區域協調目標下的區域經濟調控規范化

孫磊

〔摘要〕 我國區域經濟調控具有“宏觀—中觀”二元化的體系結構，而當前區域發展中的不平衡、不協調，與二元化結構下區域經濟調控規范性的缺失密切相關。在區域協調目標下，要實現區域經濟調控規范化，應依法界定區域經濟調控權限、建立統一的市場規則體系、推進區域經濟政策的制度化、構建區域合作與協調的組織框架和制度框架、加強公共服務制度化建設等。

〔關鍵詞〕 區域協調;區域經濟調控;宏觀調控;中觀調控;二元化結構;規范化

〔中圖分類號〕F121 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）02-0060-05

黨的十九大報告指出，要“實施區域協調發展戰略”。推進實施區域協調發展戰略既是新時代統籌推進“五位一體”總體布局和建設現代化經濟體系的重要抓手，亦是針對當前我國區域經濟發展實踐中諸多現實問題的政策回應。基于政府調控行為在市場經濟中的重要性，為實現區域協調發展目標，對當前我國區域經濟調控的結構性加以審視，厘清其運行過程中有礙于實現協調發展目標的問題，進一步明確區域經濟調控機制建設的方向和路徑，努力建立更加有效的區域協調發展機制，顯然具有重大的現實意義。

一、我國區域經濟調控具有“宏觀—中觀”二元化的體系結構

改革開放以來，在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，針對地域廣闊且地區發展高度不平衡的現實國情，我國逐步形成了“發揮中央和地方兩個積極性”的區域經濟發展方針及中央和地方分享財權和事權的經濟管理體制，地方政府的經濟管理權限也逐步得以確定。但對于地方政府經濟管理權的性質，無論是理論界還是政府部門，卻始終缺乏統一的認識。有不加區別地將之視為宏觀調控權者;有將宏觀調控權區分為宏觀調控決策權和宏觀調控執行權，且認為地方僅享有執行權者;亦有將之排斥在宏觀調控權范圍之外，卻對其性質不置可否者;如此等等。筆者認為，基于區域經濟的基本屬性和運行規律，地方政府經濟管理權應屬于中觀調控的范疇。

區域經濟是在社會勞動地域分工的進程中，因地區差異而形成的具有地域特色的經濟形態，就其性質而言，乃是屬于中觀經濟的范疇。所謂中觀經濟，是介于國家和單個企業之間的經濟活動，包括部門（行業）經濟、地區經濟、城市經濟、集團經濟等 〔1 〕。自20世紀70年代德國愛登堡大學漢斯·魯道夫·彼得斯博士首次提出中觀經濟的概念以來，中觀經濟作為宏觀經濟與微觀經濟之間獨立存在的經濟層次，已得到廣泛的肯定和認可，其獨特的運行機制和運行規律也逐漸得到越來越深刻的揭示。區域經濟的中觀經濟屬性，決定了區域經濟在國民經濟中的雙重地位：一方面，區域經濟作為宏觀經濟的基本單元，與宏觀經濟仍然是局部和全局、個體與整體的關系，其發展方向和路徑應當服從于國民經濟整體利益的要求;另一方面，區域經濟作為一定地域范圍內微觀經濟活動的集合體，自成一個相對完整的經濟系統，遵循特定的經濟運行規律。

區域經濟在國民經濟中的這種特殊地位，構成了確立區域經濟調控機制的邏輯起點。市場機制的自發調整并不足以解決區域經濟的結構優化和協調均衡問題，市場調節的局限性亦有賴于國家調控的彌補和矯正。在國家對區域經濟實施調控時，其調控機制亦必一分為二：一是以國民經濟整體利益為導向，以促使區域經濟發展從而適應國民經濟整體發展戰略需要為目標的調控機制;二是以區域利益為導向，以實現本地區經濟協調穩定發展為目標的調控機制。前者屬于宏觀調控的范疇，后者則屬于中觀性質的調控，此即區域經濟調控的二元結構。

（一）宏觀與中觀的分立

在國家對區域經濟活動實施干預的過程中，宏觀調控和中觀調控在調控主體、調控目標、調控對象等諸多方面均存在明顯的差異，屬于兩種相對獨立的經濟調控權，且各自具有不同的運行機制。從調控主體來看，一般認為，宏觀調控的主體是中央政府。對于宏觀調控的考量，主要是基于宏觀經濟的整體利益，其要解決的是宏觀經濟的協調性和穩定性等帶有全局性、整體性的問題。國家對區域經濟的宏觀調控亦必然體現這一要求。中觀調控的主體確定則與調控層級的選擇緊密關聯。當前，我國的經濟區劃仍然主要以行政區劃為依托，實施中觀調控的主體也主要是各級地方政府。從調控目標來看，宏觀調控的目標是一個包括諸多具體目標在內的目標體系，國民經濟區域結構的優化和協調是國家宏觀調控眾多目標之一。與區域經濟宏觀調控目標的單一性相比較，中觀調控的目標則類似于國家宏觀調控目標體系，是一個包括本地區經濟增長、就業、經濟結構優化調整等多個目標在內的有機整體。從調控對象來看，宏觀調控著眼于國民經濟整體，調控的對象主要是對國民經濟影響重大的區域經濟活動，其要解決的問題一般包括生產力的戰略布局問題和區域經濟發展協調性問題。中觀調控的對象則限于本區域范圍內的經濟活動，其調控范圍決定于行政區劃范圍和其調控政策、措施的效力范圍，如區域發展戰略規劃、產業結構調整、重點項目投資等。從調控手段來看，國家宏觀調控的手段極為豐富，既包括區域發展戰略、規劃和政策，在運用價值規律基礎上采取的財政、金融、價格等經濟手段，又包括通過國家立法來規范調節經濟關系的法律手段，還可能包括各種行政手段。與宏觀調控所可供采用的豐富手段相比較，地方政府受制于其調控權限和調控資源的有限性，在調控手段的選擇上也具有明顯的局限性。

（二）宏觀與中觀的銜接

盡管宏觀調控和中觀調控之間存在眾多不同，但當它們共同實現對區域經濟活動的調整時，相互之間必然存在緊密的內在聯系。一方面，在區域經濟調控體系中，宏觀調控對中觀調控具有引導和約束的作用。局部服從于全局，個體服從于整體，是國民經濟協調穩定發展的基本條件。國家對區域經濟實施宏觀調控，其作用之一就在于對地方的中觀調控行為加以必要的引導和約束，促使其服從于宏觀經濟全局和區域協調發展的需要。另一方面，在區域經濟調控體系中，中觀調控對宏觀調控具有貫徹和補充的作用。國家關于區域經濟發展的決策和部署，總是著眼于宏觀全局和國民經濟發展整體需要，具有全局性、戰略性和方向性的特點。對此，既要求各個地區找準自身在國家區域發展戰略中的定位，并據此確定本地區的發展目標和方向路徑，同時也要求各個地區將原則性和粗線條的宏觀經濟政策在中觀層面加以分解和細化，根據本地區的實際情況加以補充和完善，進而形成更具有可操作性的具體政策措施，貫徹實施于本地區的微觀經濟活動。

事實上，在我國區域經濟調控呈現二元機制的條件下，區域經濟的協調運行完全依賴于宏觀調控與中觀調控的協調與合力。實現區域協調發展，不只是各大經濟區域協調發展，也包括各區域內部的協調發展，后者是前者的前提和基礎 〔2 〕。在區域經濟協調發展的目標下，宏觀政策通過中觀協調，引導微觀經濟行為，首先實現一個地區的經濟協調運行，進而才能形成全國協調的區域經濟格局。與此相反，無論是片面強調宏觀調控而忽視中觀調控的作用，或者過分重視中觀層面的獨立自主而不能堅持宏觀層面的整體原則，最終都將對區域經濟本身的發展造成損害。

二、實現區域協調目標要求區域經濟調控規范化

（一）區域協調發展的基礎：有效的區域利益調節機制

進入21世紀以來，針對地區之間特別是宏觀劃分的東部、中部和西部三大區域之間的發展差距過大、區域經濟發展協調性亟待增強的問題，我國先后實施了西部大開發、中部崛起、振興東北老工業基地等一系列重大的區域協調發展戰略，特別是隨著近年來“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等三大戰略的實施，我國區域發展活力不斷激發，區域結構協調性明顯提升。但時至今日，在我國區域經濟發展實踐中，區域發展不平衡、不協調的問題仍未消除。隨著近年來我國區域發展戰略的調整，東、中、西部地區發展差距有所縮小但仍存在巨大差距，是一個不爭的事實。中西部欠發達省份無論是在GDP總量還是在人均GDP和財政收入、城鄉基礎設施和公共服務水平等方面，與東部省份之間的差距仍然較大。中西部省份產業結構單一化、畸重化問題和生態環境保護形勢嚴峻等問題依舊十分突出。不僅如此，在經濟新常態下，我國經濟增長南北分化態勢也趨于明顯。與此同時，區域分工和協作淡化、區際關系不協調也是我國區域經濟發展中存在的突出問題。

我國區域發展不平衡、不協調的問題，固然有自然地理條件差異和歷史形成等方面的原因，同時亦具有深層次的利益機制誘因。在以利益主體多元化為運行基礎的市場經濟條件下，經濟區域具有相對獨立的利益訴求。一方面，作為中觀經濟單位，各經濟區域勢必以區域利益作為發展追求的首要目標，而區別于以國民經濟整體利益為考量的宏觀經濟目標。在地區利益相對獨立的市場經濟條件下，中央和地方之間的利益關系呈現出在長遠上保持一致但在具體利益分配上又存在矛盾和沖突的復雜態勢。另一方面，各經濟區域相互之間由于各自獨立的利益追求，而衍生出區域之間協作與競爭并存的相互關系。在區域協調發展的目標下，各經濟區域在國家區域發展戰略的指引和約束下，充分發揮主動性和創造性，積極探索符合地區實際和具有地區特色的發展模式，并通過與其他地區的有效協作和良性競爭，推動形成優勢互補、合作緊密的區域經濟發展格局，進而實現國民經濟整體利益和區域利益的一體化增進，這是區域協調發展的理想化狀態。

（二）調控機制失范：當前我國區域利益調節機制的缺陷

當前我國區域經濟發展中的種種不平衡、不協調問題，在很大程度上與區域利益調節機制的缺陷有關，集中體現為區域經濟調控機制的失范。

在宏觀層面，表現為中央政府所面對的由于調控機制不健全所致的調控不力處境。一方面，當前中央政府調控區域經濟的方式仍然主要是政策性調控，主體是國務院及相關部門出臺的各種區域經濟政策。從權力歸屬上講，由政府部門制定的政策在本質上屬于行政權的行使，其貫徹實施的路徑也主要在于行政系統內部的層層要求和落實，由于缺乏足夠的制度剛性，其規范性及穩定性程度有時難以保障國家區域發展戰略的有效貫徹。因而，在缺乏相應的規范化制度保障的條件下，中央政府有時苦于難以對地方政府的任意行為加以規制，也就無法化解區域政策實施中遭遇的效力弱化和行政壁壘問題。而在缺乏有效約束的條件下，各個地區出于自身利益驅動，有時會將地區局部利益凌駕于宏觀整體利益之上，在執行宏觀政策部署時采取“上有政策，下有對策”的做法，使宏觀政策實施的效果大打折扣。另一方面，由于宏觀調控行為本身缺乏規范的原因，中央政府在制定和實施事關區域經濟發展的具體政策措施時，有時也會存在任意性和合理性缺失的問題。

在中觀層面，表現為行使經濟調控權的各級地方政府的行為失范問題。筆者認為，我國地方政府經濟調控行為的消極傾向，可集中概括為自益性和盲目性。所謂自益性，是指過分追求地區局部利益和政府部門自身利益的傾向。在對待宏觀經濟政策方面，一方面熱衷于圍繞政策資源展開競爭，爭取吃偏飯和優惠政策;另一方面則出于地區局部利益的考量，對宏觀決策部署往往采取選擇性執行的態度，有利的執行，不利的則陽奉陰違、拖延執行，或者采取打擦邊球、走鋼絲的做法。在處理區際關系方面，一方面通過實施形式多樣的地方保護主義政策，實行差別對待，強化行政壁壘，人為割裂市場，阻礙資源要素流動，造成區際關系緊張和沖突;另一方面則在產業扶持、招商引資等領域大搞“底線競爭”，以生態環境或公眾福利為代價換取競爭優勢，嚴重損害經濟增長的質量和效益。所謂盲目性，則是指經濟調控決策行為的非理性和短期化傾向。各個地區出于短期內地方經濟利益最大化的追求，往往采取脫離實際盲目跟風、在布局產業結構時一哄而上的做法，從而造成區域經濟發展中較為嚴重的產業結構同構化問題，以及因投資建設的盲目性而引發的嚴重重復建設、資源浪費問題，并且導致區域間低水平的惡性競爭，進一步加劇區域發展的不協調。不僅如此，在當前尚不完善的官員考核和晉升體制下，在某種程度上，區域利益與地方政府乃至官員的自身利益相關，如對區域利益的追求異化為對政府乃至官員政績的追求，對經濟發展的追求異化為對經濟指標和數據的追求，由此進一步加劇了地方經濟決策行為的短期化傾向，增加了盲目性風險。在缺乏有效規范的情形下，中觀層面經濟決策行為的合理性和科學性難以得到保障，盲目性和任意性弊病亦無從得到矯正。

（三）規范化建設：我國區域經濟調控應堅持的方向

隨著區域發展戰略的不斷調整優化，區域協調發展的內涵也更加豐富，不僅體現為地區發展差距的縮小，而且更多地體現在區際關系的改善和區域協作的增強方面。在建設現代化經濟體系的命題下，“塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環境可承載的區域協調發展新格局”成為當前我國區域協調發展的目標。區域經濟合作與協調的核心就是處理和協調國家利益與地方利益以及地方利益與地方利益之間的關系 〔3 〕。區域協調發展新格局必然對應公平合理的區域利益新格局，并對作為區域利益主要調節機制的區域經濟調控行為提出了更高的要求。我國區域經濟調控的二元結構尚未完善，主要問題在于規范性缺失，從而無法充分發揮其調節區域利益的應有作用，因此，推進調控機制的規范化建設是我國區域經濟調控必須堅持的方向。

三、區域經濟調控的規范化路徑

在區域協調發展的目標約束下，立足于區域經濟的二元化調控機制特點，以當前現實問題為導向，有重點地推進區域經濟調控制度化建設，是實現我國區域經濟調控規范化的必由路徑。

（一）依法界定區域經濟調控權限

我國要建設的市場經濟是市場在資源配置中起決定性作用的市場經濟。在建設法治政府的目標下，確立和設定政府干預經濟的行為邊界，維護市場機制的基礎作用和微觀企業的主體地位，是市場經濟運行的本質要求。但是目前在區域經濟發展中，政府尤其是地方政府存在隨意行使權力、不當干預市場和侵害企業自主權益的行為。由區域利益和政府自身利益乃至于政府官員個體利益相混同的利益取向，構成了地方政府在經濟活動中權力過度擴張的基本動力，也導致了其調控行為的嚴重失范。因此，推進我國區域經濟調控的法治化，首先在于對政府權力行使的規范。要按照“加強法治政府建設，依法設定權力、行使權力、制約權力、監督權力，依法調控和治理經濟”的要求 〔4 〕，以推行政府權力清單、責任清單等制度為著力點，依法界定政府在區域經濟發展中的權限和責任，以促使其真正回歸到以市場機制為基礎的經濟調控職能，這也是區域經濟調控機制法治化要解決的首要問題。

與區域經濟調控權相關的另一個問題則是中央與地方的調控權限劃分問題。對于我國地方政府的經濟調控權，理論界至今尚未達成共識，在國家正式文件文本中也始終未見地區經濟調控權之類的提法。筆者認為，地方政府特別是省一級政府對本地區經濟發展的調控功能既符合我國區域經濟發展的實際，也是“宏觀—中觀”經濟層次分級管理的必然邏輯結果。處理中央和地方關系的關鍵在于促使央地關系法治化。在確認中央宏觀調控主控功能的前提下，依法確認地方政府經濟調控權，進而合理劃分中央和地方的調控權限，推進各級政府事權規范化、法律化。完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，以法律的制度剛性保證中央和地方權限劃分的連續性和穩定性，是進一步完善我國區域經濟調控機制的必要舉措。

（二）建立統一的市場規則體系

區域協調發展必然以統一、有序的市場體系為基礎。改革開放以來，我國市場經濟體制不斷趨于完善，全國統一的產品市場基本形成，要素市場配置資源的能力也明顯增強。但就目前而言，市場體系的開放性程度和市場競爭的公開度、透明度都還有待加強。因地方利益過度強化而導致的市場分割和地方保護主義的存在，嚴重阻礙著區域協調發展格局的形成。隨著我國區域發展三大戰略的實施，區別于傳統行政板塊化區域經濟模式的區域經濟一體化浪潮愈加高漲，突破行政性壁壘的要求愈加強烈，也愈加凸顯市場建設特別是制定統一、公平的市場規則的重要性。

在區域協調發展的目標下建立和完善市場規則體系，其目標在于建立以統一、公平、開放為基本準則的市場行為規范體系，保障各類市場主體依法平等進入全國各地各類市場和參與市場競爭，打造規范化營商環境，實現要素的自由流動和資源的有效配置。其重點在于依法禁止和處罰不當的地域保護和限制競爭的行為，打擊地方保護和區域惡性競爭，形成以企業平等競爭為基礎的良性區域競爭格局。其途徑在于針對金融、技術、土地、勞動力等分類市場，制定和實施具有普遍效力的市場準入制度、企業經營行為規范、統一技術標準體系以及市場監管制度等。概而言之，區域協調發展與市場經濟規范化本身具有邏輯上的內在一致性。

（三）推進區域經濟政策的制度化

所謂區域經濟調控的制度化，首先意味著區域經濟政策措施的制度化。從世界范圍看，各國在解決區域經濟發展問題時大多采取了法律化的形式，如美國制定的《地區再開發法》《阿巴拉契亞區域開發法》，日本制定的《國土綜合開發法》，法國制定的《國土整治法》，等等。相比較而言，我國的區域經濟調控仍然停留在政策層面，主要依靠政策在行政系統內部的層層下達和貫徹落實來達到調控效果。在當前我國全面推進依法治國的背景下，法律手段應當成為區域經濟調控的主要手段，法律強制力亦應當成為區域經濟政策實施的主要驅動力。無論是在宏觀層面還是在中觀層面，區域經濟發展決策都應當盡可能體現為立法意志，采取中央立法或地方立法的形式，以法律制度的規范力和法律責任的強制力推動其貫徹實施，實現依法調控。在宏觀層面，應實現重大區域戰略的高階法律確認，增強區域戰略的權威性和執行力，以推動區域經濟總體布局的貫徹落實 〔5 〕。在中觀層面，則應立足于當前我國地方立法權限擴充所提供的權利資源，積極推進經濟政策立法化。但同時，審慎的地方立法審查機制也成為必要，以防止出現因地方立法權不當行使而造成區域壁壘進一步固化的負面效應。

（四）構建區域合作與協調的組織框架和制度框架

當前我國區域經濟正在掀起一場以城市群建設為特征的區域經濟一體化發展浪潮，合作與協同成為區域經濟政策的總基調 〔6 〕。進一步增進區域經濟合作和協同，構建優勢互補、互利共贏的一體化經濟格局，必然要求實現區域制度和政策的一體化，必然要求建立區域合作與協調的組織框架和制度框架。

在改革開放以來我國區域經濟的發展實踐中，為推動區域合作，建立了許多區域合作組織，但大多屬于松散性或民間性組織，缺乏權威性，對打破行政壁壘和推動要素流動起到的作用有限。立足于我國國情及區域經濟發展實際，充分借鑒美國等國家通過設立區域管理機構以推動區域合作的成功經驗，應該成為推動區域協同發展的必要舉措。我國在實施西部大開發、振興東北老工業基地、京津冀協同發展等重大區域戰略時，均在國務院成立了相應的領導小組及辦公室，其職能主要在于宏觀區域戰略的制定，并不涵蓋多元區域主體參與的合作協商機制。2018年由安徽、浙江、江蘇、上海三省一市聯合組建的長三角區域合作辦公室成立，對全國各經濟區域建立區域合作組織架構具有重要的啟迪意義。在上一級政府協調下，地方政府通過互相讓渡部分經濟管理權力而建立具有長期性和穩定性的區域管理機構，應成為我國區域合作的普遍做法。

與此同時，區域經濟一體化還要求營造統一、協調的區域性營商環境。其著力點一是推動區域政策協調，統一標準，實現各省、市政策制定的協同化，營建區域經濟合作協調發展的同一性制度環境。二是加快落實黨的十八屆四中全會和十九大部署的改革任務，構建區域協調的公正司法環境。三是積極探索契約模式下的區域協同發展和矛盾沖突解決機制 〔7 〕。在區域管理機構的組織協調下，以契約化方式處理生態治理、產業布局等共性問題以及區際爭端問題，應成為營造區域營商環境的重要一環。

（五）加強公共服務制度化建設

進入21世紀以來，我國基本公共服務均等化發展步伐不斷加快，但總體水平仍然較低，特別是公共服務區域不均衡問題十分突出，對區域協調發展構成了很大制約。以規范化方式推進區域公共服務均等化，是實現區域協調發展目標的必要舉措。一方面，要進一步健全以財政轉移支付制度為核心的財政制度。建立公平合理的轉移支付法律制度，對于有效縮減區域財力差距和實現公共服務供給的區域均衡，具有不可替代的制度價值。同時，應進一步健全相關財政制度，合理劃分各級政府在提供公共服務方面的職責，確定各級政府的公共服務投入比例，并以制度之剛性推動其有效實施。另一方面，要進一步完善義務教育、公共衛生、勞動就業和社會保障等領域的相關制度，統一各類公共服務均等化標準，并為社會公眾參與提供公共服務，為廣大欠發達地區公共服務制度創新提供充分保障，推動實現基本公共服務的區域間平衡。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張朝尊，陳益壽，黎惠民.社會主義中觀經濟學〔M〕.成都：成都出版社，1992：3.

〔2〕杜傳忠.經濟新常態下推進我國區域協調發展的路徑及對策〔J〕.理論學習，2017（06）：27-30.

〔3〕趙忠龍.論我國區域經濟合作與協調的法治化〔J〕.甘肅社會科學，2011（03）：113-116.

〔4〕中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〔N〕.人民日報，2014-10-29（01）.

〔5〕孫久文，原 倩.法治化：中國區域經濟的戰略新取向〔J〕.學習與實踐，2015（08）：5-13.

〔6〕陳 耀.新時期區域協調發展新思路〔N〕.人民日報（海外版），2018-01-02（05）.

〔7〕朱未易.對中國地方縱橫向關系法治化的研究〔J〕.政治與法律，2016（11）：72-82.