法治視角下新區城市化“共建共享”格局探索

【摘要】城市新區是位于城市邊緣，具有一定城市結構的“半城市”區域，是城鎮化建設的一個縮影。在社會矛盾激增、人口城市化與空間城市化失衡的城鎮化建設中，政府主導下的城鎮化已經弊端突顯。在新區建立“共建共享”格局，滿足了黨和國家的時代發展要求，也使法治在城鎮化中得以實現，是在以人為本理念下，發展新區城市化的探索方向。

【關鍵詞】城鎮化；新區城市化；共建共享；法治

城市化的核心是追求優質的資源配置和高效的生產力。由此，在一個時間段內，一個區域內將獲得更多的生產力，從而快速發展。中國的城鎮化建設為國家現代化建設奠定了基石，大幅度地改善、提升了人民的生活水平，但是在我國城鎮化道路中不可否認的是還有亟待解決的問題。

1、中國的城鎮化道路

1.1中國城鎮化發展現狀

由于中國特殊的社會、歷史背景，單一的行政調節始終是城鎮化的主要動力。中國改革開放時間尚短，還未形成高效的市場經濟自我調節體系，推動社會發展的力量薄弱。國家通過行政命令的方式引導城市發展，成為城鎮化建設的常態。這種體現國家“建構主義”的規劃設計思路，有利于政府主導推動下的統一、高效和有序。[1]同時，在城鎮化建設中部分不合理的規劃，也使得其脫離“以人為本”的弊端日益突顯出來。例如政府不考慮群眾的實質生活，對老舊菜市規劃不合理，將菜市規劃在二樓，而人們不愿上樓，導致商販為利在街邊擺攤，帶來雜物亂堆、垃圾亂丟、影響居民出行和城市形象等問題。

中國的城鎮化是人口轉移型城鎮化和結構轉換型城鎮化的雙軌模式。因工業化發展、土地承包等社會因素，大量的農村剩余勞動力開始涌入城市，以人口轉移型為主導的城鎮化在城市邊際成型。另一方面，政府通過行政推動農村產業結構、社會結構、文化結構的質變，客觀上形成結構型城鎮化。為了滿足城市高速經濟發展，政府對城鎮化的構建逐漸超過了農民的需求，導致原本提高人民生活水平的城鎮化，反作用出大量的城市建設問題和社會矛盾。新區建成后，農村人口逐步轉變為城市人口，居住方式也由原來的散居變為小區集中安置。但人們在農村的生活習慣和生活觀念并沒有隨著城市生活的開啟而立即改變，有些在農村很自然的事情卻與城市的文明格格不入。比如在大街上晾曬辣椒、衣物、谷物等的行為就對城市的容貌和秩序產生不好的影響。這些行為會因為發生的地點由農村自家大院轉移到城市公共區域而影響到大多數人的利益。

1.2新區城市化建設之困境

新區城市化是傳統城鎮化建設的一個組成部分，是城市郊區化的產物，是承接中心城區產業、人口遷移的重要載體。新區城市化主觀上是人口轉移型城鎮化在城郊的聚集，客觀方面也是政府擴大城市建設思路下的結構轉型需求。

為滿足工業化的需要，中國的城鎮化始終是走以物質資料大量消耗為代價的高成本城鎮化的道路。城市新區在滿足城市生產功能的同時，自身作為一個社會生態區域的綜合需求卻沒有得到解決。在資源不合理的配置下，新區的社會服務、公共設施建設方面遠落后于城市中心；社會生產組織形式發展不完善，沒有多樣化的組織管理形式；郊區農民土地被征用，生產生活方式被迫產生割裂式變革，然而，經歷了拆遷、征地、居住地資源污染的農民并未得到其應有的利益回報，造成難以消化的社會矛盾。

城鎮化建設中空間結構轉型城鎮化與人口轉型城鎮化發展失衡。“城鎮化是以人為中心、受多種因素影響的，極其復雜多變的系統轉化過程，應該包括硬件系統和軟件系統的更替和提升，是一種從傳統社會向現代文明社會變遷和全面轉型的過程。”[2]從空間和人口兩個維度對中國城市化進行剖析。空間結構的城鎮化由區域經濟發展、市場結構轉型帶來人口的聚集，是區域化、集體化的城鎮建設。人口城鎮化要求以人為本，追求人的全面發展，以人民的權益全面地得到保障為目標，是屬人的、個體的城鎮化。但是，在中國城鎮化的推進過程中，政府部門通常以空間結構城鎮化為城鎮化建設的考核標準，長期追求城鎮化數量和規模。這使得城鎮化建設超過客觀需求，人的發展和需求被低置，城市化建設越來越走向被動。

農村傳統治理模式與現代化法治的治理沖突。在傳統的中國農村中，以“差序格局”形成的社會關系，基于世代的延續和生活的習慣，形成了“禮”治秩序。在現代城市化的陌生人社會中，禮治已經不能滿足復雜的社會關系需求，建設法治社會成為必然選擇。然而，現行的司法在鄉間產生了很特殊的副作用，它破壞了原有的禮治秩序，不能有效地建立起法治秩序。[3]因為絕大多數村民都不懂法，不敬法，當長期建立的群居規則強行被法律打破后，利益沖突瞬間凸顯，而城市管理的政策和執行也一直飽受詬病，管理者以“人民城管為人民”為宗旨，但卻得不到被管理者的理解，還是有些尷尬之處。充分說明，管理與被管理之間存在誤解，甚至存在對抗的現象，并沒有充分發揮城市管理共同參與的作用，城市管理共建共享體系還沒形成。人們與城市正在艱難地適應著改變。

2、“共建共享”——新區城市化建設的困境突破

2.1構建“共建共享”格局的時代要求

中共十八大報告首次提出了“加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果”的戰略目標。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，強調“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”。提高城鎮化質量的核心在于“以人為本”，方法是讓農村轉移人口共享城市發展成果，改變其在城市建設過程中，多貢獻而少共享的不平等狀態。以共建推動共享，以共享引領共建，使生產力利用和經濟發展相互交融化作活流，滋養中國的城鎮化發展。

2.2“共建共享”的價值體系

“共建共享”格局是全面建成小康社會的必然要求。中國共產黨制定了“兩個一百年”的奮斗目標，到2020年要全面建成小康社會。小康社會意味著要有優美的人居環境。城市新區建設必然要突破其原有的單一產業結構，建立起完善的綜合區域生態體系，推進人口城鎮化。通過“共建共享”格局建設，讓人民共享發展成果，才能從根本上改變城鄉二元結構，實現新區城市一體化建設。“全面建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。”[4]這是2020年建成全面小康的奮斗目標，而以人為本的“共建共享”思路正好契合于全面建成小康社會的要求。

“共建共享”是中國共產黨執政理念的具體體現。十九大報告中指出，要打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。“共建共享”格局使得在社會建設、生產資料共享上主體多元化，讓廣大人民、政府、社會組織都能通過制度化渠道有序、平等參與社會治理，這意味著治理不再是為了少數人，而是廣大人民意志的體現。彰顯出治理目標為了人民、治理活動依靠人民、治理成果由人民共享的鮮明特質。

“共建共享”是現代社會發展的迫切需要。城鎮化建設中，單純地“差序格局”和熟人環境被打破。特別在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的過程中，各種矛盾糾紛不斷增加，并呈現出復雜性、多樣性、量大面廣的特點。[5]政府難以再依靠單一的行政力量解決這些問題，尋求于多元主體的共同參與成為城鄉建設的迫切需要。

“共建共享”與“法治建設”相輔相成。傳統農村中，行為規范于歷史沉淀下來的禮，糾紛的解決依賴于地方長老的協調。在城鎮化過程中，強制推行“法治”，必然會打破農村舊有的管理思維模式，但“法治”也并未得以接受。要在城鎮化過程中完成“法治建設”，要使農村人口能夠通過“共建共享”，獲得社會建設紅利，實現真正的城市化，適應現代化社會的發展要求，形成與法治社會相適應的現代價值觀。同時，“共建共享”的格局的建設，也需要依賴法治和制度的保障。而城管卻未有一部完整的法律法規，造成日常執法的困難。

2.3從美國的城郊建設反思“共建共享”格局的必要性

在20世紀 70 年代之前，美國得益于工業進步和西部開發，其城鎮化發展迅速，但是美國政治體制的特點決定了聯邦政府調控職能弱，城鎮化發展缺乏全國性的總體規劃和政府調控引導。美國大城市不斷向郊區擴張、低密度蔓延，大城市內部人口不斷向郊區和城市外圍遷移，富裕的城市郊區圍繞著相對貧窮的城市中心區形成了美國城市的一大特征。由于基礎設施極度缺乏，城市之中存在大量的“貧民窟”，城市生活、生態環境持續惡化。[6]

“共建共享”格局旨在通過協調勞動力和生產資料的分配，促進城市人口和城市新區人口無差別發展，使廣大人民能夠共享國家發展成果。構建“共建共享”格局，關注每一個為社會主義發展而做出貢獻的人民的利益，能夠有效的避免在美國城鎮化建設中令人詬病的畸形城市化。

3、“共建共享”格局法制化道路的方向

在經濟全球化、社會結構轉型、信息快速變換流動的背景下，社會關系日益復雜。當面對城鎮化建設中發展不平衡、重工業輕環境和法治建設不完全等多層次、廣范圍的社會矛盾時，建設“共建共享”法制化道路的需求日漸凸顯。

3.1擴大公民參與，形成多元治理機制

歷史上中國城鎮化道路長期在政府的主導中進行，這在經濟、社會關系較為簡單的背景下，構建主義確實為城鎮建設提供了明確的方向和充足的動力。但是城鎮化建設不是政府期盼的數據成果，而是經濟社會自然發展的結果，市場在其中應該占有其一席之地，這并沒有否定政府在城鎮化建設中的重要作用，而是為避免在美國自由經濟下“城鎮化陷阱”的出現，要求政府仍然要完成其頂層建設和執行監督的職責。充分發揮社會組織、人民團體作用，實現國家構建、市場調節和民間作用的多元治理機制。讓執法力量下沉，派駐街道辦、鄉鎮，打好城市管理工作的群眾基礎，同時加強思想宣傳，打好管理的思想基礎。

多元治理要滲透于法治的每一個階段當中。在法治的立法決策階段，城市管理規劃部門以倡議、引導等方式促進新區市場經濟發展中的多種活躍因子參與，以確保行政的民主性、科學性。在執法領域，充分利用多樣化的行政方式，確保在“共建共享”方案中農民權利的維護與救濟。通過健全市場法規，建立市場規則，維護經濟秩序，完成新區城市化的共享化發展。

3.2促進新區人口與城市人口權利一體化，以程序規范權力

城鎮化實質上是農民進城，解決好人的問題是推進新型城鎮化的關鍵。[7]想要農民的權益在城市中得到同等實現，必須要建設健全行政救濟機制，使在城鎮化中被破壞的生產生活關系能夠得到及時的恢復，避免社會矛盾的滋生。從源頭上防止權力的濫用這類問題也不可忽視，這要求通過程序規制城鎮化過程中的政府行為，使行政受到程序的制約和監督。

程序化的首要要求是在城市建設和決策中做到過程公開、結果公開。行政公開，使得政府對權力的行使更加謹慎，權力也能夠得到有效的監督。其次，構建政府與人民的平等交流通道，完善聽證、公證制度，在進行重大決策的時候以公示、座談等多種方式廣泛聽取各個階層的民聲，嚴格對程序的監督，對于違背程序的行政行為以無效處置。通過程序的規制，確保每一位城市建設者的權益得到同等的保護和實現。

3.3構建城市區域生態和諧共生機制

建立生態文明的新型城市新區，既要有嚴格的責任落實制度，也要構建出有利于新區發展的生態循環協調機制。在生態領域準確辨別其中的提供者、受益者，權衡利弊，合理分配責權，對生態環境產權進行積極地確權登記。在新區環境的承接范圍內，利用新區土地廣闊、勞動力低廉的優勢，積極發展區域產業，形成區域環境利益共同體，建立健全城市生態治理聯盟。

3.4地方因地制宜建設“共建共享”制度

新區城市化建設不是城市建設的附屬品，不能簡單進行城市建設的移植。城市規劃管理要立足于對城市新區自然發展規律之上，充分認識城市新區的現狀與區域特色，因地制宜的進行新區城市化建設。以杭州市建設品質生活城為例：在城市化建設中，讓廣大勞動人民體面勞動，使得從事物質文明、精神文明、生態文明和制度文明的創造性勞動，成為每個人的權力和義務。[8]

結語：

共建共享的提出和發展是時代發展的需求，是新區城市化的動力源泉。法治化下的共建共享，能夠突破單一行政方式的困境，推進新區城市化建設多元參與，發揮人在城鎮化發展中的核心作用，促進地方經濟和人口素質的全面快速發展。

參考文獻：

[1]姜永偉.法治視閾下政府主導城鎮化的“共建共享”轉型[J].河北法學，2018（09）：37-49.

[2]王勇輝，等.農村城鎮化與城鄉統籌的國際比較[M].北京：中國社會科學出版社，2011.3

[3]費孝通.鄉土中國—無訟[M].北京：北京大學出版社，1998.30

[4]中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編（上卷）[M].北京：中央文獻出版社，2005：14

[5]江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心.積極探索構建全民共建共享的社會治理格局[J].社會建設與法治，2017（09）49-51

作者簡介：

冷延林1，1962年11月出生，男，漢族，大學本科學歷，現任四川省雅安市管理行政執法局副局長，城市管理執法。