有初中學歷的人口占貧困總人口的比例約為50%；小學及以下學歷的人口所占比例在50%以上。貧困農戶缺乏金融知識，對金融扶貧政策、財政惠農政策不了解，金融誠信意識低，造成創業項目與實際發展相脫節，使得金融機構提供的低息無息貸款支持缺位。

五、提高扶貧再貸款使用效率的政策建議

（一）完善扶貧再貸款利率定價機制

1.貧困農戶貸款按基準利率執行。根據總行《優化扶貧再貸款管理有關事項的通知》和湖南省扶貧再貸款定價試點方案，試點機構運用扶貧再貸款發放貸款利率加點上限由2.6個百分點擴大至最高5個百分點，使運用扶貧再貸款發放貸款利率原則上可達到6.75%。試點機構剔除經營成本因素后，運用扶貧再貸款發放貸款一般能夠獲得1至3個百分點的利潤，運用扶貧再貸款發放貸款的商業可持續性明顯增強。結合湘西州貧困人口總規模較大的實際情況，建議各地方法人金融機構運用扶貧再貸款資金發放給貧困農戶的貸款仍按照人民銀行公布的同期限(同檔次)貸款基準利率發放。

2.嘗試多樣化貸款定價模型。充分發揮價格杠桿對扶貧再貸款資金流向的疏導作用，指導參與試點的機構將扶貧再貸款資金與自有資金分賬管理，并通過精確測算經營管理費、稅費等，合理確定運用扶貧再貸款的成本，作為貸款基礎定價因素，確定貸款的利率。同時，對符合國家產業發展政策且經營前景可期的綠色企業，利用當地資源發展綠色產業，帶動貧困戶脫貧致富，地方法人金融機構可適當下浮該類企業的貸款利率。

3.試點機構貸款利率加點幅度與經營指標掛鉤。將試點機構“資產質量和經營財務狀況、風險承受能力、當季度扶貧再貸款擬新借用額、當季度擬使用扶貧再貸款資金發放精準扶貧貸款占比”與其利用扶貧再貸款發放貸款“利率加點幅度”掛鉤。試點機構自愿參與利率定價，資產質量和經營財務狀況越好、風險承受能力越強、當季度扶貧再貸款擬借用額越高，扶貧貸款擬投放對象越精準，允許運用扶貧再貸款發放貸款的利率加點幅度越高。

（二）構筑扶貧再貸款保障機制

1.完善產業鏈條，使扶貧項目形成可靠現金流預期。地方政府在實施產業扶貧項目時，不應僅僅停留在投入、產出環節，還應對銷售、分配等后續環節整合相關部門予以持續扶持和幫扶。依托現代物流平臺，利用互聯網+，搞活扶貧項目全產業鏈，促使產值變價值，使扶貧項目形成可靠現金流預期，從根本上確保扶貧貸款戶能夠按期還本付息，同時脫貧致富。

2.細化金融扶貧工作。地方政府在鄉(鎮)政府的扶貧辦公室，應指定專人聯合駐村干部負責金融扶貧相關協調、配合工作，形成促進金融扶貧順利開展的長效機制。貸前，做好貧困戶建檔立卡，精準識貧，積極協助、配合金融機構做好貸前調查、評級授信、項目篩選等工作。貸后，應適時了解借款人情況，發現有改變貸款資金用途、經營不善等可能損害貸款安全的行為或情況，應及時通報金融機構，及時采取有效防范措施，協助金融機構清收貸款。

3.制定貸款風險防范措施。一是制定合理的扶貧貸款風險共擔措施，分散金融機構信貸風險。擴充扶貧貸款風險補償基金，明確各方承擔的貸款損失風險比例，有效防范銀行信貸風險。建議地方財政按一定比例逐年充實扶貧貸款風險補償基金，從而達到既要保持扶貧貸款持續增長，又要有效防范銀行信貸風險的目的。二是建議整合各類涉農扶貧資金，繼續推動扶貧貸款貼息和民貿民品貼息。對于被清除建檔立卡名單的貧困戶，其原有未到期貸款財政繼續貼息至到期日。

（三）探索金融扶貧服務“精準”機制

1.加強與扶貧部門對接，精準識別貧困戶。各金融機構要及時在各時間節點與政府扶貧部門對接，更新建檔立卡貧困戶數據名單，對已清除出建檔立卡名單的貧困戶，要及時告知支付貸款利息或提前償還貸款。

2.增強產業扶貧力度，探索扶貧新模式。以產業扶貧為主導，加大對地區特色農業產業項目、優質產業項目以及新型農業經營主體的信貸支持，降低融資成本，提高扶貧再貸款資金使用效率，確保央行低成本資金切實惠及貧困人口。積極探索產業扶貧新模式，發揮產業的帶動作用。

3.創新扶貧信貸產品，提高競爭力。各地方法人金融機構要創新金融扶貧產品，提高扶貧信貸產品精準性和辨識度，完善扶貧專項制度，創新扶貧模式，將工作做實做深做細。大力發展“續力貸”“財銀保”“湘匯貸”“無還本續貸”等貸款產品，積極推動應收賬款質押貸款。

（四）健全宣傳教育長效機制

1.積極開展金融知識宣傳。依托“普惠金融”、“金惠工程”大力開展金融知識宣傳，通過集中培訓、現場指導、發放宣傳資料等方式，向廣大民眾普及金融扶貧、反假貨幣、征信、金融維權、抵制非法集資等金融知識，提升民眾金融知識水平和防范金融風險能力。

2.用好金融扶貧服務站。優化貧困村金融服務基礎設施，提高貧困村金融服務水平。切實發揮金融扶貧服務站連接金融機構與貧困村、貧困戶的橋梁、紐帶作用，打通貧困地區金融服務“最后一公里”。為貧困戶提供金融知識學習、金融政策咨詢的便利，為金融機構與貧困戶搭建金融精準對接平臺，信用評級操作平臺和融資信息溝通交流平臺。

3.增強信用文化建設。推進“金融教育示范基地”、“誠信文化教育基地”建設，提高金融知識水平，培育金融誠信意識。讓廣大民眾了解信用知識、重視信用程度，營造人人重信、人人守信的良好信用環境。制定失信懲戒辦法，對失信用戶不予金融支持。