土地出讓金收入使用及管理的優化研究

徐巍

摘要：隨著城鎮化速度的加快，對土地的需求不斷上漲，同樣，各級政府財政收入中土地出讓金的占比不斷增加，為當地經濟帶來了一定的動力。但由于管理制度的不嚴謹以及對制度執行力監管的寬松，使各級政府在土地出讓金的使用上存在一定的濫用、違規操作等行為。本文主要針對土地出讓金的使用和管理進行研究。

關鍵詞：土地出讓金;管理;對策

一、土地出讓金的概念及其作用

（一）土地出讓金的概念

土地出讓金主要是由于各級政府將其管制下的土地出讓給他人使用，作為出讓的代價，土地使用者需要支付一定的費用。具體的費用一般通過招標、拍賣或者市場定價等方式決定。但土地出讓金并不是購買地的價格，這里出讓的是土地的使用權。一般來說，土地出讓金是指某個期限內某塊土地使用權的出讓價格，在期限到期后，土地使用者需要續期繳費。另外，土地出讓金是政府部門的額外收入來源。

（二）土地出讓金的作用

土地出讓金是地方政府的重要財政來源，可以作為地方政府宏觀調控的重要手段。一方面，地方政府可以根據當地經濟發展所需通過拍賣等方式吸引新型產業，用以調整當地的產業結構，促進整體產業機構朝著有利于當地經濟可持續發展的方向改進。或者引進相關產業對當地過熱的經濟進行抑制，促使當地經濟穩步前進。另一方面，土地出讓金主要在國家、土地所有者以及土地使用者之間進行分配，通過調整分配比例，對市場經濟關系進行調整，同時也可用于調控市場競爭關系等。土地出讓金作為財政收入的重要組成部分，其作用也主要以促進當地的經濟發展為主。

二、影響土地出讓金收支的因素

（一）經濟發展程度

經濟發展的程度通過影響土地的供需影響土地出讓使用權的價格。市場經濟發展的越快，城市化建設的速度也越快，對道路、房屋、交通等方面的需求增加，對于這些建設都基于土地，相應的對土地的需求增加，土地供求緊張，土地出讓金上漲。目前我國處于工業化發展中期，對重化工產品的需求較大，導致對土地的需求增加，而土地的供給由于受制于國土面積而十分有限，加劇了土地供求之間的緊張關系[1]。

（二）土地法律法規

土地出讓金作為財政收入主要的一部分，國家對其同樣發布了相關政策進行管制。各級政府可以將土地出讓金用以促進當地經濟的發展，但國家對土地出讓金的用途進行了限制，禁止違規減免、返還或者少征土地出讓收入吸引投資商。而且國家政策對土地出讓金在各方面的支出都有相關規定。比如《關于從土地出讓收益中計提農田水利建設資金有關事項的通知》等，限制了土地出讓金的支出范圍。

三、土地出讓金收入使用及管理存在的問題

（一）土地管理制度不健全

土地管理制度是對土地使用過程中所涉及到一系列行為的管理，管理制度的完善性和嚴謹性對土地使用的規范性有重要的影響，從實際應用中，可以發現土地管理制度還存在較多問題，可以從以下三個方面簡單概述。

1.土地供應管理不完善

土地供應管理制度的不完善主要體現在供應程序、供應價格以及供應政策三個方面。首先，供應程序執行不嚴謹。土地使用權進行出讓時必須明確土地的使用和其地價，但在部分土地出讓文件中，劃撥用地和劃撥目錄不對應，而且對于地價的確定也沒有相關的文件證實其制定的合理性。這些問題出現的主要原因在于相關人員在工作中的疏忽，未曾嚴格審查提交上的各類文件;其次，地方政府在供應土地給予土地使用者時，其供應價格制定不合理，存在低價轉讓等問題;最后，各級政府在土地出讓過程中私自設定各種政策限制，比如限制參與土地使用權競拍的公司必須是注冊地為當地的公司，這個限制設定的并不科學。

2.土地收儲中資金管理不合理

從目前土地儲備中心的實際情況分析，我國土地儲備資金的來源主要包括財政從土地出讓金返還的收益和專項資金、銀行借款以及其他資金來源三個方面。但這三方面的資金并沒有進行分類管理，導致專項支出資金并未完全被利用。比如從土地出讓金返還的國有土地收益基金，這部分資金按照相關規定要全部用于土地收儲，但實際上由于管理混亂，管理人員對這部分資金的核算不嚴謹，存在閑置或另作他用的情況。其次，對于土地做抵押時的貸款管理不完善，管理人員對其管理并未做到封閉管理，存在違規使用的問題。

（二）地方政府干預土地出讓金政策

目前，大部分地方政府都存在干預土地出讓市場的行為，制定的一些不合理政策導致土地出讓金的制定存在很大弊端。比如一些地方政府為了促進本地經濟工業轉型，調整產業結構，對招商引資的企業提供各種支持，土地出讓價格按照征地成本價進行使用權轉讓，一些地方政府還額外對其進行出讓價部分返還，甚至減免其稅收。在土地使用權的出讓上，地方政府并未將其放任由土地出讓市場自行調節，干預情況時有發生[2]。

（三）預算管理制度不健全

雖然我國對土地出讓金納入地方政府預算管理早有規定，但在實際中存在諸多問題。預算編制不科學，使預算管理難以達到精細化，制約預算管理效果發揮;一些地方政府機構對土地出讓金多是進行形式上的預算管理，通過設立的一系列出讓金返還政策降低土地出讓金的儲備;甚至一些地方政府并未將全部出讓金納入預算管理，游離在監管之外的土地出讓金為政府采取私人行為提供了便利。這些問題的出現一方面是由于預算編制不科學，另一方面也是各級政府對預算管理認知不足，對其不夠重視，同時也對“專款專用”這個政策不夠重視。

（四）土地出讓金被占用情況嚴重

目前大部分進行出讓使用的土地來源于征地，給農民帶來了一定的損失，因此，在土地出讓金的使用上應該多用于民生，但實際上，一些地方政府在使用土地出讓金上存在違規行為。比如由于自身財務緊張，將土地出讓金挪用作為行政事業單位的公用經費、建設城市表面形象以及部分返還給土地使用單位等方面，土地出讓金的使用并沒有做到專款專用，被占用情況嚴重。

四、土地出讓金收入使用及管理的優化措施

（一）完善預算管理制度，加快信息化建設

完善的預算管理制度是保證土地出讓金被高效、合法利用的基礎，間接提高了對土地的利用率。預算管理部門將土地出讓金按照其合法使用用途合理進行分配，制定相應的預算指標，再由政府依據指標制定地方發展計劃。但預算指標的合理性還與預算部門統計的數據有關，故而也要加快信息化建設，提高信息數據的有效性，從而確保預算管理工作的有效開展。

（二）采用現代化審計方式管理

傳統的審計方式主要集中于對供地項目檔案、工程項目以及實地考察等方面的檢查，未曾運用互聯網信息技術，在目前大數據以及云計算的時代下，傳統的審計方法并不滿足需求，需要結合現代審計方式進行管理，將計算機技術融入到審計工作中。可以利用AO與OA系統的協同工作實現信息資料的傳輸，同時也簡化了審計流程。另外，土地出讓金涉及到政府預算、債務等問題，相關審計部門在工作中可以將對土地出讓金的審計工作同其他項目的審計工作聯合進行，提高審計工作的全面覆蓋率，杜絕重復審計、審計范圍不全等導致審計工作效率下降的情況出現[3]。

（三）完善土地管理中的政策法規

首先，規范各級政府對土地供應方面的管理，將轄區的管理工作統一由市政府管轄，避免各轄區各自制定制度的問題，規范土地供應管理制度。其次，集中各轄區的土地出讓金，交由市政府財政部門統一管理，規范土地出讓金收支情況。同時，政府還要加強對已出讓土地在審批后的監管，減少囤積土地、改變土地使用用途等情況，提高土地利用率。

五、結束語

各級政府出讓土地使用權所得到土地出讓金并非是出讓土地的短期使用權，對土地出讓金的濫用相當于對之后土地價值的投資，不利于當地的經濟發展。所以，各級政府要加強對土地出讓金管理的重視，及時優化自身內部存在的問題，促進當地經濟的可持續發展。

參考文獻：

[1]章瑞.土地出讓金收入使用及管理規范問題研究[D].山東農業大學，2016.

[2]樊星.土地出讓金收支管理問題及對策建議[J].現代審計與經濟，2016 （4）.

[3]張萍.淺談土地出讓金審計方法[J].理財：經論版，2017：39.