政府公共服務領域大數據應用策略研究

李愛軍 常彤

〔摘要〕 大數據應用引領政府公共服務模式創新，提高政府公共服務決策的科學性和有效性，進而助力政府提升監管能力。目前，政府公共服務領域中大數據應用還存在現有數據資源利用率低、經費來源渠道狹窄、數據安全管理體系不完善、大數據應用人才缺乏等需要解決的難點問題。為此，應開發大數據應用，建立政府專屬機構，統一規劃、重點建設，充分挖掘現有數據資源價值，建立健全相關安全保障體系，引進培養大數據人才，不斷提高政府公共服務能力和水平。

〔關鍵詞〕 大數據應用;政府公共服務;數據資產

〔中圖分類號〕D63 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）02-0078-04

政府部門作為最大的公共服務提供機構，其特殊的地位、責任及權力，使之擁有政治、經濟、軍事、社會生活等各領域的關乎國計民生的海量數據，這些數據為政府提供公共服務起到了基礎性作用。目前，大數據的開發應用可以在經濟調控、城市交通、災難預警、公共衛生服務、養老、教育、醫療以及輿情分析監控等方面為政府提供科學的決策支撐，使政府不斷開拓服務渠道、創新服務模式，為社會民眾提供更好的公共服務。

一、政府公共服務領域引入大數據應用刻不容緩

在我國的電子政務服務中，政府獲取的數據僅僅提供了基本的查詢檢索和常規的統計分析，遠遠不能滿足政府服務質量提升的支撐需求。因此，實現政府公共服務創新，必須推動大數據的開發與應用。

（一）大數據應用對政府公共數據的社會資產化起決定性作用

政府部門擁有的從人民生活到國民經濟、從政治軍事到文化娛樂各個領域的海量數據是政府智慧管理與服務的重要支撐，是社會發展的基礎性戰略資源。而數據資源必須通過流通融合，才能挖掘其潛在的巨大使用價值，才能成為高質量、高價值的社會資產。數據資源不同于自然資源資產，數據資產具有共享、可復制的特性，尤其是它的長久性和不斷的增長性使之為社會的可持續發展奠定了基礎。

大數據的開發應用是數據資產化的關鍵，引入大數據對政府公共數據的社會資產化將起到決定性的作用。在大數據技術應用中，通過對各種數據進行采集與集成，能夠對數據的來源、訪問的權限、數據的歸屬權有基本的界定;大數據應用的安全體系可以使公共服務數據實現保密安全下的互通、共享、開放，形成數據流通交易的管理機制;大數據應用的數據分析技術可以激活數據的深層價值，使數據資產的特性得以充分的體現，進而加速政府公共數據的社會資產化進程。

（二）大數據技術的應用是實現信息透明與共享的技術保證

政府管理在引入大數據技術之前，其部門管理中的信息各自擁有、互不溝通，同一件事情由多部門管理，形成了或重復、或完全不一致的管理結果，導致政府在服務過程中無法作出正確的決策，也無法有效地配置和利用公共資源。

大數據技術的應用可以實現各級政府部門的縱橫雙向的信息整合。縱向的多級網絡可以實現上下級政府部門的信息融合與共享，橫向的同級各部門電子政務信息系統可以建立數據共享標準和接口，實現不同部門間的數據融合、協同。大數據技術的應用最終會打破信息壁壘，實現信息共享。大數據技術的應用從技術上提供了信息透明的基礎，為政府部門開放民生數據提供了有利條件。

（三）引入大數據分析技術，不斷提高政府公共服務決策的科學性

隨著互聯網技術的飛速發展，信息生成和傳播越來越快，影響決策者決策效果的因素也越來越多。有效的信息隱含在浩瀚的大數據中，通過大數據分析技術的應用可以挖掘其潛在的數據價值，為提升地方政府決策的科學性和有效性提供幫助。

首先，大數據的應用可以為決策者提供更全面的信息，不僅包括機構內部的，還包括機構以外的多渠道信息。信息公開機制讓公眾更好地參與到政策制定、政府管理和績效評估的過程中，為政府提供決策參考。其次，運用數據挖掘技術能夠獲取隱含的有用信息，為政府提供多種決策方案，使得政府的決策能夠充分考慮多種因素，并能夠根據實際情況選擇最優決策方案，從而提高決策的科學性和有效性。

（四）大數據技術的應用引領政府公共服務模式創新、提供個性化公共服務

個性化服務最早出現在電子商務領域，自產生以來極大地創新了企業的經營管理模式，并提高了企業的經濟效益。隨著大數據技術應用的普及和我國人民生活水平的不斷提高，公民對政府公共服務的質量提出了更高的要求，對服務品質也提出了新的標準，這就要求政府創新公共服務模式。借鑒商務領域個性化推薦的經驗，政府部門要把提供個性化公共服務作為政府提升治理能力、改善服務質量的途徑。

個性化服務的開展要以大數據技術為基礎，政府只有運用大數據中的分析技術才能對用戶的行為特征進行刻畫描述，確定用戶的特點和對服務需求的特點，進而為大眾有效提供個性化公共服務。

（五）大數據助推政府提升監管能力

社會的安全穩定是保障國家持續發展和人民生活水平穩步提高的重要基石，而政府社會監管是保證社會安全穩定的重要手段，其中，大數據技術的應用是提升政府監管能力的利器。隨著互聯網技術的發展，各種網絡平臺、社交網絡逐步成為人們人際交互的重要渠道。這些人際交互場所具有隱匿性、便捷性等特征，在一定程度上改變了人們傳統的交流方式，但同時也使得政府的監管面臨嚴峻的挑戰。這些平臺上產生的交互數據某種程度上可以反映大眾關注的社會問題或公共安全問題，從而使政府及早發現存在的安全隱患，更好地采取有效措施提升監管能力，以達到保障社會安全穩定的作用。

二、政府公共服務領域大數據技術應用存在的難點問題

大數據技術的發展應用，為政府公共服務模式的創新提供了新的機遇。但我國政府公共服務領域的大數據應用起步較晚，目前，大數據技術在政府部門的應用不是很順暢，還存在以下幾個難點問題。

（一）缺乏強有力的數據資源協調機構，數據共享開放較難

政府行政部門根據各自職權的劃分，各司其職，分管著國計民生的不同領域。同級政府機構不同部門之間的數據共享相對較難，政府各部門的信息系統各自建設，沒有相對統一的建設標準，數據的采集、存儲、傳輸、利用都存在差異，同時每個部門都有自己的職責范圍，且一般情況下還會以信息涉密為由拒絕為其他部門和社會公眾開放數據資源。之所以出現此種現象，最關鍵的問題是缺乏強有力的數據資源機構在政府部門之間進行溝通協調，橫向機構間數據的有效共享變得相當困難，在一定程度上制約了大數據在政府公共服務領域的應用。

（二）數據資源利用率低，其實際價值沒有得到真正的體現

盡管政府的相關部門在信息技術的推動下進行了電子政務系統建設，但多數部門還是沒有樹立數據就是資產的理念，對數據資源的建設不夠重視，即使有些部門能夠有意識地對業務數據進行收集、整理、分類存儲，但絕大多數還僅限于簡單查詢、編制報表的初級應用階段，對海量數據中隱含的對政府管理決策有巨大作用的信息獲取（也就是數據分析）一般涉及很少。政府相關部門的管理運作缺乏大數據思維，沒有挖掘數據資源的真正價值，數據資源利用率較低，不僅阻礙了其數據資產化的進程，而且阻礙了大數據在政府公共服務領域的應用。

（三）經費來源渠道狹窄，資金保障水平明顯偏低

大數據應用系統開發初期投資較大。大數據應用的基本技術環境是云計算中心，需要大量的資金投入。此外大數據系統日常的運行維護也需要成本，特別是一些隱性成本比常規支出更大。由此可見，資金投入成為大數據開發應用的主要問題，不解決資金問題，大數據在政府公共服務領域中的應用就難以實現。

目前，我國政府的大數據系統開發應用的資金來源渠道狹窄，主要靠公共財政投入。在現有的財政體制下，財政的投入能力普遍偏弱，很難支撐大數據平臺的日常運營和維護，更不用說建設大數據平臺了。同時，政府公共服務領域大數據應用系統開發對社會資本缺乏吸引力且存在障礙。因此，資金嚴重不足成為大數據開發應用的難點問題之一。

（四）數據安全管理體系不健全

政府機構擁有的數據需要不同級別的保密，因此，數據要共享開放，數據的安全保障就成為政府部門最為關心的問題。目前，盡管大數據技術發展迅速，但與數據安全相關的所有權、隱私權等法律法規還不健全，在信息安全、數據的開放共享等方面還缺乏相應的技術規范標準。同時，隨著信息技術的發展，新的安全問題不斷產生，技術方面安全體系始終落后于安全漏洞的產生，始終處于被動防范狀態。由于安全管理和安全技術兩方面存在問題，政府部門還無法完全保證在數據共享開放的同時保證數據的安全性，從而制約了大數據技術在政府公共服務領域的應用。

（五）大數據應用人才缺乏

大數據技術的應用不同于傳統的信息管理，涉及數據采集、存儲、挖掘、分析等數據產業，每個環節都需要相應專業的人才。政府相關部門主要以行政業務管理為主，大數據管理和應用方面的人才相對缺乏。從全國來看，掌握大數據分布式管理新技術的人才和綜合掌握數學、統計學、計算機等相關學科及應用領域知識的綜合性數據分析人才更是嚴重匱乏，尤其是缺乏既熟悉行業業務需求、又掌握大數據技術與管理的復合型人才。由于大數據應用人才的缺乏，嚴重影響了政府公共服務領域中大數據技術的應用。

三、政府公共服務領域大數據應用開發策略

大數據技術應用是政府公共服務能力提升的新動力，因此，大數據技術應用開發勢在必行。具體應從以下幾方面做起：

（一）政府協調，統一規劃，重點建設

政府橫向同級部門信息都存儲在不同的系統或平臺上，要進行集成必須進行統一協調部署。從信息資源的選擇、大數據平臺的建設與發布來看，也需要一定的規范和計劃。因此，必須有一個能夠協調各職能部門信息共享的專屬機構，對各級政府構建數據共享的大數據平臺進行總體規劃，并根據實際情況確定重點應用領域如何進行開發。

相關部門在建立專屬機構時需要遵循一定的原則。首先，專屬機構必須具有權威性，應賦予其調配各級政府部門按照要求進行數據資源整合、人員配置的權力;其次，專屬機構人員構成中需要有大數據專家，來總體把握建設方案、技術標準，并對大數據開發的風險進行防控;再次，專屬機構要有一定的融資能力，來保證大數據應用開發的資金投入;最后，要建立相關的管理機制和規范，使專屬機構能高效地開展工作。

地方政府的大數據方案可以由專屬機構進行組織實施，但必須依據當地政府的實際情況進行規劃，不能一味地要求大而全。大數據技術的全面應用難以在短期內完成，必須經過論證確立不同階段的建設重點，循序漸進地穩步開展。

（二）提高數據資源利用率，加速數據資產化進程，為政府公共服務營造良好環境

數據作為公共服務平臺的重要資源，要成為資產，必須使其價值得以體現，因為有價值的產品才能成為資產。各政府部門要重視數據資源的開發利用，在現有的平臺上建立數據分析模型庫，設計分析系統的交互式平臺，采用數據挖掘和分析技術挖掘現有數據中潛在的使用價值，以充分發揮數據的作用，進而為大數據的應用開發提供有效的數據資源。

政府公共服務平臺是信息反饋的最好途徑。依據目前的搜索技術和關聯分析技術，政府部門通過平臺本身收集的數據分析可以實時掌握民生動態、政策實施情況和民眾對政府服務的需求，進而為公共服務提供更多的決策信息。數據資源的利用就可以從此處著手，然后不斷開發研究，挖掘現有數據更多的利用價值。

政府公共服務部門可以與高校、科研機構、數據服務公司以及IT企業進行合作，開放一些數據資源供專業人員研究，以幫助其挖掘未知的潛在的數據應用價值。

（三）建立信息安全保障體系，保證共享開放下的政府信息安全

大數據的共享和開放必然涉及信息安全問題，因此，必須建立信息安全保障體系，以確保政府信息的安全性。信息安全保障體系的完善不僅涉及技術問題，更涉及專業人員及管理制度、體制問題（如圖1）。

相關部門要保障政府信息安全，首先要制定數據所有權、隱私權等相關法律法規和信息安全、開放共享等規范標準，做到有法可依、違法必究;其次，應設置安全管理機構，制定嚴密的信息管理、訪問制度，杜絕制度上的缺失，加強相關人員的安全保密意識。與此同時，在技術方面要根據信息保密等級，設計相關的系統安全體系，從技術上保證數據存儲、通信等各方面的安全性。

（四）創新大數據技術應用開發模式，緩解政府資金投入壓力

政府部門在開發應用大數據技術時，可以采取如下合作模式：一是由政府部門投資建設大數據平臺，日常維護管理托管給大數據企業，由大數據企業進行數據遷移、服務部署。政府初期只需要在平臺建設上進行投資，其余的日常運維、大數據的服務費用可以分期支付，從而在一定程度上緩解政府的資金壓力。二是由大數據企業建設平臺，并負責日常的運行維護，政府整體購買大數據服務，或按需購買大數據服務，這將會極大地減少政府資金的投入。

從投資的角度來看，第二種合作方式更合適，但在開發過程中還需考慮平臺的安全可靠性。第一種方式是由政府自主投資建設，平臺是屬于政府獨有的，資源只能由政府使用，在一定程度上減少了安全隱患，提高了數據的可靠性。第二種方式由于是大數據企業建設的平臺，平臺的使用權歸大數據企業所有，大數據平臺上的（除了數據資源）資源都有可能共享，這勢必帶來安全隱患問題，數據可靠性也會降低。因此，需要根據當地政府的實際情況，選擇不同的大數據應用開發模式。

（五）加強大數據技術人才隊伍建設，提升政府公共服務大數據技術的應用能力

公共服務領域大數據的應用離不開專業的大數據管理分析人才。從傳統信息系統架構到大數據時代，政務系統架構發生了較大的改變，傳統數據的存儲管理以及分析技術已經無法滿足大數據時代公共服務的要求。對大數據需要采取分布式和并行處理的方法，而目前掌握這方面的技術人才非常短缺，因此，要在政府公共服務中運用大數據技術必須進行人才引進和培養。具體應從以下幾個方面做起：其一，從有大數據專業的高校中選拔優秀應屆畢業生，還可以高薪引進成熟的大數據管理分析人才。其二，提升現有IT人員能力，選送相關專業人員到高校或大數據企業進行培訓，學習大數據管理和分析技術，使之能夠適應大數據管理和應用的需求。其三，考慮政府工作人員管理制度的特殊性，也可以采用兼職或數據分析外包方式解決人才短缺問題。總之，加強大數據人才隊伍建設是大數據技術應用的根本保證，也是提升政府公共服務供給能力的有效路徑。

綜上所述，在政府公共服務領域實施大數據戰略需要解決相關難點問題，政府部門必須統籌規劃，總體部署，重點施策，制訂詳細的實施方案。只有這樣，大數據技術才能得到真正的應用，才能充分發揮數據的資產性作用，進而不斷提升政府公共服務能力和水平。

〔參 考 文 獻〕

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