新時代科技體制的結構性矛盾：邏輯、表征與改革路徑

劉 釩，彭 虎，易曉波，夏清華

(1.武漢大學發展研究院，湖北 武漢 430079；2.武漢大學經濟與管理學院，湖北 武漢 430072)

0 引言

改革開放40年來，我國科技體制歷經變革，科技體制改革取得了重要進展。然而，科技領域仍然存在一些亟待解決的問題，視野格局、創新能力、資源配置、政策體系等與新時代科技發展的新目標、新任務、新要求還有不小差距。習近平總書記在2018年兩院院士大會上的講話指出，面對世界范圍新一輪科技革命和產業變革的關鍵歷史時期， “推進自主創新最緊迫的是要破除體制機制障礙，最大限度解放和激發科技作為第一生產力所蘊藏的巨大潛能”[1]。因此，進一步大力推進科技體制改革，是建設創新型國家和世界科技強國的最緊要任務。本文深入討論分析科技體制長期存在的結構性矛盾的內在邏輯和外在表征，論證 “滯后的科技供給與高目標要求下的創新引領發展能力之間的矛盾”成為科技體制結構性矛盾的可能性，圍繞以高質量高效率科技供給破解結構性矛盾，從科技供給源頭端、過程端、產出端和要素環節四個方面提出改革路徑。

1 文獻綜述

國內學術界關于科技體制改革的研究集中在科技體制的內涵與構成要素、科技體制改革的歷程與階段特點、科技體制對創新的作用及機制、科技體制改革的措施與成效等方面，與本文相關的研究成果集中在科技體制改革邏輯主線和現存問題兩個方面。

當前科技體制改革是以提升創新效率和資源效率為主線，包括計劃管理體制改革、經費撥款制度改革、成果管理體制改革、人才管理體制改革與研究院所體制改革[2]。2006年以前的科技體制改革過于側重微觀層面的科研院所改革，到了2006—2012年，圍繞落實國家中長期科學技術發展規劃綱要，科技體制改革明確了建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的國家創新體系的目標[3]。從1985年開啟科技體制改革序幕，到2015年深化科技體制改革、加快實施創新驅動發展戰略，進一步聚焦企業創新發展的市場環境，標志著科技體制改革正在向科技和創新體制的系統化改革方向發展[4]。從自主創新向創新驅動的轉變標志著科技創新體制正由計劃管理、政府主導資源配置的創新體制，轉變為主要由市場機制主導創新資源配置的常態體制，加快創新型國家建設正逐步走向有序化軌道，也意味著在舊問題解決、新問題出現的交替過程中，新的發展路徑、發展方向正逐漸形成[5]。

盡管科技體制改革取得很大進展，但是不少學者仍然尖銳指出科技體制改革存在科技與市場 “兩張皮”、頂層制度設計缺失、投入產出比低下、管理運行機制弊端等諸多問題。Cao等[6]在國際權威期刊 《科學》雜志撰文，指出中國科技體制存在的問題可以歸納為宏觀上體制關系沒有理順，缺乏執行力；中觀上科研經費的分配不公平；微觀上表現在對科學家的評價體系不合理。科技體制突出存在管理體制不順、創新動力機制缺失、利益分配機制不健全、資源配置機制條塊分割與交叉重疊等機制性障礙[7]。黃濤等[8]將科技管理運行體制存在的問題總結為宏觀管理體制、科研評價體制、科研項目管理體制、科研費用管理體制、科技人才管理體制與科技法律體制等方面。

文獻研究表明，對于中國科技體制改革的研究從不同視角探討了科技體制的歷史演進、改革內容、階段特點、存在問題與應對措施等。然而，研究內容存在重微觀組織、輕宏觀制度；重實際問題，輕理論依據；重單項政策針對性，輕政策系統互補性等問題。特別是，科學技術有其自身發展規律，且科技體制涉及不同利益主體，面對中國特色社會主義進入新時代這一時代背景與社會環境的深刻變化，科技體制改革研究需要拓展思路，尋找新的理論視角，形成新的研究框架。

2 新時代科技體制改革的新要求

第一，建設世界科技強國的戰略目標，對科技體制改革提出新要求。十九大報告指出： “要堅定實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略等一系列重大戰略，實現躋身創新型國家前列、建設科技強國的宏偉目標”[9]。縱觀古今，世界現代化強國無一不是科技強國。在邁向現代化強國的進程中，如果我國不能在科技創新領域掌握全球競爭優勢，建設現代化強國就會失去重要支撐。黨中央提出的 “破除一切制約科技創新的思想障礙和制度藩籬” “以科技強國支撐現代化強國”系列目標，凸顯了繼續堅定實施科技體制改革的重要性與緊迫性。

第二，創新驅動發展向創新引領發展的轉變，對科技體制改革提出新要求。從 “科學技術是生產力”到 “科學技術是第一生產力”，從科教興國戰略到創新驅動發展戰略，黨中央對科技創新在經濟社會發展中定位和作用的認識在不斷地提升。黨的十八大以來，習近平總書記從馬克思主義基本原理出發，進一步提出了 “創新是引領發展的第一動力”的重大論斷，體現了以習近平總書記為核心的黨中央對人類歷史進程和發展規律的準確把握，深刻說明了科學技術對發展的不可替代性作用。

第三，追趕型科技創新向引領型科技創新的提升，對科技體制改革提出新要求。中國特色社會主義進入新時代，科技創新需求發生根本性變化，即從追趕型科技創新向引領型科技創新的提升，在研發布局上要瞄準世界科技前沿，強化基礎研究和應用基礎研究，拓展實施國家重大科技項目；在技術體系構建上要突出關鍵共性技術、前沿引領技術、現代工程技術、顛覆性技術創新；在深化改革上要強調加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量，建立以企業為主體、市場為導向、產學研深度融合的技術創新體系[1]。

習近平總書記指出： “黨的十八大以來，科技體制改革全面發力、多點突破、縱深發展， 《深化科技體制改革實施方案》中部署的到2020年要完成的143條改革任務已完成110多條，重要領域和關鍵環節改革取得實質性突破。但是，我國科技基礎依然不強，原始創新能力不足，科技對經濟增長的貢獻率還不夠高，科技成果轉化渠道不暢，政策落實有阻力等問題表現仍然明顯”[1]。毫無疑問，科技體制的結構性矛盾長期存在且未有效破解，是制約科技事業發展的主要障礙。

3 新時代科技體制結構性矛盾的內在邏輯

如果把國家科技體制看作一個體系，那么其結構就是當前科技體系長期的、穩定的、對各類科技活動行為體的行為起到決定性作用的物質或觀念安排。把矛盾雙方的對立關系是否足以影響科技體系的穩定發展作為判斷依據，可以將科技體制的矛盾分為結構性矛盾與非結構性矛盾。本文僅闡述科技體制的結構性矛盾。結構性矛盾隨科技與經濟社會發展關系的漸次遞進，在科技體制與科技進步層面、科技進步與經濟社會發展層面、經濟社會發展與人民對美好生活的向往層面，存在三個從微觀到宏觀的邏輯進階。

第一，新時代我國社會的主要矛盾本質是結構性矛盾。十九大提出，新時達我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾發生的歷史性、全局性、深刻性變化，對經濟社會發展提出了更高要求，即要在繼續大力發展的基礎上，重點解決發展不平衡、不充分的問題，讓發展質量和發展成果更好滿足人民日益增長的需求。從結構性矛盾的概念內涵看，這一矛盾不僅本質上形成了結構性矛盾，而且是決定經濟社會發展其他矛盾的一對主要矛盾。

第二，新時代科技進步與經濟社會發展的矛盾實質上是結構性矛盾。新時代的科技革命與產業變革呈現出新特點，全球科技創新活動正在不斷突破地域、組織、技術的界限，重大顛覆性技術不斷涌現，產業組織形式和產業鏈條更具壟斷性，科技進步對于經濟社會發展的重要性超過任何歷史時期。然而，我國在科技制度環境、科技人力資本、科技基礎設施、創新創意產出等方面相比世界主要創新國家仍有較大差距。科技發展質量不高，直接決定了科技進步推動經濟社會發展的能力不足，間接影響了經濟社會發展質量的提升。因此，創新引領發展能力的不足，與建設現代化經濟體系對科技創新的需求之間，形成了一種結構性矛盾，也成為科技進步與經濟社會發展之間的一對主要矛盾。

第三， “創新是引領發展的第一動力”的科學論斷表明，不論是2035年建成創新型國家，還是21世紀中葉建成世界科技強國的雙重目標，都對創新引領發展的能力提出了更高要求。然而，創新引領發展能力的不足表現依然明顯，根本原因在于現行科技體制下的科技供給相對滯后，尚未形成系統完備、科學規范、運行有效的科技供給體系。滯后的科技供給與高目標要求下的創新引領發展能力之間的矛盾形成了一種結構性矛盾，也成為科技體制與科技進步之間的一對主要矛盾。

從圖1可見，新時代我國社會主要矛盾的結構屬性、科技進步與經濟社會發展矛盾的結構屬性，從宏觀和中觀兩個層面決定了科技體制與科技進步矛盾的結構屬性。由于供給在本質上體現為人的需求和消費，所以科技供給的本質也應是供給產品、供給數量、供給質量、供給方式能否滿足人民的高端化、多樣性的創新需求。基于前文的討論，本文將新時代科技體制的結構性矛盾提煉為：滯后的科技供給與創新引領高質量發展之間的矛盾。將結構性矛盾引入科技體制改革的研究,能夠成為一個新的理論進路。

圖1 科技體制結構性矛盾的邏輯進階

4 新時代科技體制結構性矛盾的外在表征

滯后的科技供給與創新引領高質量發展之間的結構性矛盾，實質是科技供給質量、科技供給效率、科技供給精準化等各方面存在與高質量發展的創新需求之間相互作用、相互影響的不合理關系，外在表征有六個方面的問題。

一是科技供給的機制制約明顯，市場作用發揮不夠。我國的科技供給體制仍帶有較強的行政色彩，市場在科技資源配置中的決定性作用還沒充分發揮。一些地區政府部門仍習慣于用傳統的計劃管控、考核評比等手段來支持鼓勵科技創新，而這種評價管理產生的 “越位” “缺位”現象仍然比較突出。同時，宏觀科技政策整體落實不到位，重政策數量輕政策效用的情況并不少見。體現在科技供給上就是供給側的政策相對較多，需求端激勵政策落實不夠，政府更傾向于增加科技投入和技術供給上，對新技術、新產品、新市場的培育重視不足。

二是科技供給體系效能薄弱，主體協同形成合力不明顯。科技供給整體效能主要體現在國家創新體系的功能上，需要多元創新主體在優良的創新生態中通過互動形成合力。目前，國家創新體系整體效能依然不高，系統內部缺乏協調，存在一定的 “系統失效”，主要表現為政產學研用的真正融合仍有障礙，多元主體之間功能錯位、合作機制不順暢、協同缺乏持續性、動態互補能力不足等問題依然制約著協同供給效率的提升。

三是科技供需對接成功率低，對接的精準性和針對性不高。供需脫節現象主要表現在科技資源配置的不合理，一方面，現有科技資源配置模式重在科技投入總量，比較忽視科技資源投入的結構，使得關鍵領域科技資源投入相對不足和局部資源過于集中并存，試圖解決不同部門間科技資源配置分散且共享開放不足等問題的改革措施還需時間才能見效；另一方面，產學研用創新主體間的信息不對稱、高校科研院所科技成果轉化 “最后一公里”等諸多問題還需持續改革，以便優質科技資源與真實創新需求之間更加精準銜接。

四是科技供給源頭創新能力不足，基礎研究短板仍然突出。多年來，我國基礎研究投入總量保持持續增長，但經費支出只占全社會研發支出5%左右，遠遠低于發達國家平均水平。在投入總體不足的情況下，投入結構也不合理。例如，基礎研究投入主要以中央財政為主，除粵滬蘇等地之外的地方財政投入整體較低；有能力進行基礎研究投入的企業，其基礎研究投入占企業研發總投入比例非常小。同時，頂尖基礎研究人才和團隊的匱乏，以及相對功利的評價體系等，導致基礎研究發揮科技供給的源頭功能尚不明顯。

五是科技供給關鍵環節對外依存度過高，重大核心技術與關鍵共性技術急需突破。習近平總書記反復強調： “關鍵核心技術是國之重器，對推動我國經濟高質量發展、保障國家安全都具有十分重要的意義”[1]。我國重大核心技術、行業共性技術等對外依存度過高的問題并沒有得到徹底解決。一方面，我國不少產業行業缺乏基礎性核心技術，如手機核心部件芯片、汽車關鍵技術、計算機基礎技術等，產業核心技術自主創新能力不高；另一方面，我國擁有自主知識產權核心技術的企業不多，且這些企業在核心技術的廣度、深度與價值方面與國際領先企業差距較大，因而我國企業參與跨國競爭時往往容易受制于人。2018年美國制裁中興事件就是讓人警醒的案例。

六是科技供給要素投入不足，供需平臺建設乏力。科技供給要素包括人力、智力、財力、物力等創新資源要素，由于種種原因，我國科技供給要素投入還有很大改善空間。以科技人力資源要素供給為例，我國科技人才供給面臨高端領軍人才和高素質技能人才相對不足的結構失衡矛盾、發達地區和后發地區人才儲備差距明顯的地域矛盾、研究型人才多創業型人才少的類型矛盾、教育科研系統人才集中和企業科技人才缺乏的行業矛盾、增量人才和存量人才的利益矛盾等問題。

總之，從結構性矛盾的角度看，科技體制結構性矛盾幾乎都是圍繞兩條主線而存在，一是需求結構的高度化和供給結構的低度化之間的矛盾；二是低端供給過剩和高端供給不足之間的矛盾。

5 以高質量科技供給破解科技體制結構性矛盾的改革路徑

第一，在科技供給的源頭端，全面提升基礎研究和關鍵核心技術的原始創新能力。一是加強黨中央對科技工作的集中統一領導，引導社會科技資源向科技供給的源頭端集聚；二是保持基礎研究投入經費總量的持續增長，逐步提高基礎研究投入在總投入中的比重，發揮中央財政在基礎研究投入中的主體地位和引導作用，鼓勵各地區財政增加對基礎研究的支持；三是多渠道鼓勵引導國有大中型企業和成熟期科技型企業從事基礎研究活動且加大對基礎研究的投入力度，讓更多的企業創新資源參與基礎研究前沿；四是改革基礎研究科研項目評價機制，營造良好的基礎研究氛圍，通過夯實基礎研究提高創新的源頭供給能力，進而為突破重大關鍵核心技術提供保障支撐；五是準確把握新一輪科技革命和產業變革趨勢，加強對人工智能、量子通信、納米材料等關鍵核心技術的戰略布局，加快突破關鍵核心技術瓶頸，掌握關鍵核心技術源頭供給的主動權。

第二，在科技供給的產出端，著力強化應用開發研究和成果產業化，構建類似 “舟橋”機制提高供需對接精準度。一是繼續推進修訂后的 《科技成果轉化法》落實落地，完善相關操作細則和具體規定，打通科技成果轉化 “最后一公里”的梗阻；二是在部分試點地區繼續探索完善科技成果混合所有制的相關法律政策；三是完善政府采購新產品、新技術、新服務的政策措施；四是在17個國家自主創新示范區加大新一輪改革試點工作力度，及時向國家高新區復制推廣國家自主創新示范區的先行先試成果轉化經驗；五是進一步強化和放大金融對科技產出供給的支持力度，通過科技金融創新促進科技供給能力提升。

第三，在科技供給的過程端，全面加強創新主體間的協同支撐能力。一方面對各類創新主體科學分類，清晰界定不同創新主體的定位和功能，引導各方明確自身利益范圍和責任邊界，在實施分類評價和精準評價的基礎上繼續完善有效互動、協同互補的機制；另一方面引導各類創新資源向產學研用金 “五位一體”的協同創新平臺集聚，在平臺運營中既要堅持企業的創新主體地位，又要確保參與協同各類機構的 “權責利”，建立真正能夠發揮協同效用的利益共同體。

此外，還要圍繞三個供給端，從整體上不斷增加科技政策供給、科技資源供給和科技服務供給。第一，合理有效的政策制度是實現高質量科技供給的支撐要素，新時代科技體制改革要為實現高質量科技供給創造更加優良的政策環境。各級政府都應當尊重科研規律，加強頂層設計與宏觀調控，充分發揮其規劃、調控和激勵功能，進一步發揮科技成果和科技獎勵對創新活動的調節功能，強化科技創新投融資政策的落實。尤其是要在制度層面改革完善對科技創新績效的評價，不能僅用短期的產投比作為衡量創新績效的唯一依據，而要綜合考量科技創新活動的長期綜合效益。第二，合理分配的創新資源是實現高質量科技供給的保障要素，新時代科技體制改革要不斷推進有利于創新資源柔性流動、高效利用、合理分配的制度變革。特別是高質量的科技人力資源，是活躍在創新供給端的關鍵資源要素。增強創新資源供給重中之重是增強科技人才作為第一資源的供給能力。各類創新活動的主體都要從科技人才選拔、科技人才使用、科技人才管理、科技人才服務等四個相輔相成的環節，形成比較完備的科技人才成長培育的邏輯鏈條，用日益完善的激勵保障措施和客觀公正的評價體系，最大限度調動科技人才的創新積極性和原創性，讓科技人才在新時代科技事業中真正發揮骨干作用。第三，充足有效的科技服務是實現高質量科技供給的必備要素。一方面，完善的政府公共服務是有效供給的重要組成部分，各級政府要持續創新公共科技服務模式，放大財政稅收等政策工具參與公共科技服務的能力；另一方面，科技中介服務對創新的影響越來越重要，要持續完善科技中介服務的類型，構建多層次、全方位、更合理的科技中介服務鏈條，針對創新主體的 “痛點”和 “癥結”提供貼身服務，放大科技中介服務作用于科技供給的功能。