我國土地儲備政策執行偏離度的測量及其時空特征34個大中城市的實證研究
——基于全國

高 霞，朱德米， 周林意

(1．同濟大學 經濟與管理學院，上海 200092；2．上海交通大學 國際與公共事務學院，上海 200030)

內容提要：土地儲備是城市土地資源管理的重要手段，我國從20世紀90年代開始執行嚴格的土地儲備管理制度，但其作為一項重要的公共政策，各地方政府作為主要執行者，在地方利益與公共利益的選擇中，行為經常偏離公共政策目標，造成土地儲備政策執行不力的非效率情況。本文以我國土地儲備政策執行偏離為研究對象，采用改進的DEA法和德爾菲法構建基于土地儲備決策效率的土地儲備政策執行偏離度的測量方法，對中國34個大中城市土地儲備政策執行偏離程度及其時空特征進行分析，實證結果表明我國土地儲備政策執行偏離現象普遍存在：從時間維度上看，土地儲備政策執行偏離度的變化趨勢可依次分為相對高位、U型增長和波動下降三個階段；從空間維度上看，東部地區和中部地區以中度偏離城市居多，西部地區中度偏離和無偏離或近似無偏離的城市數量相當、不同城市偏離度差異顯著；從空間分布演變看，中度和高度偏離的城市數量先增后減，高度偏離的城市分布由東部向中部擴散。本文的研究對土地儲備政策執行評估和優化提供了有用信息。

一、引言

根據國務院出臺的《土地儲備管理辦法》規定，所謂土地儲備是指“縣級(含)以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發、儲存以備供應的行為”。我國土地儲備制度建立于20世紀90年代中期，經過20多年的發展，已先后成立土地儲備機構2600多家，頒布的各級各類土地儲備政策法規、規章及規范性文件超過400件，土地儲備運行模式和運作機制已基本形成，成為提高土地資源配置效率、落實城市規劃、保障城市經濟社會均衡發展的主要政策工具。土地儲備的公益屬性日益顯現，在推動國企改革、規范土地市場、保障城鎮化穩步前行、增加政府財政收入等方面作出了極大的貢獻。

土地儲備是我國的一項制度創新，但是在執行過程中存在著儲備機構數量多、儲備規模偏大、結構失衡等偏離現象。土地儲備雖然是土地資源利用管理的重要手段，但必須通過有效執行才能實現其政策目標。然而，實際的執行過程中，土地儲備政策執行偏離現象時有發生，土地儲備運行帶有濃厚的“經營性”、“行政性”色彩，土地儲備成為地方政府擴大財政收入來源、籌集地方發展建設資金的重要渠道，土地儲備運行的結果與土地儲備政策的公益性目標產生偏離。具體表現為：地方政府由土地管理者身份向土地經營者身份的轉變；土地儲備的重點區域從城市存量土地向郊區增量農地傾斜；土地儲備的規模偏大；儲備土地供應方式單一，土地供應時序從逆房地產周期向順房地產周期轉變等等。同時，地方性房地產市場在多種因素的影響下，地價飛漲，房價攀高，買房居民不得不承擔高房價；被征收土地上原舊城區居民或城郊農民的正當權益卻得不到保障，引發眾多群體性事件；此外，大量的土地儲備類貸款也增加了國家金融體系和地方政府債務風險。土地儲備政策執行偏離，既是土地儲備政策執行復雜性的一個“側影”，更是我國社會轉型時期土地利用管理領域的一個“特征”。

本文從公共政策執行視角對土地儲備政策執行偏離進行研究，并嘗試突破以描述的方式關注單一的政策執行過程，通過構建基于土地儲備決策效率的土地儲備政策執行偏離度計算公式對土地儲備政策執行偏離度進行測量，客觀展現土地儲備政策執行偏離的程度及時空分布特征，以期為科學評判土地儲備政策執行的有效性和制定糾偏的政策提供建議依據。

二、土地儲備政策執行偏離的理論釋義和測量設計

土地儲備政策執行是一定時期內，土地儲備機構依據政策目標，確定土地收購、儲備、供應的總量、結構、時序并予以落實的過程。城市土地儲備政策目標主要包括：盤活城市存量土地，提高土地利用率；規范房地產市場，抑制土地投機；以及積累城市建設資金，促進經濟增長。土地儲備政策執行偏離則是指在土地儲備政策執行過程中，由于各種消極因素的相互作用，土地儲備政策執行主體或客體采取有意偏離、違背土地儲備政策目標的行為或者以消極不作為來逃避、妨礙、干擾土地儲備政策對相關利益的調整和分配，從而使土地儲備政策目標不能圓滿實現甚至完全落空的不良現象和情形，其是對土地儲備政策執行梗阻(或歪曲、走樣、偏差、停滯等)及其他一切不能實現土地儲備政策目標的不良執行行為的理論概括和總稱。

土地儲備政策執行偏離是一個動態的、相對的執行者行為偏離過程。在土地儲備政策執行過程中，政策執行主體需要根據具體的實際情況靈活掌握和運用政策，以便更好的達到政策目標要求的結果。雖然政府的預期目標是重要的參照標準，但是具體計算過程中很難獲取政府預期目標的具體值。從土地儲備政策執行偏離的概念來考察，土地儲備政策執行偏離是指在土地儲備政策執行過程中，因主客觀因素影響而產生的執行者行為偏離政策要求，從而導致土地儲備政策實踐的結果嚴重背離土地儲備政策設計預期的價值目標，即結果偏差。

基于土地儲備政策執行行為的特征，本文關于土地儲備政策執行偏離度的測量，選擇了相對于最優土地儲備政策執行行為差距的測量，并采用DEA方法以土地儲備決策有效前沿面作為政策執行行為的標準。采用土地儲備決策效率計算土地儲備政策執行偏離度，有較強的適用性。首先，決策要素是土地儲備政策執行偏離的關鍵要素。土地儲備政策執行過程中，由于監督機制的缺失、規劃機制的弱化，土地儲備政策執行過程演化為地方政府“精英決策”主導下的土地流轉和資金循環過程[1]。地方政府作為理性的“經濟人”，以地方利益取代了土地儲備政策本身內含的公共利益，土地儲備政策執行產生了偏離；其次，采用DEA方法，對土地儲備政策執行過程中決策主導的投入產出進行分析，能夠反映出土地儲備政策執行的質量和效率。通過分析土地儲備政策執行偏離的原因和機理，能夠得出土地儲備政策執行的決策效率與土地儲備政策執行偏離具有反向對應關系。土地儲備政策執行偏離度測量的具體公式為：

Pt=1-TEt,TEt∈(0,1)

(1)

其中Pt表示土地儲備政策執行偏離度，TEt表示第t年土地儲備政策執行的決策效率。當TEt=1時，土地儲備決策有效，Pt=0；當0

此外，現有文獻采用傳統DEA模型對土地儲備決策效率進行測量，將輸入輸出指標對評價結果的影響同等看待，即等權賦值[2]。但是實際上，土地儲備的多個政策目標的重要性是存在差異的。因此，輸出指標權重的選取應滿足一定的限制，即不等權賦值，從而更好地反映土地儲備政策制定者的偏好。因此，本研究采用德爾菲法，對DEA模型中產出指標的權重進行約束，以體現土地儲備政策多目標之間重要性的差異。

三、研究方法、指標選取和數據來源

(一)研究方法

本文采用改進的數據包絡分析(DEA)方法對土地儲備決策效率進行測量，并依據土地儲備政策執行偏離度計算公式，得出土地儲備政策執行偏離度數值，并進而對土地儲備政策執行偏離度結果進行分類分析。DEA方法是由美國運籌學家查恩斯、庫伯提出，以相對有效性為基礎，較為客觀地評價一組具有多個投入、多個產出的決策單元(DMUS)之間的投入產出效率。在土地儲備政策執行決策效率評價中，投入要素是指影響土地儲備政策執行主體在進行土地儲備決策時需要考慮的變量，產出要素是指土地儲備決策后所產生的一系列影響，反映出該項決策的科學性與合理性。本文根據土地儲備投入要素及研究目的選取C2R模型,具體公式如下：

(2)

其中θ為被評價決策單元DMUj0的有效值，即投入相對產出的有效利用程度；λj為第j個決策單元投入和產出的權向量；s-是與投入相對應的剩余變量組成的松弛向量，s+是與產出相對應的剩余變量組成的松弛向量，分別表示資源的投入冗余量和產出不足量。當θ<1時，表示第j個決策單元非DEA有效，土地儲備政策執行決策不在最優生產前沿面上；當θ=1時，表示該決策單元DEA有效，土地儲備政策執行決策在最優生產前沿面上。

此外，本文在采用改進的DEA方法計算土地儲備決策效率時，產出指標權重的確定選擇德爾菲法。德爾菲法(Delphi Method)是一種定性與定量相結合的研究方法，依據系統的程序，通過專家進行多輪次調查、綜合各自匿名發表的意見進行預測并達成一致的結構性方法。20 世紀 50 年代，蘭德公司在實施德爾菲項目的過程中，海爾默等人創建了德爾菲法，通過非面對面的互動整合各方面專家的意見，避免團體參與可能帶來的負面影響，為科學決策提供參考。林斯頓和特羅夫將德爾菲法定義為在團體構建溝通交流的方法，在整個溝通過程中將參與者對議題的討論限制在一定范圍內，讓成員針對一項復雜的議題進行充分、有效的討論。德爾菲法本質上是采用背對背的通信方式來征詢專家組成員的意見，經過反復征詢、歸納、修改，最后使專家組成員的意見趨于一致。

(二)評價指標體系構建

建立合理的投入產出指標體系是采用改進的DEA模型有效準確評價土地儲備決策效率的前提和基礎。在輸入指標與輸出指標的選擇上, 應盡量做到指標選取的目的性、精簡性、關聯性和多樣性，同時遵循代表性、科學性、系統性、可操作性等選取原則。

1.投入指標的選取方面，根據我國城市土地儲備運行機制可知，土地儲備政策執行過程就是通過人、財、物等資源投入，形成儲備入庫、可以供應的土地，并通過合理安排儲備土地供應的規模、時序、布局、性質，從而實現土地儲備政策目標。因此，以土地投入面積作為投入指標，具體包括劃撥面積(平方米)、協議出讓面積(平方米)、招拍掛出讓面積(平方米)、新增供應面積(平方米)。考慮到固定資產投資(萬元)對土地儲備政策執行結果有重大影響，也將其作為投入指標之一。

2.產出指標的選取方面，要滿足土地儲備的四部分政策目標，即合理利用土地、有效調控土地市場、管理土地市場、促進經濟發展四個方面，并結合相關文獻的比較分析和綜合考慮[3]，土地儲備決策產出指標確定為6個維度9大指標，6個維度分別是體現土地合理利用的效率和公平維度，體現土地市場調控的地價穩定性和房價穩定性維度，體現土地市場管理的土地市場化程度維度，以及體現促進經濟發展的經濟增長貢獻率維度。相對應的9大指標分別是：單位城市建成區面積二三產業產值(萬元)、人均公園綠地面積(平方米)、人均道路面積(平方米)、地價穩定程度指標、房價穩定程度指標、土地招拍掛出讓宗數/出讓總宗數(%)、地區人均GDP(萬元)，年度經濟增長率(%)、土地出讓成交價款(萬元)。其中，地價穩定程度通過計算地價增長率離差倒數的絕對值、房價穩定程度通過計算房價增長率離差倒數的絕對值得出。

確定了評價指標后對合理利用土地、調控土地市場、土地市場有序管理、促進經濟發展一級指標采用德爾菲法賦權，根據土地儲備涉及的背景特選擇上海市、區兩級土地儲備機構具備多年實踐經驗的專家及上海高校、科研機構從事土地資源管理研究的學者，共20位人士組成專家小組，進行3輪的專家匿名評估、意見收集和反饋，根據最后一輪收集的打分結果利用乘法評價模型計算得到各指標的權重，并在每一個一級指標下通過等值法得出各二級指標和三級指標的權重(如表1所示)。

(三)數據來源

投入指標中的劃撥土地數量、協議出讓土地數量、公開出讓土地數量、增量土地面積，以及產出指標中計算地價穩定性的地價及增長率數據、計算土地市場化程度的土地招拍掛出讓宗數、土地出讓總宗數、計算經濟增長貢獻率的土地出讓成交價款均來源于《中國國土資源統計年鑒》(2005-2016年)；投入指標中的固定資產投資額、產出指標中計算土地利用強度的二三產業產值、人均地區生產總值、年度經濟增長率數據均來源于《中國城市統計年鑒》(2005-2016年)；產出指標中計算土地利用強度的城市建成區土地面積，計算土地利用公平性的人均公園綠地面積、人均道路面積數據來源于《中國城市建設統計年鑒》(2004-2016年)；產出指標中計算房價穩定性的房價及增長率數據來源于《中國統計年鑒》(2005-2016年)；由于深圳2004-2009年土地劃撥供應數據缺失，本文以全國34個大中城市為研究對象，采用年度面板數據，樣本區間確定為2004-2015年。對于樣本區間中缺失的個別數據，本文采用兩種方法進行補缺：第一種為插值法，選取前后兩年數據的均值做內插；第二種為同比法，選用樣本缺失值所在年份的前年或后年實際值與當年GDP值進行比較，根據樣本缺失值所在年份的GDP同比推算出缺失值。此外，在地價穩定性指標的數據收集中，因官方統計口徑的調整，2004-2008年地價增長率指標用土地交易價格指數的增長率代替。

表1 土地儲備決策效率評價指標體系

表2 34個大中城市的地儲備政策執行偏離度表

四、結果與分析

(一)偏離度結果

本文運用MAXDEA軟件，采取DEA方法中的C2R模型，對統計的指標數據進行效率值計算，分別得出2004-2015年我國34個大中城市的土地儲備決策綜合效率值，并按照公式(1)計算得出2004-2015年我國34個大中城市的土地儲備政策執行偏離度(如表2所示)。

從表3可以看出34個大中城市2004-2015年土地儲備政策執行偏離度值各有不同，基本統計特征如表3所示。土地儲備政策執行偏離值最大為0.9627，最小為0，均值為0.5826，標準差為0.2840。

表3 34個大中城市土地儲備政策執行偏離度基本統計特征

指標最大值最小值均差標準差偏離度0.96270.00000.58260.2840

從土地儲備政策執行偏離的頻數上看，土地儲備政策執行偏離現象普遍存在。2004-2015年間34個城市土地儲備政策執行無偏離、即偏離值為0的年次共計48次，存在偏離的年次共計360次，偏離年次遠超過無偏離年次。2004-2015年間，土地儲備政策執行均無偏離的城市無；1年次發生偏離的城市有1個，是海口市，占全國樣本總數的2.94%；2年次發生偏離的城市有1個，是西寧市，占全國樣本總數的2.94%；3年次發生偏離的城市無。另一方面，2004-2015年間，土地儲備政策執行均發生偏離的城市有21個，分別是是北京、長春、長沙、成都、福州、廣州、貴陽、哈爾濱、杭州、昆明、南昌、南京、寧波、青島、上海、沈陽、天津、武漢、西安、鄭州、重慶，占全國樣本總數的61.76%； 僅1年次未發生偏離的城市有5個，分別是大連、合肥、南寧、石家莊和太原，占全國樣本總數的14.71%；2年次未發生偏離的城市有1個，是銀川，占全國樣本總數的2.94%。

從土地儲備政策執行偏離的程度上看，土地儲備政策執行偏離度整體偏高。34個城市2004-2015偏離度值超過0.8的占比為26.72%，0.6-0.8的占比為31.86%，0.3-0.6的占比為23.77%，小于0.3的占比為17.65%。土地儲備政策執行偏離度值超過0.6的占比超過5成。

(二)土地儲備政策執行偏離度的時間特征分析

從時間演變上看，我國土地儲備政策執行偏離度均值的變化趨勢可以分為3個階段(如圖1所示)。

圖1 土地儲備政策執行偏離度的時間演變特征

第一階段，2006年之前土地儲備政策執行偏離度處于相對高位。20世紀初，以“經營土地、經營城市“為主題的城市建設發展成為主要的宏觀政策導向。在此基礎上，土地收購儲備機構數量增長迅速，土地儲備業務呈現強勁發展勢頭。但是過快的發展卻帶來了新的問題，如：建設用地規模增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象屢禁不止，嚴把土地“閘門”任務艱巨，土地儲備政策執行發生偏離。

第二階段，2006-2011年土地儲備政策執行偏離度保持U型增長。為了規范土地儲備工作， 2006年、2007年、2008年，國務院及相關職能部門相繼出臺了《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》、《土地儲備管理辦法》、《土地儲備資金財務管理暫行辦法》以及《土地儲備資金會計核算辦法(試行)》，形成國家層面的土地儲備政策框架，土地儲備管理逐步走向理性發展階段，政策執行偏離度較2006年之前有所降低，并保持平穩態勢。但是，隨著土地財政在地方經濟發展和地方官員政績考核中的重要性不斷增強，土地儲備成為增加土地市場供應、為地方基礎設施建設貸款、土地招商引資的主要手段。同期也帶來了土地供應價格及房地產市場價格的快速攀升，城市規模過度擴張，土地粗放性利用現象嚴重。土地儲備政策執行偏離度有所回升。

第三階段，2011年之后土地儲備政策執行偏離度呈現波動下降態勢。為了降低地方政府債務風險，減輕地方政府對土地財政的依賴，2012年，國土資源部、財政部、中國人民銀行及銀監會聯合出臺《關于加強土地儲備與融資管理的通知》，2014年國務院發布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，土地儲備債務平臺功能和融資功能逐步弱化，土地儲備步入規范管理時代。隨著我國經濟發展走向新常態，土地儲備機構職能回歸，土地儲備金融秩序規范，土地儲備政策執行偏離度也相應降低。

分區域看(具體見圖2)，東、中、西部城市的土地儲備政策執行偏離度均值均呈現出總體下降趨勢。其中，東部城市土地儲備政策執行偏離度均值2006年之前高于中部和西部城市，2006年之后，低于中部城市但高于西部城市；中部城市2006年之后，土地儲備政策執行偏離度均值高于中部和西部城市，其中2006-2008年、2012-2014年區間，偏離度均值明顯高于東部和西部城市；西部城市土地儲備政策執行偏離度雖然整體低于中部城市和東部城市，但偏離度波動幅度較大。土地儲備政策執行偏離度與我國東中西地區經濟發展水平以及土地儲備政策的建立和發展階段相一致。20世紀初，東部地區相對發達的經濟水平和對土地市場化的需求，促使了土地儲備制度的最早建立，隨后而來的地價、房價和土地粗放型利用問題也最早發生，土地儲備政策執行偏離度也較高；2006年后，隨著土地儲備的示范效應顯現，中央政府自上而下的鼓勵土地儲備的建立和推廣實施，土地儲備政策逐步向中西部地區擴散，中部城市在土地財政的誘因下，土地儲備政策執行偏離度快速增大并持續保持高位；而東部城市土地儲備，在經歷了探索成長、快速發展階段后，率先進入理性發展時期，政策執行偏離度趨于平穩和下降趨勢。西部地區，多年來，受經濟發展對土地需求的有限性，土地儲備政策執行偏離程度相對低于東部地區和中部地區。

圖2 土地儲備政策執行偏離度的分區域時間演變特征

(三)土地儲備政策執行偏離度的空間特征

1.34個城市土地儲備政策執行偏離度均值分析。將34個大中城市2004-2015年間土地儲備政策執行偏離度均值進行分區和對比分析。按照偏離度0-0.3為無偏離或近似無偏離、0.3-0.6為輕度偏離、0.6-0.8為中度偏離、0.8-1.0為高度偏離分區，將34個大中城市的土地儲備政策執行偏離度分為四類(如表4)：

從綜合層面看，34個大中城市土地儲備政策執行中度偏離的城市數量占到一半以上，無偏離或近似無偏離、輕度偏離城市數量居中，高度偏離城市數量少于10%。其中，第一類土地儲備政策執行無偏離或接近無偏離城市6個，占樣本城市總數的17.6%，偏離度均值為0.1809。這6個無偏離或接近無偏離城市分別是：海口、西寧、呼和浩特、廈門、銀川和蘭州。其中：東部城市2個，西部城市4個。第二類是土地儲備政策執行低度偏離城市6個，占樣本城市總數的17.6%，偏離度均值為0.4812。這6個低度偏離城市分別是：烏魯木齊、太原、濟南、合肥、石家莊和南昌。其中：東部城市2個，中部城市3個，西部城市1個。第三類是土地儲備政策執行中度偏離城市19個，占樣本城市總數的55.8%，偏離度均值為0.6988。這19個中度偏離城市分別是：貴陽、南寧、昆明、杭州、沈陽、大連、哈爾濱、廣州、寧波、長春、北京、長沙、福州、西安、上海、青島、南京、武漢和鄭州。其中：東部城市10個，中部城市5個，西部城市4個。第四類是土地儲備政策執行高度偏離城市3個，占樣本城市總數的9%，偏離度均值為0.8525。這3個高度偏離城市分別是：成都、天津和重慶。其中：東部城市1個，西部城市2個。

表4 東中西部城市土地儲備政策執行偏離度數量統計表

區域偏離度 東部中部西部合計無或近似無偏離2 0 4 6 輕度偏離2 3 1 6 中度偏離10 5 4 19 高度偏離1 0 2 3

從區域層面看，東部和中部區域土地儲備政策執行偏離程度以中度偏離為主，西部城市以中度偏離、無偏離及近似無偏離兩類居多。其中，東部城市中，中度偏離的城市占比為66.7%，無偏離或近似無偏離的城市、以及輕度偏離的城市占比分別為13.3%，高度偏離的城市占比為6.7%；中部城市中，中度偏離的城市占比為62.5%，輕度偏離的城市占比為37.5%；西部城市中，中度偏離的城市，以及無偏離或近似無偏離的城市占比分別為36.4%，高度偏離的城市占比為18.1%，輕度偏離的城市占比為9.1%。這說明中東部城市土地儲備政策執行偏離度值較為集聚，土地儲備所處的發展階段及面臨的共性問題較為突出；西部城市土地儲備政策執行偏離度差異區間較大，不同城市土地儲備政策的定位、執行環境、執行結果有較大差別。

從城市層面看，北京、上海、天津、南京、鄭州、武漢、重慶、成都等一、二線城市土地儲備政策執行偏離度更高，廈門、海口、西寧、蘭州、銀川、烏魯木齊等沿海和西部城市土地儲備政策執行偏離度較低。這可能與不同城市土地市場的供需矛盾、及當地經濟發展對土地財政的依賴性有關。

2.2004-2015年土地儲備政策執行偏離度空間分布演變。基于34個大中城市土地儲備政策執行偏離度的時間演變階段劃分，及土地儲備政策執行偏離度的最大值、最小值所屬年份，最終選擇2004、2006年、2011年和2014年，將34個大中城市的土地儲備政策執行效率進行偏離度分區和對比分析。從空間演變上看，2004-2015年土地儲備政策執行偏離度均值較高的城市主要位于東部地區，偏離度較低的城市位于西部地區。其中，2004年土地儲備政策執行中度和高度偏離的城市數量超過7成，主要分布在東部地區；2006年，土地儲備政策執行中度和高度偏離的城市數量進一步增加，超過8成，同樣以東部城市為主；2011年，土地儲備政策執行偏離度依然較高，高度偏離的城市數量略有減少，中度偏離的城市數量有所增多。土地儲備政策執行偏離度高的城市主要分布在中部地區；2014年，中度和高度偏離的城市數量快速減少，無偏離或接近無偏離、輕度偏離的城市數量超過6成，東部地區和西部地區土地儲備政策執行先回歸理性，中部地區土地儲備政策執行偏離度也有所減輕，以中度和低度偏離為主。土地儲備政策執行偏離度的空間演變趨勢，與土地儲備政策本身的建立和擴散趨勢一致，并且也客觀反映出中央政府土地宏觀調控的效果和影響。

五、結論

1. 土地儲備政策執行偏離現象普遍存在，偏離程度較高。 34個大中城市2004-2015年間發生土地儲備政策執行偏離的年次超過80%，其中中度偏離和高度偏離的年次超過5成。土地儲備政策執行偏離度的測量為土地儲備政策執行評估和優化提供科學依據。

2.從時間演變上看，土地儲備政策執行偏離度均值變化可以分為2006年前的相對高位、2006-2011年U型增長和2011年后波動下降3個階段。并且，東、中、西部地區的土地儲備政策執行偏離度均值均呈現出總體下降趨勢。這充分說明土地儲備政策本身進入理性發展階段，土地儲備政策的公共利益屬性逐步顯現。

3.從空間分布特征看，東部地區和中部地區以中度偏離的城市居多，西部地區以中度偏離和無偏離或近似無偏離的城市居多。從空間分布演變看，中度和高度偏離的城市數量先增后減，高度偏離的城市分布早期以東部為主，后擴散到中部。西部地區雖然整體偏離度較低，但不同城市偏離度差異化顯著。因此，不同城市土地儲備政策執行應結合不同地區土地資源稟賦和土地儲備政策的發展階段、環境差異，政策制定和執行體現區域差異性和屬地化，有效發揮土地儲備對當地經濟社會發展的支撐、保障和調控功能，體現出土地儲備的公共政策屬性。