PPP融資模式在地方債務風險化解中的作用與風險分析

丁彥瓊

隨著經濟建設的不斷加深，各個地區都在積極發展與之相匹配的基礎設施建設，眾所周知，基礎設施項目投資金額通常較為巨大，且資金回收期較長很多地區的經濟發展水平與基礎設施項目投入不匹配，導致了地方政府的債務規模逐漸擴大。這種不匹配的持續發展將對地區的經濟產生很大的影響，甚至還會影響到地區經濟的良性安全發展。

基礎設施項目的大額投入造成我國部分地區政府財政壓力增大，但經濟發展及國民生活水平及質量的提高需要基礎設施建設的持續跟進，這一對互相對峙的矛盾在加快加強基礎設施建設的發展趨勢下，愈發劇烈，對我國經濟發展的影響逐漸顯現。而在這一背景下，急需探尋一種新的建設模式來緩解這一矛盾，使我國基礎設施建設轉變傳統思路，邁入新的階段，PPP融資模式在這一背景下應運而生。這種融資模式產生的目的是要吸引社會資本投入到基礎設施的建設運營之中，風險共擔，利益共享，有效控制地方政府債務規模，在加快基礎設施建設的同時為逐步緩解政府存量債務尋求時間和空間。

一、PPP融資模式內涵

Public—Private—Partnership又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設運營，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

二、PPP融資模式在地方債務風險化解中的作用

由于PPP融資模式屬于政府與私人或私人組織之間的合作方式，合同簽訂過程中明確規定了建設階段中所有的投資由雙方承擔，經營階段所得收益由雙方共享，在這種模式下，一方面由政府引導，社會資本可以有機會投資基礎設施建設即便是投資回收期較長或收益較弱的基礎設施項目也可通過地方財政的合理補貼來保證穩定盈利，同時社會資本在對基礎設施建設投資過程中可以積累較好的項目建設資歷；另一方面，這種融資模式可以有效減輕地方政府財政負擔，降低政府債務風險，主要表現在以下幾個方面：

一是，緩解并一定程度解決項目概算超投的問題。在傳統基礎設施建設過程中，所有投入均由政府承擔，但在建設的過程中，地方政府的以社會效益為目標，采用較為粗放的項目管理模式，對于投資項目經濟性的把握較為薄弱，導致大型基礎設施項目建設存在預算超支的可能。通過使用PPP融資模式，社會資本以經濟效益為目標，在基礎設施項目建設階段的投入管理將更細節精準，社會資本與政府兩者的良性結合可以可以一定程度解決這一問題。

二是，實行專業化的管理，降低政府負擔。在施工階段，由于建設施工社會資本比政府更具專業性，政府在組織基礎設施建設的過程中可以拋卻原有的細節管理轉變為對于建設進度的把控監督。通過這種方式，政府所承擔相關費用會相對減少，社會資本為完成建設項目，從而盡早實現經濟效益必然會提升施工效率，而工期的縮短對降低地方政府支出也會產生正向影響。

三是，可以分擔建設期的其他風險。PPP融資模式與其他的融資模式不同，在項目建設前期的風險評估中，社會資本將與與政府共同承擔建設過程中所存在的風險。通過這種方式可以實現風險的均衡化，促使社會資本在風險的壓力下更好的施工，達到預期效果。

三、PPP融資模式關于地方債務風險分析及應對措施

（一）市場風險及應對措施

在PPP融資模式中，地方政府需首先確定項目的合理回報率，由于不同的市場環境包括融資成本、材料人工及征拆成本等對于項目收益有較大影響，嚴謹周密的前期測算將作為后期社會資本招標的重要基礎。基礎設施建設的施工的前期投入，需要工程預算人員有一個相對具體的把握，并對基礎設施建設所取得的社會效益和經濟效益進行量化，通過分析投入與收益來判斷基礎設施建設的可行性；其次，政府與社會資本雙方的定價機制也需要進行認真的探討。因為市場價格的變化是在不斷浮動的，而社會資本對于這部分浮動價格的敏感度明顯要優于政府，如果雙方未能在平等互惠的前提下簽訂合同，一方面會造成政府的投資取得不了預期的收益，另一方面還會形成被外界所認為的“霸王條款”，對社會資本的經濟建設構成不公平的因素。

因此在進行PPP融資的同時，政府還應針對所選擇融資建設的項目有一個明確的把握，保障建設的過程能夠幫助政府順利的度過市場風險點。這同樣需要政府對于市場行情有一個明確的把握，對于各行業的經濟波動有一個明確的了解。并且政府還用在近期國內所通過PPP融資模式下進行的基礎設施建設進行探討和分析，以這部分案例作為典型，充分發揮PPP項目的示范優勢。

（二）金融風險及應對舉措

受到經濟發展情況的影響，我國的金融體制還處于不斷完善階段。在進行項目融資時，存在潛在的金融風險，社會資本以經濟利益為基礎，圍繞盈利展開行動，這一點與政府的公益性導向有所出入。很多人可以接受以政府為主導進行融資的方式，因為政府意味著國家擔保，很多投資人愿意購買政府發行的債券。但是如果在這一環節中加入社會資本，很多投資人會提高風險預警，一定程度上降低投資額度。

對這些金融風險，地方政府在提升本地財政實力的同時，需積極爭取中央政府的財政支持；同時嚴格篩選出有較強實力的社會資本參與項目才能有效把控融資風險。

四、結語

綜上所述，PPP融資模式的產生與發展是非常適合我國現有政府的基礎設施建設環境的模式，PPP融資模式能很好的調動社會資本與政府共同參與基礎設施建設，在完成基礎設施建設的公益性同時保障了基礎設施建設的收益性，一方面為社會資本提供更多的收益來源，另一方面，政府借助社會資本的能力優勢來更好的完成基礎設施建設，是一種雙贏的融資模式。（作者單位：天津高速公路集團有限公司）