耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究進(jìn)展

歐名豪 ，王坤鵬，郭杰

（1. 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2. 農(nóng)村土地資源利用與整治國家地方聯(lián)合工程研究中心，江蘇 南京 210095）

隨著人類活動(dòng)進(jìn)一步向縱深發(fā)展，不惜以最寶貴的耕地資源為代價(jià)換取區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的粗放式發(fā)展模式，已導(dǎo)致耕地的數(shù)量和質(zhì)量急劇下降，對(duì)地區(qū)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重威脅。而耕地生態(tài)系統(tǒng)作為全球最重要的生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅為人們帶來可觀的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)穩(wěn)定效應(yīng)，而且能夠提供水源涵養(yǎng)等多種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)[1-4]，在維持整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)平衡中占據(jù)著極其重要地位。著眼于未來，持續(xù)性地耕地的急劇減少和破壞將會(huì)對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)造成無法估量的損失，危及區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全，更甚者將致使整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)紊亂。

黨的十八大報(bào)告明確指出：“優(yōu)化國土資源格局，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)，健全基本管理制度，完善嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，建立資源的有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。”報(bào)告同時(shí)指出：“建立耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。”因此，在探析和識(shí)別耕地生態(tài)功能基礎(chǔ)上，對(duì)耕地生態(tài)功能所帶來的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)測(cè)度，能夠?yàn)楦乇Ｗo(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建和完善提供依據(jù)[5]。但由于我國耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作起步較晚，加之涉及的利益關(guān)系較為復(fù)雜，實(shí)施工作難度較大和耕地保護(hù)自身存在其外部性等，致使在已有的工作實(shí)踐中存在耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、模式的“一刀切”等問題[6-8]，同時(shí)缺乏完善的補(bǔ)償機(jī)制與政策創(chuàng)新體系，最終導(dǎo)致補(bǔ)償實(shí)施效率遠(yuǎn)低于預(yù)期結(jié)果。而目前國內(nèi)外學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐饕杏谏帧⒉菰竦亍⒘饔蚺c水資源、海洋和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域，針對(duì)耕地領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償研究較少。近年來，雖有部分學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了一定探索，但在耕地多功能的識(shí)別及功能價(jià)值核算、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式的確定和補(bǔ)償機(jī)制等方面仍存在較大分歧。同時(shí)，目前有關(guān)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恐嗅槍?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)空動(dòng)態(tài)度、區(qū)域（區(qū)內(nèi)和區(qū)際）耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臅r(shí)空差異和耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償模型構(gòu)建等問題的研究較為缺乏。

耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)合理構(gòu)建已引起學(xué)界和決策者的高度關(guān)注，成為生態(tài)補(bǔ)償研究的重要領(lǐng)域，而科學(xué)識(shí)別耕地生態(tài)功能是開展耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制工作的前提。因此，本文在耕地生態(tài)功能識(shí)別基礎(chǔ)上，嘗試對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍钆c內(nèi)涵進(jìn)行界定，進(jìn)而從生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式等方面對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)有設(shè)計(jì)與存在的主要問題進(jìn)行系統(tǒng)梳理，最后總結(jié)展望未來研究的重點(diǎn)方向，以期有效推動(dòng)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償研究從耕地生態(tài)功能識(shí)別到耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制決策的進(jìn)一步深入。

1 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償概念界定

1.1 耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)識(shí)別

對(duì)耕地生態(tài)功能進(jìn)行全面認(rèn)知和辨別是開展耕地生態(tài)綜合效益科學(xué)評(píng)估的重要前提。Costanza等[9]認(rèn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指人類從生態(tài)系統(tǒng)功能中獲得的收益，并開創(chuàng)性地對(duì)全球生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行分類與量化研究。具有一致性地，聯(lián)合國的千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估（Millennium Ecosystem Assessment，MA）報(bào)告將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)界定為人們從自然系統(tǒng)獲得的收益（包括產(chǎn)品和服務(wù)）。同時(shí)，其將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為供給服務(wù)（食物、原材料、能源等）、調(diào)節(jié)服務(wù)（氣候調(diào)節(jié)、水文調(diào)節(jié)、疾病控制等）、支持服務(wù)（土壤形成、養(yǎng)分循環(huán)、初級(jí)生產(chǎn)、制造氧氣等）和文化服務(wù)（精神與宗教價(jià)值、故土情節(jié)、文化遺產(chǎn)、娛樂與生態(tài)旅游等）四大類型。耕地生態(tài)系統(tǒng)作為自然生態(tài)系統(tǒng)中的重要組成部分，理應(yīng)具有提供上述四種生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的功能（圖1）。上述分類目前得到國內(nèi)外學(xué)者的普遍認(rèn)同和采納。基于此，可將耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理解為人類在耕地利用和保護(hù)過程中，基于耕地生態(tài)系統(tǒng)功能所獲得的產(chǎn)品和服務(wù)。耕地生態(tài)系統(tǒng)功能所提供的耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值總和即為耕地的完全價(jià)值。

在生態(tài)文明建設(shè)理念指導(dǎo)下，耕地資源的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其價(jià)值日益受到重視并成為部分專家學(xué)者研究的重點(diǎn)。截止目前，由于缺乏對(duì)耕地完全價(jià)值的充分認(rèn)知，致使已有的資源核算體系僅針對(duì)耕地的供給服務(wù)所產(chǎn)生的價(jià)值進(jìn)行了精準(zhǔn)量化，而針對(duì)其調(diào)節(jié)服務(wù)、支持服務(wù)和文化服務(wù)所具有的價(jià)值卻在實(shí)踐中鮮有體現(xiàn)，并且具有科學(xué)性、合理性又兼具普適性的價(jià)值量化方法也較為匱乏。同時(shí)，在農(nóng)地配置過程中，由于政府干預(yù)市場(chǎng)失靈狀況的時(shí)有出現(xiàn)和不健全的土地交易市場(chǎng)的存在，進(jìn)一步加劇了耕地所提供的除供給服務(wù)之外的服務(wù)，在缺乏市場(chǎng)化的量化途徑和產(chǎn)權(quán)歸屬模糊甚至無法界定方面的困境，致使耕地保護(hù)外部性問題尤為突出。更甚者，地方政府過度追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不惜以犧牲優(yōu)質(zhì)耕地為代價(jià)進(jìn)行招商引資，直接或間接性導(dǎo)致耕地保護(hù)的動(dòng)力減退。

因此，從供給、調(diào)節(jié)、支持和文化等四個(gè)方面識(shí)別耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，基于耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的類型、作用過程和效果形態(tài)，識(shí)別并構(gòu)建耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值核算體系。在此基礎(chǔ)上，對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行精準(zhǔn)量化既是推動(dòng)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)的關(guān)鍵，而且有助于耕地保護(hù)動(dòng)力不足問題的解決。

圖1 耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)Fig. 1 Farmland ecosystem services

1.2 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵

根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織環(huán)境委員會(huì)對(duì)污染者付費(fèi)的政策規(guī)定，以及部分國際學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯靠芍缙诘摹吧鷳B(tài)補(bǔ)償（Eco-compensation）”主要是對(duì)環(huán)境破壞者行為的懲罰。隨著生態(tài)環(huán)境效益逐漸被人們認(rèn)知與識(shí)別，國外學(xué)者將“生態(tài)補(bǔ)償”的含義解釋為對(duì)因保護(hù)和維持生態(tài)環(huán)境效益的行為給予的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[10-11]。而國內(nèi)部分學(xué)者分別從生態(tài)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、地理學(xué)和法律制度等角度將“生態(tài)補(bǔ)償”的內(nèi)涵分為廣義和狹義兩個(gè)方面[12-13]。其中，廣義的“生態(tài)補(bǔ)償”不僅包括資源使用過程中，對(duì)因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或因?qū)ζ淦茐呐c損失進(jìn)行賠償，而且也包括對(duì)環(huán)境污染的企業(yè)或個(gè)人征收的費(fèi)用，但是狹義的“生態(tài)補(bǔ)償”僅包含前者[14]。從國內(nèi)外學(xué)者對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念的理解中不難看出，生態(tài)補(bǔ)償?shù)某霭l(fā)點(diǎn)均是生態(tài)系統(tǒng)，但早期國外學(xué)者認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是屬于一種事后補(bǔ)償，而國內(nèi)學(xué)者則認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償貫穿資源使用過程的始終。因此，本文采用狹義的“生態(tài)補(bǔ)償”概念，主要是因?yàn)楠M義的“生態(tài)補(bǔ)償”概念與目前國際上通用的生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（Payment for Ecosystem Services，PES）涵義接近。另一方面符合中國已經(jīng)建立了相對(duì)完善的環(huán)境污染治理的法規(guī)機(jī)制，而生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制卻尚未完全建立的狀況。

生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)由生態(tài)系統(tǒng)功能所產(chǎn)生[15-17]，服務(wù)具有價(jià)值，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的破壞者、使用者和受益者均應(yīng)該為其行為支付一定的貨幣給生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者和保護(hù)者[18-20]。由于耕地保護(hù)所產(chǎn)生的外部效益具有公共物品的消費(fèi)非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)強(qiáng)制性的特征，加之耕地保護(hù)外部性特征極其顯著，耕地保護(hù)外部效益的有效精準(zhǔn)測(cè)度，對(duì)耕地完全價(jià)值的估算與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)制定具有重要意義。

因此，結(jié)合對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)識(shí)別和生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容的解讀，將耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償涵義界定為在耕地資源利用過程中，為保護(hù)耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能，采用以經(jīng)濟(jì)手段為主，對(duì)因其維持和提升耕地生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或?qū)σ蚱淦茐呐c損失程度進(jìn)行加大賠償?shù)闹贫劝才拧?/p>

2 我國耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究現(xiàn)狀

2.1 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)

耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論是耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利開展的基礎(chǔ)。目前國內(nèi)外有關(guān)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論主要有生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論、外部性理論、公共物品理論和效用價(jià)值理論等（表1）。耕地作為一種特殊的生態(tài)系統(tǒng)，其所蘊(yùn)含的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值巨大，但由于耕地保護(hù)主體對(duì)此價(jià)值的認(rèn)知欠缺，以及該價(jià)值自身具有的公共物品屬性，致使耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給、調(diào)節(jié)、支持和文化功能等所帶來的效益未能充分顯化。因此，構(gòu)建完善的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論體系（即耕地保護(hù)外部性理論體系），對(duì)顯化耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)產(chǎn)生的綜合效益，緩解耕地保護(hù)主體利益維護(hù)與耕地保護(hù)之間的矛盾，推動(dòng)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建尤為重要。但到目前為止，針對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論研究學(xué)術(shù)界尚未形成統(tǒng)一共識(shí)，完善的理論體系也尚未完全建立。

2.2 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主體

耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償屬于一種制度安排，涉及眾多利益主體。牛海鵬[5]認(rèn)為相關(guān)利益主體的明確能夠解決耕地保護(hù)外部性過程中補(bǔ)償主體的義務(wù)和行為約束問題。目前，學(xué)術(shù)界從不同角度對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主客體的明晰問題進(jìn)行了長期關(guān)注和深入探討。

表1 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主要相關(guān)理論與應(yīng)用Table 1 Main related theories and applications of ecological compensation for farmland protection

一是從法律制度角度，有學(xué)者認(rèn)為凡是能夠參與一定法律關(guān)系的任何個(gè)人和組織，都可以是法律關(guān)系的主體。同時(shí)指出耕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主體主要包括政府、補(bǔ)償給付者（生態(tài)破壞者、資源占用者、生態(tài)受益者）和補(bǔ)償接受者（利益受損者、效益外溢者），并指出耕地生態(tài)環(huán)境是耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈ㄒ豢腕w[29-30]。從法律視角對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主體進(jìn)行剖析，一方面在一定層面上拓寬了耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯恳暯牵涣硪环矫娓乇Ｗo(hù)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的建立和健全，是確保與落實(shí)耕地保護(hù)政策的關(guān)鍵。然而由于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償是針對(duì)其生態(tài)系統(tǒng)功能所提供的服務(wù)進(jìn)行的補(bǔ)償，涉及的補(bǔ)償主體受其對(duì)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的認(rèn)知、支付意愿等各方面因素影響，有其自身的特殊性。因此，僅從單一角度對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w進(jìn)行界定，不利于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主客體的明晰。

二是從理論學(xué)說角度，有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)戶和地方政府耕地保護(hù)的邊際成本大于邊際收益，出現(xiàn)成本承擔(dān)和收益享用主體嚴(yán)重錯(cuò)位問題[31-33]。政府和農(nóng)戶分別是耕地保護(hù)政策的領(lǐng)導(dǎo)者和主要實(shí)施者，是耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵主體，學(xué)者們從理論學(xué)說角度對(duì)兩者的成本收益問題進(jìn)行分析，對(duì)進(jìn)一步明晰耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主體的義務(wù)和權(quán)利具有重要意義。但目前為止，我國耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償對(duì)其補(bǔ)償主體的界定尚不統(tǒng)一，仍缺乏完善的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制理論體系。

三是從資源價(jià)值角度，部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)業(yè)環(huán)境補(bǔ)貼作為耕地資源生態(tài)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)貼給農(nóng)民[28]。該觀點(diǎn)從耕地稀缺性出發(fā)，認(rèn)為耕地資源具有重要價(jià)值，反映出農(nóng)民是該類資源最主要、直接的價(jià)值實(shí)現(xiàn)者，肯定了農(nóng)民在耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償主體中的重要地位。但由于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償涉及利益主體較多，在肯定農(nóng)民為主要貢獻(xiàn)主體的基礎(chǔ)上應(yīng)充分考慮其他利益主體的貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償分配公平。

四是從利益需求和傾向角度，有學(xué)者認(rèn)為耕地保護(hù)主體是與耕地保護(hù)行為有著直接、密切利益關(guān)系的群體，具體指中央政府、地方政府、供給者（農(nóng)民）和消費(fèi)者（市民）[34]。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償不僅涉及重大利益主體之間的關(guān)系調(diào)整，而且也是實(shí)現(xiàn)耕地資源生態(tài)社會(huì)效益最大化的重要途徑。“補(bǔ)給誰”和“誰來補(bǔ)”即耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬷黧w的劃定問題一直是生態(tài)補(bǔ)償研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

2.3 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

目前，國內(nèi)外學(xué)者針對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究主要集中在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)度方法與模型構(gòu)建方面。生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)度方法主要有成本分析法、特征價(jià)值法、旅行成本法、條件價(jià)值評(píng)估法、聯(lián)合分析法和選擇模擬法等。牛海鵬[5]將上述生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)度方法歸納為揭示性偏好價(jià)值評(píng)估方法（替代成本法、成本分析法、特征價(jià)值法、旅行成本法等）和陳述性偏好價(jià)值評(píng)估方法（條件價(jià)值評(píng)估法、聯(lián)合分析法、選擇模擬法）。此外，謝高地等[35]在前人研究基礎(chǔ)上，采用修正方法對(duì)所研究區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行測(cè)算，該方法稱為參數(shù)比照法，又稱當(dāng)量因子法。目前，在有關(guān)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的實(shí)踐中，單一方法（如條件價(jià)值評(píng)估法、替代成本法和參數(shù)比照法）與同時(shí)運(yùn)用兩種及以上方法（稱為綜合法）進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算的對(duì)比分析日益被廣大學(xué)者接受并應(yīng)用[5,36-37]。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)一直是耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的量化，但目前尚未形成統(tǒng)一的耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值核算體系。

2.4 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償形式

近年來，國內(nèi)外學(xué)者通過對(duì)不同地區(qū)和不同種類自然資源的生態(tài)補(bǔ)償形式進(jìn)行了積極探索，逐漸積累了地域間的生態(tài)補(bǔ)償資金使用和管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。美國、日本采取以市場(chǎng)為主導(dǎo)，多元化的補(bǔ)償形式對(duì)農(nóng)地的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償[38-39]；加拿大采用的則是激勵(lì)多元主體參與區(qū)域耕地生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)行全方位的保障補(bǔ)償方式；中國地方政府則采取月度生態(tài)補(bǔ)償，階梯式獎(jiǎng)罰的方式，將生態(tài)補(bǔ)償與扶貧開發(fā)緊密聯(lián)系起來的補(bǔ)償形式。以上研究雖涉及到區(qū)域補(bǔ)償?shù)牡貐^(qū)差異問題，但由于區(qū)內(nèi)及區(qū)際耕地保護(hù)主體的權(quán)利、義務(wù)范圍和不同尺度的區(qū)域補(bǔ)償界限尚未明確界定，造成補(bǔ)償效率遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果。

針對(duì)耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償?shù)难芯孔畛鮾H停留在理論層面，而隨著研究廣度和深度的加深，部分學(xué)者開始從實(shí)證角度對(duì)耕地保護(hù)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探索。有學(xué)者以省為研究單元，指出應(yīng)根據(jù)區(qū)域耕地的需求量確定區(qū)域耕地的赤字區(qū)和盈余區(qū)[40]。而部分學(xué)者則以市為研究單元，認(rèn)為應(yīng)建立區(qū)域間差別化梯度補(bǔ)償架構(gòu)，以耕地保護(hù)的正外部性價(jià)值為補(bǔ)償區(qū)間的上界，以其機(jī)會(huì)成本損失作為補(bǔ)償?shù)南陆鏪41]。此外，也有學(xué)者指出應(yīng)結(jié)合耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分區(qū)，實(shí)行跨區(qū)域的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[42]。可以看出，耕地保護(hù)生態(tài)區(qū)域補(bǔ)償研究主要集中在省市兩級(jí)，而針對(duì)縣域及區(qū)際尺度（省際、市際、縣際）開展的研究較為不足。

3 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償研究方法與模型

耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)性方法主要有實(shí)地調(diào)查法、問卷調(diào)研法和訪談法等。陳志剛等[43]采用實(shí)地調(diào)查和問卷調(diào)研的方法，以農(nóng)戶為研究視角，研究不同經(jīng)濟(jì)狀況下的農(nóng)戶對(duì)耕地保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意愿，并對(duì)影響其意愿的機(jī)理進(jìn)行了深入探討。但久居農(nóng)村的農(nóng)民由于受文化水平、信息通達(dá)性等主客觀因素限制，對(duì)耕地的完全價(jià)值缺乏全面、系統(tǒng)的認(rèn)知，致使調(diào)查結(jié)果存在一定程度的誤差。同時(shí)，采取調(diào)研方式獲取數(shù)據(jù)，對(duì)人力和物力均是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)，需要綜合考慮諸多因素，且不利于長期監(jiān)測(cè)的實(shí)施。而劉艷芳和任周橋[44]在耕地總量動(dòng)態(tài)平衡調(diào)控系統(tǒng)設(shè)計(jì)開發(fā)的基礎(chǔ)上，借助GIS平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的可視化操作，并編寫高級(jí)語言實(shí)現(xiàn)五元組耕地補(bǔ)償模型的構(gòu)建。表明學(xué)者們由于其知識(shí)背景的差異，在進(jìn)行耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償理論基礎(chǔ)研究的同時(shí)，對(duì)其方法的研究也在不斷深入，使耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償研究方法的選擇趨向于多元化、合理化。

目前國外資源環(huán)境生態(tài)服務(wù)價(jià)值的評(píng)估模型主要有InVEST、SoILVES、ARIES、UFOER、MIMES等[45]。其中，由于InVEST模型在評(píng)估結(jié)果的可視化表達(dá)方面有其自身優(yōu)勢(shì)，在對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償問題的研究中得到較多的采用，而該模型在耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用卻較為欠缺。因此，利用InVEST模型將耕地的完全價(jià)值通過可視化的方式表達(dá)出來，是今后需深入研究的方向之一。相較于國外學(xué)者，國內(nèi)學(xué)者主要是以對(duì)已有模型的改進(jìn)、擴(kuò)展應(yīng)用為主，而對(duì)模型獨(dú)立開發(fā)較少。顧明哲[46]將系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型應(yīng)用于耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖冃гu(píng)價(jià)與政策仿真研究中，探究出研究區(qū)域耕地生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施的難點(diǎn)和不足，切實(shí)為區(qū)域耕地生態(tài)補(bǔ)償政策的制定提供參考依據(jù)。因此，今后在進(jìn)行耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償研究過程中，應(yīng)針對(duì)其研究內(nèi)容與目的，探索合理的研究方法，構(gòu)建科學(xué)合理的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償模型，完善耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4 我國耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐與機(jī)制研究中存在的問題

4.1 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的問題

1）耕地的完全價(jià)值未被充分識(shí)別，價(jià)值核算難度加大。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，耕地的供給功能所提供的價(jià)值已被社會(huì)各界所關(guān)注并采取相應(yīng)措施加以重視和保護(hù)。柴鐸等[47]測(cè)算出2009—2015年間我國耕地年均完全價(jià)值為70 366元/(hm2·a)，非經(jīng)濟(jì)價(jià)值占比達(dá)到76.56%，超過經(jīng)濟(jì)價(jià)值的3倍。由此可知，耕地保護(hù)外部效益占耕地完全價(jià)值的比例較大。但是除供給功能提供的服務(wù)價(jià)值之外的其余服務(wù)價(jià)值由于具有顯著的外部性特征，雖受到一定程度的關(guān)注但尚未得到足夠的重視和保護(hù)。耕地完全價(jià)值未能充分識(shí)別，致使在進(jìn)行耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償核算時(shí)其精度降低，進(jìn)而對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的定量分析造成影響。

2）補(bǔ)償主體利益分配（包括補(bǔ)償金繳納及轉(zhuǎn)移支付）混亂，監(jiān)管力度較弱。由于現(xiàn)有研究中補(bǔ)償利益主體的責(zé)任與義務(wù)尚未完全界定清楚，真正的貢獻(xiàn)主體尚未得到應(yīng)有的補(bǔ)償，補(bǔ)償主體的利益分配尚未形成統(tǒng)一界定標(biāo)準(zhǔn)，致使補(bǔ)償資金分配較為混亂，補(bǔ)償有失公平。針對(duì)受償主體而言，由于補(bǔ)償資金實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式分配，造成各省級(jí)政府成為了耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的直接受益者。單一財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償途徑，間接挫傷主要貢獻(xiàn)主體（尤其是農(nóng)民）保護(hù)耕地的積極性。針對(duì)補(bǔ)償資金的支付主體而言，國家未對(duì)耕地保護(hù)“誰補(bǔ)償”的問題進(jìn)行明確規(guī)定。僅說明國家是農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體，而尚未明確規(guī)定承擔(dān)補(bǔ)償義務(wù)的各個(gè)不同等級(jí)的國家機(jī)關(guān)具體應(yīng)該履行的責(zé)任和應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，造成耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償政策在落實(shí)期間難以得到有效實(shí)施，間接影響耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施效率。同時(shí)，由于不健全的區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制的存在，致使撥付到位的補(bǔ)償資金無法在區(qū)域主體間公平有效地實(shí)施分配，對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償效率的實(shí)現(xiàn)造成一定程度的影響。

3）區(qū)域耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)度較低。區(qū)域之間“如何補(bǔ)償”是目前區(qū)域耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的難點(diǎn)和重點(diǎn)。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大力推進(jìn)時(shí)期，區(qū)域內(nèi)各個(gè)行政單元之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然條件的差異，使得區(qū)域發(fā)展之間的非均衡性被忽略，致使耕地保護(hù)補(bǔ)償政策的效率與預(yù)期目標(biāo)存在一定的差距，且農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象尚未得到有效遏制，造成耕地保護(hù)外部性內(nèi)部化問題的解決難度加大。因此，基于不同區(qū)域耕地質(zhì)量差異如何進(jìn)行補(bǔ)償核算問題，一直是耕地保護(hù)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償值得進(jìn)一步深入探討的難點(diǎn)。

4）缺乏科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償年限的判定體系。“補(bǔ)償多少”和“補(bǔ)償多久”分別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償年限問題。2008年成都市將基本農(nóng)田和一般耕地的保護(hù)補(bǔ)貼分別設(shè)定為6 000元/(hm2·a)和4 500元/(hm2·a)；2010年蘇州市規(guī)定基本農(nóng)田補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于6 000元/(hm2·a)。在此基礎(chǔ)上，2016年該市又出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償政策的意見》，將水稻田按照6 300元/(hm2·a)予以生態(tài)補(bǔ)償。可以看出，各省市對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償力度不斷加大，但從目前耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施進(jìn)展和效果來看，補(bǔ)償多少以及如何測(cè)度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題未得到有效解決。由于采用“一刀切”的方式進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，受償主體普遍反映補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在區(qū)內(nèi)、區(qū)際不合理現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低或者偏高等問題。主要原因是受償者的貢獻(xiàn)量和受益者的支付量如何確定尚未形成科學(xué)、統(tǒng)一的計(jì)量方法。“補(bǔ)償多少”是補(bǔ)償主體最為關(guān)注的問題之一。不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)致使耕地保護(hù)的受益群體無法確定自己所應(yīng)支付的受益額，受償主體針對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臐M意度降低。補(bǔ)償年限與補(bǔ)償效率、地區(qū)財(cái)政支付能力等密不可分。耕地生態(tài)系統(tǒng)一旦被破壞，則需要漫長的恢復(fù)周期。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)間太短，達(dá)不到理想的生態(tài)補(bǔ)償效果，間接降低補(bǔ)償效率；而補(bǔ)償時(shí)間較久，對(duì)地區(qū)財(cái)政支付能力則是一種嚴(yán)峻的考驗(yàn)。因此，系統(tǒng)、可行的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償年限判定體系亟需建立。

4.2 耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究中存在的主要問題

根據(jù)已有研究可知，學(xué)者們對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究無論是廣度還是深度上均進(jìn)行了有效地探索，且取得了一定成效。但是由于耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償涉及利益主體較多，范圍之廣等原因，目前的研究仍存在以下幾點(diǎn)突出問題：

第一，我國耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)體系尚未完善。耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵、受償主體與給付主體界定、補(bǔ)償范圍的劃分、補(bǔ)償方式的選擇、補(bǔ)償年限及其動(dòng)態(tài)度的判定等一系列基礎(chǔ)性問題尚缺乏統(tǒng)一認(rèn)知，尤其對(duì)補(bǔ)償年限確定的合理性缺乏科學(xué)驗(yàn)證。

第二，耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償研究方法較傳統(tǒng)，對(duì)通過大數(shù)據(jù)獲取數(shù)據(jù)的方式研究欠缺，且對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)度的模型創(chuàng)新力度不足。

第三，區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制在補(bǔ)償區(qū)域資金籌集與受償區(qū)域資金分配等方面存在嚴(yán)重問題。區(qū)域間耕地保護(hù)責(zé)任與義務(wù)不明確，且區(qū)際間耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)商平臺(tái)和配套的財(cái)政制度尚存在嚴(yán)重不足，區(qū)域不同尺度的協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制尚未形成全局性、系統(tǒng)性的認(rèn)識(shí)等。

5 研究展望

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償方面的研究成果，為我國的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索提供了較好的研究視角，對(duì)我國建立和完善耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制體系具有重要的借鑒意義。但在耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚擉w系、研究方法和區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建等方面仍需進(jìn)一步深入研究。針對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐和研究中存在的主要問題，經(jīng)分析思考，今后應(yīng)從以下三個(gè)方面開展耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究：

第一，在加強(qiáng)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)類型識(shí)別的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“功能識(shí)別—供需分析—區(qū)域調(diào)劑—區(qū)內(nèi)補(bǔ)償—長效政策”理論分析框架。由于耕地多功能對(duì)維持生態(tài)平衡、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有基礎(chǔ)性支撐作用，因此，應(yīng)加強(qiáng)耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值認(rèn)知與識(shí)別，并以此為基礎(chǔ)，構(gòu)建耕地完全價(jià)值體系。同時(shí)，結(jié)合耕地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的空間異質(zhì)性和時(shí)間動(dòng)態(tài)性進(jìn)行耕地多功能的供需分析，以確定耕地保護(hù)補(bǔ)償區(qū)域（補(bǔ)償區(qū)和受償區(qū)）。以利益主體投入要素邊際貢獻(xiàn)的大小，確定耕地保護(hù)受償區(qū)補(bǔ)償資金在利益主體間的合理分配比例，縮小利益分配逆差。通過考察不同主體間的成本損失和貢獻(xiàn)度確定不同主體間耕地補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)，確定區(qū)域內(nèi)不同主體耕地保護(hù)補(bǔ)償資金籌集與分配。在此基礎(chǔ)上，識(shí)別耕地保護(hù)區(qū)域內(nèi)不同利益主體受益程度與貢獻(xiàn)度，并采取有效的定量化測(cè)度措施將其受益程度與貢獻(xiàn)度進(jìn)行有機(jī)量化。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償年限研究，研究其是否具有時(shí)空動(dòng)態(tài)性，以及在時(shí)空動(dòng)態(tài)性下補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是否存在測(cè)度結(jié)果的臨界值等問題。

第二，加強(qiáng)對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯糠椒ê湍Ｐ偷膭?chuàng)新性研究。在研究方法上應(yīng)多利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)獲得客觀數(shù)據(jù)，降低主觀因素對(duì)數(shù)據(jù)精度的負(fù)面影響。尤其針對(duì)耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的模型構(gòu)建問題，應(yīng)深入思考是否能夠構(gòu)建具有普適性的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)空模型，該模型是由多種性質(zhì)的影響因子（包括具有時(shí)空性、典型性和一般性的影響因子）組成。假設(shè)不同維度的某個(gè)變量發(fā)生變化，輸入模型后即可得到耕地各服務(wù)功能的價(jià)值，并依此測(cè)算出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)解，且該最優(yōu)解是以耕地保護(hù)外部性內(nèi)部化的最大效用為最終目標(biāo)。但普適性的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)模型的構(gòu)建，目前仍是該研究領(lǐng)域的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。

第三，從耕地保護(hù)主體責(zé)任和義務(wù)對(duì)等的角度，構(gòu)建“省—市—縣”三個(gè)層級(jí)的耕地保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制。重點(diǎn)對(duì)區(qū)際之間耕地供需差值進(jìn)行測(cè)度，量化耕地保護(hù)區(qū)際生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償，以此確定區(qū)域耕地保護(hù)主體的責(zé)任和義務(wù)。然后，按照縣 （市、區(qū)）級(jí)優(yōu)先實(shí)施、省級(jí)跟進(jìn)、地（市）級(jí)銜接的順序，建立基于省市級(jí)政府指導(dǎo)，縣（市、區(qū)）級(jí)實(shí)時(shí)操作的區(qū)際協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí)，精簡(jiǎn)補(bǔ)償資金的發(fā)放程序，確保耕地保護(hù)受償主體的利益損失點(diǎn)降至最低，力求達(dá)到受償主體的利益能夠得到充分實(shí)現(xiàn)。