論黨內法規的審查標準

張顯偉 陳偉斌

〔摘要〕 黨內法規的審查標準是確保黨內法規體系嚴密、完整、協調，實現其制定目的的技術性指標。現行關乎黨內法規審查標準規范性文件所確立的標準相對而言略顯寬泛，原則性較強，操作性不足。為此，黨內法規的審查應該確立科學性、法治性、先進性等審查標準，并需對每一項審查標準細化為具體的子指標，從而為黨內法規審查活動的順利開展提供明確的可操作性標準。

〔關鍵詞〕 黨內法規;審查標準;科學性;法治性;先進性

〔中圖分類號〕D920.0 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）02-0082-05

黨內法規的審查標準是確保黨內法規體系嚴密、完整、協調，實現其制定目的的技術性指標。目前，關于黨內法規審查標準的規定主要有兩條，分別是《中國共產黨黨內法規制定條例》第七條和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第七條。從這兩條規定來看，它們均略顯寬泛。實際上，黨內法規審查標準是審查活動得以順暢展開的具體準則或準繩，應該具體明確。因此，為確保黨內法規體系嚴密、完整、協調，實現其制定目的，黨內法規的審查標準亟待精細化。

一、科學性標準是黨內法規頒布和施行的前提

科學性是制定黨內法規審查標準的重要原則。黨內法規是一種社會規范，凡社會規范均是人的主觀能動性的產物，雖然社會規范在內容上具有客觀性、現實性，但社會規范的形式是主觀的，帶有制定主體的意志性，再加上制定時期各種客觀條件的制約與影響，少數社會規范背離科學、脫離實際的條款、規定是難免的。毫無疑問，背離科學、脫離實際的社會規范無法起到其應有的作用，是無法在現實生活中得以實施和實現的，也就無法達到社會規范制定的目的。只有科學的社會規范才可能在現實生活中發揮其規范作用，實現其頒行目的。

針對立法應遵循的科學性標準，馬克思曾明確指出，“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在制造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關系的內在規律表現在有意識的現行法律之中” 〔1 〕。現行《立法法》以規范性文件形式對“法”這一特定社會規范提出了需要遵循“科學性原則”的要求，法律規范只有堅持科學立法的原則，才能在現實社會生活中得以貫徹實施，也才可以達到立法的目的。黨內法規雖然有別于國家法律，但是作為社會規范的一種，其制定顯然也應該遵循科學性基本原則。黨內法規審查的科學性標準具體有以下幾項審查指標：

1.符合國情。黨內法規的制定要從我國的實際情況亦即從我國的具體國情出發，與時俱進地反映我國的政治、經濟、文化、生態環境、國際關系和社會的發展變化，與時代合拍，立符合國情的黨內法規。關于法律規范的制定需要符合國情。我國著名法學家北京大學周旺生教授曾指出，“國情決定立法，必須符合國情”，“國情對立法的作用首先在于立法的國家具有依賴性” 〔2 〕。黨內法規的制定也應該符合國情，依賴于國情。黨內法規的制定如果不符合國情，則所確立的黨內法規必將對黨員的行為起不到實際的規范和引導作用，進而無法借助黨員的模范帶頭作用引領社會民眾的行為，以實現黨制定的戰略目標，黨內法規頒行的目的也就無法實現。因此，黨內法規的制定應該基于國情，是“國情”這一客觀基礎在黨內法規這一特定社會規范上的客觀反映。同時，基于國情是發展變化的，黨內法規頒行后，在保持其必要的穩定性、連續性的同時，也應當適應國情的發展變化，進行必要的廢、改、立。當前，我國已進入全面深化改革的關鍵時期，因此，黨內法規的立、廢、改活動亦即需要常態化，只有如此，黨內法規才能與時俱進、持續發揮作用。

2.符合經驗和規律。黨內法規的制定要注意總結黨內法規制定、實施的經驗和規律，妥善處理黨內法規頒行的超前、同步與滯后的關系，注意黨內法規的原則性、穩定性、連續性與及時變動性的結合，防止所頒行的黨內法規違反規律而不能起到應有的規范作用。

3.權責匹配。黨內法規在規定黨員領導干部權力與責任時，要把握好原則性規定和具體規定的尺度，防止因資源配置和權力配置不科學而導致所立之法無法實施或者所立之法淪為“惡法”。首先，制定黨內法規要科學合理地配置黨員的權利和義務，要特別注意把握好黨員權利的平等性和現實性，重點要防止只規定黨員義務而無權利，或者只片面追求權利而忽略應當履行義務的現象。其次，要科學合理地配置黨組織的職權和職責。黨組織的職權和職責都應具有相應黨內法規的依據，而且職權和職責之間須具有對應性和相伴性，有權必有責，用權受監督，濫權必擔責。要防止有權無責、權大于責，或者有責無權、責大于權的不匹配現象的發生，做到既要明確權力，同時又要明確具體承擔的責任;既要依法、依規賦予黨的各級組織必要的權力，同時又要依法依規加大監督的力度，明晰法定責任，以避免逐利避險、爭權推責、攬功諉過等不良現象的出現 〔3 〕。

4.實體與程序并重。社會規范依其內容可以分為實體性規范和程序性規范兩種，實體性規范是對權力（權利）義務具體內容予以規定的規范，而程序性規范是實體性規范實現方式、方法、步驟、順序、時限等方面的明確規范，比較而言，程序性規范多是對主體行為克以責任和義務的規范。我國過去立法（包括黨內法規的制定）偏重于實體性規范的厘定，較少關注程序性規范的確立，體現在黨內法規的具體規定上就是側重于義務，而較少關注權利，文本上表現為實體義務性規范較多、程序性制度構建和權利保障不足的景狀 〔4 〕。實際上，實體與程序并重是社會規范科學性、合理性的保障，正如任何事物一樣，既需要有內容又需要有程序，程序是實體內容的載體和實現的方式、方法和路徑，離開了程序的實體是不可能實現的。

5.與時俱進、修改完善。黨內法規的制定需要與時俱進，不斷修改完善。其一，黨內法規需要隨著社會發展和時代變化以及國際局勢的發展變化而應時、應勢發展，永葆其與社會時代的合拍，絕對不可秉持不可變的陳舊保守觀念。不論是哪種社會規范，只要其滯后于時代就失去了科學性。其二，黨內法規要隨著形勢發展的需要而循序漸進、逐步完善。要立社會現實需要和黨的事業發展需要之黨內法規，避免為立法而立法，或者超前或者嚴重滯后。

6.具有針對性和可執行性。科學的黨內法規審查標準原則，在內容方面對黨內法規制定的要求就是黨內法規的每一條規范均應當明確、具體，具有針對性和可執行性。“明確、針對和可執行”這一要求既是科學性原則對黨內法規內容的要求，也是落實提高黨內法規質量這一目的的基本要求。黨內法規是否明確具體，是否具有針對性和可執行性，是判斷黨內法規質量高低的一項重要指標。設計黨內法規規范要明確具體，具有針對性和可執行性，杜絕在規范中出現空洞無物、含義不清、界限不明的條文。為此，黨內頂層設計部門在制定黨內法規時，應當在搞好預測、評估、聽證、論證、調研、協商等多方面工作的基礎上，運用法治思維，科學預測經濟社會發展趨勢和方向，制定“立得住、行得通、易理解、真管用、無歧義”的黨內法規規范。

二、黨內法規的制定應堅持民主集中制原則

民主集中制是我們黨的根本組織原則。我國是實行人民民主專政的社會主義國家，因此，作為國家執政黨的中國共產黨應該堅持民主集中制組織原則。黨章要求各級黨組織要發揚黨內民主、集中全黨的智慧，且明確規定，所有中國共產黨黨員都依照黨章規定享有相應的權利且履行相應的義務，無關乎職務高低，黨的各級委員會均實行民主集中制的組織原則，確保所有黨員對黨內事務均享有參與權和知情權。黨章的規定在規范性文件層面很好地保證了黨的民主集中制原則的實現。毋庸置疑，制定或者修改、廢止黨內法規活動是黨內事務的具體表現形式之一，因此，該活動理應堅持民主集中制原則。只有堅持民主集中制原則，黨內法規才可能得到絕大多數人的支持，黨內法規的實施才能得到保障。黨內法規的制定應堅持民主集中制原則，具體體現在以下兩個方面：

一方面，推選黨內法規制定主體應堅持民主集中制原則。從制定主體角度來看，各級黨組織是黨內法規的制定主體。但毫無疑問，黨內法規的起草以及修改意見的梳理、分析匯總是由具體的起草人員完成的。黨內法規制定主體的推選應堅持民主集中制原則，具體有以下四個考察指標：其一，黨內法規起草組織的各個成員均是在相應黨組織經過民主的程序由黨組織成員推舉、選舉產生的。其二，產生自民主程序的黨內法規起草人員需要受到推選、選舉自己的黨組織和該黨組織全體黨員的監督，黨組織和黨員有權依程序監督或罷免自己推選、選舉的起草人員。其三，黨內法規的任何一個起草人員在黨內法規起草的各個階段，個人意愿能夠真實地表達。其四，起草過程的公開化。這里的公開主要是面對黨組織和黨員的公開，使廣大黨員和下級黨組織能夠參與黨內法規的制定過程，能夠集中黨內智慧，同時起草過程的公開也便于黨組織和黨員對黨內法規起草過程的切實監督。

另一方面，黨內法規的制定應廣泛征求多方意見，堅持民主集中制原則。從黨內法規指定的內容來看，其考量標準具體體現在以下兩點：第一，黨員對黨內法規制定、實施的參與。在這一方面可以借鑒《立法法》的相關規定。《立法法》規定，列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。對于專業性較強的法律問題，需要進行可行性評估的，應當召開論證會，聽取有關專家、部門和全國人民代表大會代表等的意見，論證情況應該向常委會報告。常委會工作機構應當將法律草案發送相關領域的全國人民代表大會代表、地方人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見。第二，黨內法規對于黨員和黨組織權利義務的規定，要具體、明確，對行使權利、權力，履行義務、職責的程序規定也要具體、明確，進而使黨員和黨組織同處于黨內法規的約束中。與此同時，不僅黨內法規制定過程中要堅持民主集中制原則，而且黨內法規頒行后，在實施和評估過程中以及社會效果考量反饋過程中均需要堅持民主集中制原則。

三、法治標準是黨內法規頒布和施行的基礎

法治作為一種政治實踐模式，已經成為國家治理手段的常態 〔5 〕。改革開放以來，在治理國家策略的選擇上，我們黨逐步將法治這一治理策略確立為治國理政的基本方略。1997年，依法治國、建設社會主義法治國家被黨的十五大首次確立為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年，第三次憲法修正案明確將法治確立為治國的基本準則。2012年，黨的十八大將法治確立為中國共產黨治國理政的基本準繩。2017年，黨的十九大報告指出，要堅持“依法治國和依規治黨有機統一”，并將其作為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要內容。

黨內法規審查的法治標準具有黨內規范性文件的依據，《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》第七條明確規定了黨內法規應與國家法律相銜接、協調。黨內法規審查標準中的法治標準，也可稱為黨內法規審查的合法性標準，其具體有以下幾項審查指標：

1.黨內法規的制定應當遵守法定的權限和程序。主要內容包括黨內法規制定權的存在和運行都要有根據，黨內法規的制定活動依據既定的黨內法規文件進行。規范黨內法規制定的規范性文件，在促進黨內法規體系化、系統化、科學化發展的同時，應該真實反映和代表廣大黨員的訴求，反映廣大人民根本利益、長遠利益的訴求。基于社會發展視角，黨內法規的各項規定應有助于社會和諧和科學且可持續發展。有關黨內法規制定、實施方面的法律，在黨內法規制定權的運行和黨內法規制定、實施的過程中應具有足夠的權威性，各級黨組織和任何黨員個人違反黨內法規都要受到追究。

2.黨內法規之間相互補充、相互作用，避免不必要的重復。現行各地各級黨組織頒行的黨內法規之間互不抵觸，它們從不同角度對黨員和各級黨組織的行為進行規范與引導，黨內法規自身體系是完整與和諧統一的，但應避免不同類別的黨內法規文件之間的矛盾，避免同一類別的黨內法規文件之間的矛盾，避免同一黨內法規文件內部規范之間的矛盾等。

3.黨內法規的制定與具體實施應當從國家整體利益、根本利益和長遠利益出發。從黨內法規制定、實施角度來看，黨內法規的制定、實施以及修改、廢止等立法活動的目的和宗旨應當是基于黨內法規的完善，是為了確保維護黨內法規體系的完整化、系統化，維護黨內法規的統一;從政治角度而言，黨內法規的制定是服務于永葆中國共產黨的先進性和戰斗力、服務于人民群眾的長遠利益和根本利益的。

4.黨內法規應與憲法、法律銜接協調。違憲審查作為憲法監督的一項技術措施，是指由法定的違憲審查機關對憲法之下的各級規范性法律文件是否符合憲法的原則、精神及其具體規定按照既定的程序和方式進行審查、作出判斷和予以處理的制度 〔6 〕。2014年，黨的十八屆四中全會指出，要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。習近平總書記更是將確保憲法的實施上升到是為了人民群眾根本利益實現的新高度。2017年，黨的十九大報告明確提出，要加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。黨內法規作為黨員和各級黨組織行為準則的具體化、條文化規定，合乎憲法而不可違背憲法的原則、精神及其具體規定，其理據是不言自明的。

四、先進性是黨內法規頒布和施行的動力源泉

黨內法規審查需要確立先進性標準，這是由中國共產黨的先進性決定的。先進性是中國共產黨的本質屬性，毫無疑問，黨的先進性并不是抽象的，它依靠各級黨組織的先進性和每一位共產黨員的先進性，亦即各級黨組織和所有黨員的先進性是中國共產黨先進性的具體載體和依托，沒有各級黨組織和每一位黨員的先進性，中國共產黨的先進性就是無源之水、無本之木。黨組織和黨員的先進性關乎著黨生命之本，因此，各級黨組織要充分發揮戰斗堡壘作用，每一位黨員在實際工作和日常生活中則要發揮先鋒模范帶頭作用。

從主體身份上來看，黨員首先是具有獨立主體資格的個人，黨員的先進性也必須根植于基本的人性之中，對黨員先進性的具體要求和規范，不得脫離基本人性，否則，就是不科學和違背人情倫理的。關于這一點，有學者指出：“共產黨員首先是一群人，其先進性必須植根于基本人性中，才具有長久的生命力。要是黨的先進性脫離了基本人性，則不具有科學性與可行性。” 〔7 〕黨員的先進性需要建設，需要制度進行規范、約束和促進。規范、約束、促進黨員先進性的制度，亦即各級各類黨內法規。所以，確保中國共產黨先進性、確保黨組織先進性、確保中國共產黨黨員先進性，進行先進性建設，是黨內法規頒行的目的之一。如果黨內法規對黨員和黨組織行為的要求標準還低于普通法律對一般民眾和社會組織以及社會團體的要求，那么，黨員和黨組織的先進性就無法得以保障，黨的先進性也就無從實現。黨內法規是確保黨員和各級黨組織先進性，進而確保中國共產黨先進性的制度設計和規則保障，沒有先進的黨內法規，中國共產黨的先進性就缺乏引領和規范。黨內法規審查的先進性標準有以下幾項具體的審查指標：

1.宗旨、任務的先進性。黨內法規是一種社會規范，其制定與實施均有其目的、宗旨與任務，黨內法規的審查應該在對任何一部黨內法規制定與實施的歷史背景進行考察的基礎上，真實地把握其制定與實施的宗旨與任務，并審核其宗旨和任務的先進性。比如，黨內法規的制定與實施應有利于推進黨的建設制度化、規范化、程序化;有利于提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平。

2.行為規范嚴格。對黨員行為規范的要求應該嚴于對一般社會民眾的要求。習近平總書記曾有過許多精辟論述：黨員是黨的肌體的細胞，黨的先進性和純潔性要靠千千萬萬黨員的先進性和純潔性來體現;要嚴格黨員日常教育和管理，使廣大黨員平常時候看得出來、關鍵時刻站得出來、危急關頭豁得出來，充分發揮先鋒模范作用;當干部就必須付出更多辛勞、接受更嚴格的約束;等等。關于黨員的行為規范，在黨內法規中是有一定規定的，比如，黨內法規要求黨員在理想信念上應該具有共產主義的遠大理想和確立中國特色社會主義的堅定信念，在日常生活中，必須始終踐行社會主義核心價值觀。黨內法規要求每一個黨員應該在人民群眾中發揮出模范帶頭和表率作用，做到自重、自省、自警、自勵。再比如，關于黨員的職務和職權行為，黨內法規明確要求黨員必須模范遵守黨紀國法，清正廉潔，必須弘揚黨的優良傳統作風，求真務實，艱苦奮斗，密切聯系群眾。因此，相對于一般公眾而言，黨內法規應該為黨員和黨組織的行為設置更高、更嚴格的要求，凡是法律規定公民應該遵守的行為規范，黨員及各級黨組織都應該遵守，而且要在此基礎上提高要求，不可以出現比一般公眾行為規范要求低的規定。

3.行為后果更重。黨內法規作為一種社會規范，在邏輯上也可以劃分為行為模式和行為后果兩個組成部分。行為后果是對權力濫用或者對義務不履行等責任的規定，是社會規范具有強制性和約束力進而得以實現的保障。黨內法規為黨員和黨組織設置了權利（權力）與義務（責任），同時也必須有違反行為模式要求之后果的規定。“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有遵循，黨內法規正是我們管黨治黨、治國理政的根本遵循” 〔8 〕，因此，為確保黨內法規的先進性，應該做到凡是現行立法對公民行為后果有規定的，黨內法規在對黨員和黨組織進行規定的時候應該更加嚴苛，規定更重的行為后果。在國家立法對一般公民行為后果沒有明確規定的情況下，黨內法規也應該基于黨員道德建設的目標提出更高要求，相應地規定行為的后果。

4.內容的先進性。黨內法規的先進性需要以具體的規定得以體現，因此，對黨內法規先進性的審查應該審查具體的黨內法規文件所規定的內容是否具有先進性。這體現為黨內法規除了基于黨員和黨組織的現狀，對黨內建設提出具體的貼切現實道德水準和思想境界的要求和行為規范外，還需要基于黨組織和黨員廉潔從政方面提出更高的且具有實現可能性的新要求、嚴標準;黨內法規除了對目前形勢和情況、事實確認以外，還應該基于社會時代發展趨勢，對社會關系和國家、社會的發展作出前瞻性的預判與引領;黨內法規在具體內容的規范方面，除了注意有行為規范的要求以外，還應該有思想、政治、道德水準的要求;黨內法規為了促進黨組織永葆先進性，應該建構先進的組織制度、工作制度等，應該建構科學的監督制度和完備的黨內法規評估制度;在技術手段、方法上，黨內法規的起草、意見征求、表決等制定、實施的過程等，應該隨著科技的進步、時代的發展采用現代科技手段和方法。

綜上所述，黨內法規的審查標準是保障黨內法規體系完整，內容互不抵觸、和諧一致，以及黨內法規與國家法律和社會主義道德規范、社會主義核心價值觀等社會規范相互作用的技術性標準。黨內法規的審查標準是黨內法規制定的基礎和前提，相較于黨內法規的制定而言，黨內法規的審查標準應該先行頒行，因為它是黨內法規制定的準則和規范。只有在既定黨內法規審查標準的引導和規范下，制定與實施黨內法規才可以達致黨內法規制定的目的和初衷。另外，黨內法規的審查標準不僅是黨內法規制定的基礎和前提，亦是對業已頒行的黨內法規進行審查和修正的準繩。即使在審查標準的引導和規范下，業已頒行的黨內法規也可能隨著社會的發展、時代的變遷，某些規定會滯后于時代。所以，黨內法規制定前的審查和實施過程中的審查都是確保黨內法規科學完善的一項重要且常規性工作。總之，確立黨內法規審查標準的意義和重要性是毋庸置疑的，學術理論界和實務部門應該加大對黨內法規審查標準問題的研究，不斷推動黨內法規審查標準的科學化、規范化、條文化，以使黨內法規的審查有既定依據和可操作性準繩。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕馬克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1960：183.

〔2〕周旺生.立法學〔M〕.北京：北京大學出版社，1988：193.

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〔4〕李大勇，宋潤潤.黨內法規備案審查的多元化標準〔J〕.理論視野，2017（01）：36-38.

〔5〕姚建宗.信仰：法治的精神意蘊〔J〕.吉林大學社會科學學報，2007（02）：72-84.

〔6〕胡錦光，任端平.憲法學原理〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2014：47.

〔7〕肖新喜，楊炳超.芻論黨內法規的基本屬性〔J〕.理論學刊，2017（05）：41-46.

〔8〕秦 強.新時代法治發展進程中的黨內法規建設〔J〕.山東警察學院學報，2018（05）：63-72.