區域一體化背景下的長三角大灣區研究：基于國內外比較的視角

陳建軍 陳懷錦 劉實 徐倩

摘要：培育具有全球輻射力、影響力和控制力的大灣區，是新時代我國區域發展的重要戰略布局。從既有的世界三大灣區的發展看，灣區具有國際貿易的樞紐區;國際產業分工的支撐平臺和全球產業鏈、價值鏈的控制區域;創新發展的引領區和高度發達的國際化大都市群等四大功能。對標國際大灣區，現階段長三角浙、蘇等省提出的環杭州大灣區、杭州灣區、浙江大灣區、揚子江城市群等應屬于長三角局地灣區。要在長三角構建世界級的大灣區，必須以深化長三角一體化發展為動力，依托長三角大都市群，以局地灣區建設為突破口和中間過程，規劃、構建包括上海都市圈、江蘇揚子江城市群和浙江大灣區在內的長三角大灣區。在實施路徑上，應以“實踐創新，頂層設計，分區推動，同域整合”的方式，自下而上、自上而下，雙向推進長三角大灣區的規劃和建設。

關鍵詞：區域一體化;長三角大灣區;國際大灣區;粵港澳灣區;環杭州灣大灣區;杭州灣區，浙江大灣區;楊子江城市群

中圖分類號：F207文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2019）01-0037-008

一、引言

沿海地區是全球經濟空間分布的重心所在。統計顯示，在距離海岸100公里的沿岸地帶，集聚了全球70%的人口、60%的經濟總量和75%的大城市①。這一經濟活動的集聚空間，在地理上表現為由多個臨港城市密集分布互相串聯形成的臨港濱灣的城市群，被稱為灣區城市群，相應的衍生的經濟效應稱之為“灣區經濟”②。

灣區擁有豐富的海洋、生物、環境資源和獨特的地理、生態、人文、經濟價值。但由于灣區在地理構造上凹入內陸，進而形成有利的多港口和城市串連的空間格局，因而灣區經濟不等同于一般的沿海區域經濟。灣區經濟的主體是灣區城市群，是由共享同一海洋區域、以海灣為連接紐帶串聯起多個城市構成的城市體系，因而又有別于普通的城市群經濟。可以說，灣區經濟是沿海經濟和城市群經濟的子系統。

這種“擁海抱灣合群”的復合特性，促進了港口、城市、產業的良性互動，產生了開放、通達、創新、宜居的疊加效應。著名的世界三大灣區，紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區，就是這樣以開放的經濟結構、高效的資源配置能力、強大的集聚外溢功能和發達的國際交通和信息溝通網絡林貢欽、徐廣林：《國外著名灣區發展經驗及對我國的啟示》，《深圳大學學報（人文社會科學版）》， 2017年第5期。，發揮著引領創新、聚集輻射的核心功能，進而成為帶動全球經濟發展的重要增長極和引領科學技術變革的領頭羊。

2017年3月，國務院總理李克強在十二屆全國人大五次會議政府工作報告中提出粵港澳大灣區城市群發展規劃。至此，灣區發展上升到了國家戰略的高度。繼粵港澳灣區之后，浙江省也提出打造杭州灣區和浙江省大灣區的設想。2017年11月29日，在浙江省人民政府主辦的浙江省大灣區建設重大項目推介會上，副省長熊建平表示，將以杭州灣經濟區為核心，打造綠色智慧和諧美麗的世界級大灣區。2018年浙江省十三屆人大一次會議上，省長袁家軍在政府工作報告中提出了浙江建設大灣區、大都市、大通道、大花園的行動計劃，包括做強做大杭州灣區，加快建設象山灣、三門灣、臺州灣、樂清灣等參見《2018年浙江省政府工作報告》。。

培育具有全球輻射力和影響力乃至控制力的大灣區，是我國進入新時代后轉換增長動力、實現高質量發展、提升國際競爭力的重要戰略課題。灣區經濟的具體內涵是什么？它和沿海既有的大都市群發展如何契合？除了粵港澳大灣區之外，在長三角地區能否形成或構建類似粵港澳這樣的世界級大灣區？如果可能，其實現的路徑是什么？這些都是值得探索的話題。

二、國際大灣區的發展狀態及功能特征

世界著名的三大灣區，包括紐約、舊金山和東京灣區，演繹了灣區的共同特征。（見表1）

首先，大灣區的空間主體是以某一國際大都市為中心的環海灣的城市群（圈）。領銜灣區的核心大都市如紐約、舊金山和東京同時也是美國東海岸、美國太平洋沿岸以及日本沿太平洋大都市群的核心大都市。依托大都市和都市群，灣區的人口密度較高，交通等社會基礎設施完備，科學、教育、文化、衛生資源充裕，灣區的社會經濟發展水平在所在國乃至國際上都具有較大的影響力，是世界大都市群的核心組成。

其次，國際化大都市圈、發達的外向型經濟以及由此帶來的關聯效應是三大灣區的主要經濟特征。三大灣區經濟都具備港闊水深的優良海港，優越的地理位置和港灣資源決定了灣區天然的開放屬性，進而形成了產業集聚、貿易通達等有利于外向經濟發展的特征，以港口物流為中心，構建起灣區便捷完備的交通基礎設施，形成了低成本的人流、物流和信息流空間，進而為現代化產業、資本和人才要素的集聚創造了有利的空間。特別是進入經濟全球化時代，灣區所在國家、區域以及其領銜的國際化大都市在全球政治經濟格局中的地位以及灣區自身的地理和區位優勢被最大限度地發揮出來，灣區成為國際貿易、國際金融和國際航運的重要門戶和樞紐區域，成為全球價值鏈的制高點和控制區域。

可以將灣區的主要功能特征歸納為四個方面：

第一，國際貿易的樞紐區。作為灣區經濟的主體，灣區城市群有著鄰近港口和面向海洋和全球主要海上運輸通道的地理和區位優勢，通常在國際航運、國際貿易中扮演著舉足輕重的角色，并由此成為重要的國際金融集聚區。在全球化的背景下，灣區特別是以全球城市領銜的灣區，自然而然地成為全球貿易的樞紐區和全球經濟的支撐點。

第二，國際產業分工的支撐平臺和全球產業鏈、價值鏈的控制區域。較一般意義上的產業集聚區，灣區依托優越的港口和貿易條件，以高度的交通通達性極大地降低了交易成本，進而形成了具有規模經濟和多樣化特征的城市集群，成為多元化產業協同集聚和總部經濟的主要平臺。灣區城市群在集聚、開放、聯通、創新等元素支撐下，迅速成為了全球價值鏈和產業分工鏈的控制區域。

第三，創新發展的引領區。由國際大都市領銜的灣區都市群，其通達、開放的地理條件以及由此導致的多元產業集聚和開放、包容的文化氛圍，再加上發達的經濟，吸引了大量的高等教育和科學研究機構，以及各類創新型人才和企業的集聚，由此疊加成區域乃至國際的創新發展引領區。

第四，高度發達的國際化大都市群。灣區經濟的主要載體是灣區都市群。與一般都市群不同，灣區都市群是高度港城一體化的城市群，它以海灣為聯結軸、以國際化大港口群落為城市門戶，由此孕育出國際化大都市作為灣區經濟的主平臺。進而以國際化大都市為核心，以海灣為軸，發展起綿密、快捷的水陸交通網絡，串連一系列各具特色和稟賦優勢的大中小城市，構成互聯互通的國際化大都市群或國際化大都市群的核心區域。

從三大世界灣區的發展歷程可以發現，灣區經濟的出現是經濟全球化的集中表現。灣區的本質，就是在全球化趨勢下具有全球化經濟優勢的國家和區域掌控全球價值鏈和產業鏈的空間主平臺，是國際創新鏈的引領區。

從灣區的功能特征和本質上看，發展建設灣區經濟對進入新時代的我國具有非常重要的意義。進入新時代，中國正面臨經濟全球化的新挑戰，一方面要加快推動我國的產業轉型升級，從全球產業鏈和價值鏈的低端區域走向中高端區域;另一方面，我們需要開拓和打造以我為主的新的全球價值鏈和產業鏈空間，如“一帶一路”建設。從這一目標出發，在我國大城市群發育較為成熟的珠三角和長三角地區突出灣區建設，打造具有世界影響力和全球化經濟控制力的戰略空間，就顯得非常必要。

三、長三角局地灣區的國際比較

為了應對經濟全球化的挑戰，中國將更加開放，更深入地融入全球產業鏈和價值鏈中。除了粵港澳大灣區之外，中國能否形成新的大灣區，對內加快推進改革開放進程，對外強化中國在全球經濟中的話語權，無疑是需要認真考慮的重大戰略問題。

備注：其中，指標1-8及11-12，紐約灣區數據時間為2016年，舊金山灣區數據時間為2017年，東京灣數據時間為2014年;指標1-8，粵港澳灣區及長三角局地灣區數據時間為2015年;指標11，粵港澳灣區及長三角局地灣區數據時間為2017年，其中澳門數據以2016年數據替代;指標12，粵港澳灣區及長三角局地灣區數據時間為2016年。

數據來源：南華基金《環杭州灣大灣區系列專題報告》，美國經濟分析局（U.S. Bureau of Economic Analysis），日本統計局，世界銀行，《2016中國城市統計年鑒》，《2016中國社會統計年鑒》，《2017中國港口年鑒》，中國交通部2017年規模以上港口貨物、旅客吞吐量快報數據，《2016年民航機場生產統計公報》，2018《泰晤士高等教育》世界大學排名，2017年《財富》雜志等。

長三角大都市群，是世界六大都市群之一，也是我國三大城市群之首。長三角大都市群所在的沿海沿江區域，港口資源豐富，包含上海、南京、杭州、寧波、蘇州、無錫等大城市，這些城市不僅經濟發展水平較高而且交通設施完善、教育資源雄厚，集聚了大量的人才和企業，創新能力較強。比對世界三大灣區，長三角經濟已經具有發展成為大灣區經濟的可能性，特別是長三角入海口的杭州灣地區，集中了上海、杭州、寧波、舟山等一系列國際化大都市和國際化大港口。依托這一空間載體，浙江省首先提出了打造杭州灣區和包括上海在內的環杭州灣大灣區的發展目標，并提出了建設浙江大灣區的戰略，杭州、寧波、溫州等城市也在積極謀劃灣區建設。在長三角的另一端，江蘇省也提出了打造以江蘇沿江八城市為核心的揚子江城市群的戰略設想。揚子江城市群就其功能和使命來講，實質上是另一種形態的灣區，只是串聯起揚子江城市群的不是海灣，而是長江。這些灣區的共同空間特征，就是僅僅覆蓋長三角部分區域。因此，本文將這些灣區定義為局地灣區，包括杭州灣區、浙江大灣區、環杭州灣灣區、揚子江城市群。

根據世界大灣區的主要功能，本文從四個方面構建了15個指標，將長三角局地灣區和舊金山灣區、紐約灣區、東京灣區和粵港澳灣區進行比較。一是國際貿易的通達性，可以用國際貿易和水陸空港的指標來測度;二是產業集聚和高度化，可以用經濟發展水平、單位空間面積的產出、產業分工水平、產業結構的高度化和戰略性新興產業的發展狀況、世界500強總部的集聚狀況來測度;三是全球創新的引領區，可以用人才集聚程度、高等院校和科技平臺的集聚程度來衡量;四是城市化水平，可以用人口密度、人的流動頻度、城市群的發育狀態、國際化大都市的建設狀況、交通基礎設施和科教文衛設施的狀態等來表示，本文以此為導向選擇相關指標對有關區域進行度量和比較（見表2）。

第一，發展水平。盡管環杭州灣大灣區和揚子江城市群的GDP總量和GDP占全國的比重超過舊金山灣區，位列第4和第5，但人均GDP和單位面積產出與世界三大灣區和粵港澳大灣區相比存在較大差距。以環杭州灣大灣區為例，2016年人均GDP為1.7萬美元，雖然已經達到了發達國家的人均水平，但卻不足舊金山灣區的1/5，也不到三大灣區中最低的東京灣區的1/2。

第二，人口、經濟和產業集聚程度。長三角各個局地灣區的人口密度要高于舊金山灣區，但產業集聚程度均落后于世界三大灣區。三大灣區中位列第三的舊金山灣區的產業集聚密度是長三角局地灣區中位列第一的揚子江城市群的2.7倍。

第三，產業的高度化水平和產業鏈/價值鏈的掌控能力。包含上海在內的環杭州大灣區，是長三角局地灣區三產比重最高的灣區，雖然超過了粵港澳大灣區三產比重3.6個百分點，但與世界三大灣區80%以上的三產比重相比，仍處于剛剛進入服務業為主的發展階段。在世界主要產業和戰略性新興產業發展方面，環杭州灣灣區出現了以阿里巴巴為代表的互聯網和信息產業的國際巨頭，以吉利和上汽為代表的汽車制造國際大企業，以交通銀行、浦發銀行為代表的大金融企業，以上飛為代表的飛機制造企業，顯示出較強的產業和產業鏈升級的勢頭。但與世界三大灣區相比，環杭州灣大灣區的世界500企業總部只有11家，總部經濟發展落后。

第四，國際貿易的通達性。依托上海國際機場和寧波舟山港、洋山深水港等大港口，包括上海的環杭州灣大灣區的機場客運吞吐量和集裝箱吞吐量在總量上超過了世界三大灣區，具備成為重要的國際貿易中心的潛力。

第五，創新資源儲備及其活躍性和城市國際化程度。本文用世界100/200強大學數量和空港客運吞吐量來表示。由表2可知，長三角局地灣區的創新資源儲備比較弱勢，主要表現為缺乏具備較強研發和創新能力的世界一流大學。包含上海的環杭州灣大灣區目前擁有3所世界前200強大學，在世界一流大學建設上呈現出追趕趨勢。從空港客運吞吐量看，環杭州灣大灣區表現出色，超過了三大灣區，反映了人流、特別是中高端人口的國內外流動頻度，也反映出城市創新資源的活躍性和城市國際化程度。

總體上看，不包括上海在內的長三角局地灣區，和國際大灣區的主要指標相距較大，在近中期不具備單獨成為具有全球影響力的大灣區的可能;包括上海在內的環杭州灣大灣區在總量指標方面具有可比性，在國際貿易的通達性方面具有一定的優勢，但在產業集聚和全球價值鏈的控制能力和創新能力方面依舊有較大的差距。因此本文認為，要在較短的時間內形成可以和國際三大灣區相抗衡，以及和國內粵港澳大灣區相匹敵的國際大灣區，在長三角地區有必要進一步打破地域行政區劃壁壘，深化推進長三角一體化發展戰略，充分利用長三角城市群的優勢，構建包括上海、浙江和江蘇相關城市在內的長三角大灣區或滬蘇浙大灣區。

四、長三角大灣區的提出及其主要特征

長三角要構建比肩世界三大灣區和粵港澳大灣區的世界級大灣區，依靠長三角內部局部區域的單打獨斗，或進行局部區域合作是不夠的，必須依托長三角城市群，倚靠區域一體化發展的合力，構建包括上海，江蘇沿江城市（揚子江都市群）和浙江大灣區城市在內的大灣區，本文將這個大灣區定義為長三角大灣區。它是一個以上海為中心的，北翼為長江下游及長江口，南翼為杭州灣和浙江東部沿海地區的“Σ”（西格瑪）型的臨海空間（見圖1）。從地理位置看它處于中國海岸線的正中間，通過長江輻射至中國中西部地區，面向西太平洋，是全球經濟發展最為迅速，要素流動和產品流通頻度最高的區域之一，也是長三角城市群的核心區，亞洲大陸的門戶區域。

具體地，長三角大灣區包括上海市、江蘇省沿江的揚子江城市群和浙江大灣區等多個灣區，總面積12.5萬平方公里，核心區域包括上海、南京、杭州、蘇州、無錫、寧波、南通、嘉興、臺州等。

與粵港澳大灣區相比（見表3），在列入比較的反映灣區經濟四個特征的13個指標中，長三角大灣區占優的有7個，分別是面積和人口、人口密度、GDP總量、GDP全國占比、機場吞吐量和雙一流大學數目。但是在其他6個指標上，如人均GDP、產出密度（單位面積的GDP）、第三產業的比重、集裝箱吞吐量以及世界著名大學數量（主要在香港）以及世界500強企業數量方面，粵港澳大灣區略勝一籌，但二者差距并不明顯。總之，對長三角大都市群的核心區，包括上海、江蘇的揚子江都市群和浙江的包括杭州灣在內的浙江大灣區的資源加以整合，是完全可以構建出另一個比肩粵港澳大灣區的中國第二大灣區，一個世界級的大灣區，長三角大灣區。

以長三角大灣區為標桿，構建中國新的世界級大灣區，是基于以下考慮：

第一，從規模層級、國際化程度和全球影響力、資源和產業集聚密度、創新引領等世界大灣區所必須具備的功能來說，只有包含上海、浙江、江蘇等沿國際水道區域的長三角大灣區，才具備形成和既有的世界級大灣區以及粵港澳大灣區相對應的新的世界級大灣區的可能性。

第二，長三角一體化的進程已經持續了幾十年，雖然其內在的一體化體制還沒有達到完全以市場配置資源實現要素的自由流動的高度，但對比粵港澳，長三角一體化程度無疑要高出許多。因此，依托長三角一體化的發展機制構建長三角大灣區是可能的。

第三，世界既有的大灣區都是依托世界大都市群而形成的，從這一客觀狀態來看，只有構建長三角大灣區才能和已經成為國家戰略規劃的長三角大都市群對接。長三角城市群是長三角大灣區的依托和縱深，同時長三角大灣區是長三角城市群的核心與門戶，兩者互為依托、互為促進，大灣區的建設能夠進一步推進長三角一體化發展的深化和長三角城市群的打造。

第四，世界大灣區功能的提升及其全球影響力，有賴于大灣區首位城市的能級。上海作為中國四大直轄市之一和世界著名的國際大都市，在國際化程度、國際影響力以及國際貿易、航運、金融領域，都已達到中國最高水平的能級，是周邊其他城市所無法替代的。由上海領銜長三角大灣區，同時發揮浙江大灣區和揚子江大都市群各自的區位優勢，形成既有分工又有協同的灣區發展格局，將有利于快速形成世界級大灣區。

第五，狹義的杭州灣灣區或揚子江城市群，由于僅涵蓋浙江省的杭州、寧波、舟山等部分區域或江蘇省的南京、蘇州、南通等部分區域，要單獨構建世界級大灣區是困難的。包含上海在內的環杭州灣大灣區，雖然已經具備了世界級大灣區的某些特征，但是從規模能級、產業集聚的程度、發展的密度來講，依舊和國際大灣區、粵港澳大灣區具有相當的距離，特別是環杭州灣大灣區目前的區域邊界，僅僅強調了上海與南翼的杭州灣灣區之間的一體化聯系，因此它只是一個局地灣區，是長三角大灣區發展的一個中間目標。

第六，從長三角大灣區的實現途徑來看，應該把杭州灣大灣區，環杭州灣大灣區，浙江大灣區以及揚子江城市群的打造作為構建世界級大灣區的子系統、分區目標和中間過程，以充分發揮長三角各省市地方政府的積極性并形成構建世界級大灣區的競合機制，發揮有為政府的引導和統一市場配置資源的主導作用，以雙輪驅動方式通過實踐創新、頂層設計相契合的方式推動長三角大灣區的早日建成。

五、長三角大灣區的實現路徑

在長三角地區構建新的世界級大灣區，關鍵的問題是如何選擇區域整合和一體化發展的實現路徑。世界三大灣區，東京灣區、紐約灣區和舊金山灣區，基本上是在市場經濟環境下，在經濟全球化的過程中，經過近百年的演化自然而然地形成的。當然也有宏觀政策部門主觀推進的動力導向，如城市規劃和區域規劃，日本就先后做過五次關于東京都市圈的發展規劃，但灣區發展的主要動力是城市化的演化規律和市場經濟的競爭機制。中國的灣區發展和世界三大灣區有所不同，主要有兩點：第一，中國快速的工業化和城市化壓縮了灣區的成長時間;第二，中國特色社會主義體制機制，使得推動灣區的發展動力機制顯得更為多元，不僅有市場力量的推動，還有政府的政策和體制機制的推動。

中國語境下的灣區發展，一個重要的環節是不同行政區域之間，甚至不同體制機制的行政區域之間，如何進行區域整合。如，粵港澳大灣區的提出主要來自于頂層設計，在廣東和港澳之間、香港和澳門之間，如何突破行政區域的分割壁壘和體制機制的差異化壁壘，實現要素的自由有序流動和市場的一體化乃至制度體制的一體化。目前，粵港澳大灣區的這個問題尚沒有解決。比較粵港澳大灣區，長三角灣區發展，從政府推進的維度看，還處于自下而上的推進過程，現階段主要是浙江省、江蘇省、杭州市、寧波市等有相對完整的發展設想。從江浙兩省的省級層面開始起步的長三角灣區建設，體現出與粵港澳大灣區首先來自國家層面的頂層設計的不同的實施路徑。

和粵港澳大灣區國家戰略的提出主要來自于中央政府的頂層設計不同，長三角大灣區的規劃和建設，有必要沿續幾十年來長三角區域經濟一體化和長三角城市群建設的路徑，即遵循中國特色社會主義發展規律，以有效市場、有為政府的構建為主要抓手，以政府引導、市場主導的方式實現要素資源的有序流動、有效配置。在實施路線圖上，有必要以“實踐創新，頂層設計，分區推動，同域整合”的方式，自下而上，自上而下，雙向推進長三角大灣區的規劃和建設。

實踐創新，頂層設計。構建世界級長三角大灣區的戰略設想，來自杭州灣灣區的建設。從杭州灣大灣區到環杭州灣大灣區再到浙江省大灣區，在長三角南翼，浙江已經在扎實推進灣區建設，要充分尊重和利用浙江的創新實踐，以杭州灣大灣區、浙江省大灣區的建設為平臺，穩步推進長三角南翼的灣區建設，并將其創新實踐的成功經驗上升為頂層設計，指導和布局長三角大灣區建設。

分區推進。除了浙江大灣區建設之外，還包括在長三角北翼推進揚子江都市群建設和在長三角中心區域推進上海都市圈的建設。

同域整合。第一是分區域內部的整合，包括杭州灣灣區內部的杭州、寧波、舟山等城市之間的一體化整合，以及浙江省大灣區中杭州灣、三門灣、樂清灣等大小灣區之間的整合，也包括揚子江大都市群和上海大都圈內部不同城市之間的整合，以形成發展的合力。還包括不同行政區之間的整合，如在長三角南翼，上海與杭州，上海與寧波、舟山，上海與嘉興、湖州之間的整合，在長三角北翼，上海與蘇州、無錫，上海與南通之間的整合。第二是功能整合，包括四個方面：一是國際航運、國際貿易和國際物流方面的整合，如長三角南翼的上海港和寧波舟山港以及嘉興港之間，長三角北翼的上海港和蘇州港、南通港之間的一體化整合等;此外還包括空港之間的整合，水陸聯運和空陸聯運之間的整合。二是產業集群間的功能整合，包括產業集聚區域之間的一體化分工和整合，如上海的高端服務業，浙江的互聯網產業和江蘇揚子江城市群的先進制造業之間的一體化分工和協同的發展。三是創新資源的整合，這將成為長三角大灣區建設的重點。通過整合大灣區內部上海、南京、杭州、蘇州、寧波等地的高等教育資源、研發資源以及創新龍頭企業資源，將處于這一地區的各個創新走廊、各個區域的重點開發區通過大灣區建設規劃有序連接起來，形成創新突擊力量，帶動整個長三角大灣區乃至全中國的科技創新和體制機制創新。四是國際大都市群的發展整合，進一步推進長三角世界級大都市群建設，需要新的抓手和新的平臺，以長三角大灣區的建設作為加快推進長三角一體化和世界級大都市群建設的新抓手和新平臺，加快推進城市群社會功能一體化和體制機制的一體化。

（責任編輯：石洪斌）