全面實施預算績效管理背景下國庫事中監督的思考

趙唯江

在全面實施預算績效管理背景下，國庫事中監督將面臨新的挑戰，本文分析了國庫在全面預算績效管理中發揮事中監督的制約因素，并就此提出了相關完善建議，對于以改進預算管理、優化資源配置具有重要的現實意義。

黨的十九大報告中明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實現績效管理”。2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》提出“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。2015年1月1日新《預算法》施行，以法律形式明確了財政預算收支中的績效管理要求。可見，全面實施預算績效管理是黨中央、國務院作出的重大戰略部署，對深化財稅體制改革具有重要意義。

一、全面實施預算績效管理背景下國庫事中監督面臨的挑戰

（一）國庫制度體系不夠健全

新《預算法》中雖明確了人民銀行經理國庫職責，履行國庫監督的法律地位，但對人民銀行和財政部門在預算監督中的界定不夠明晰，在國庫事中監督具體的監督范圍、方法、監督權力的行使等方面的規定也較為籠統。同時，相關的配套實施細則尚未出臺，《國家金庫條例》及其《實施細則》（1985年）、后續出臺的關于國庫監督的有關規定或滯后于當前國庫業務電子化的發展，或法律層次較低，監管效力有限。國庫監督制度體系的不完善，致使國庫在實施事中監督欠缺統一的參照標準，制約了國庫事中監督職能充分地發揮。

（二）國庫系統中事中監督功能的缺失

全面實施預算績效管理背景下，在對預算收支的效率提出更高要求的同時，對如何做到國庫業務的實時監督，是國庫面臨的一個十分現實的挑戰。傳統的人工監督方法，往往停留于各類憑證要素齊全性、資料完整性、業務合規性等層面的審核，事中監督的標準化程度低、主觀性強、監督效率低、質量差異大、不確定因素多。近年來，隨著政府的全部收入納入國庫管理，國庫業務量不斷增長，加之政府預算管理復雜，預算科目及預算單位繁多，又時常臨時預算調整，缺乏系統的自動監督控制情況下，僅靠人工監督，國庫事中監督效率和質量難以提高。

（三）國庫“一本賬”落實不到位

全面實施預算績效管理，這就要求所有的財政資金全部納入績效管理。根據《預算法》的規定，財政專戶逐步撤并，國庫單一賬戶制度體系逐漸完善，但并未實現真正意義上的國庫單一賬戶，占地方政府預算收入比重較大的非稅收入未全面實現直繳入庫，能夠實現直繳入庫的非稅收入占比很小，主要是稅務部門代征的殘疾人就業保障金收入、教育費附加、地方教育費附加等項目，而大部分非稅收入先由非稅收入匯繳專戶歸集，再由財政部門簽發指令劃轉國庫，中間環節多，滯留時間長，沉淀資金多，削弱了國庫事中監督職能，無法滿足預算績效管理對收支數據全面性、完整性、準確性的要求。

（四）國庫集中支付模式存在缺陷

國庫集中支付業務是采取“先支付、后清算”的模式，即財政部門向集中支付代理行發出支付指令后，代理銀行先將款項墊付給收款人，再根據日終匯總的墊付資金向人民銀行國庫進行清算，國庫由過去的逐筆、實時的事中監督變成了匯總、事后的監督。同時，對于集中支付資金的退回，若集中支付代理行未及時退回國庫，國庫也難以進行實時監控。國庫集中支付流程弱化了國庫事中監督職能，無法實現實時監督財政支出并及時發現和制止不合規的撥款，客觀上影響預算執行效率和國庫資金安全。

二、全面實施預算績效管理背景下國庫事中監督的構建

（一）注重頂層設計，完善國庫事中監督制度標準

建議完善預算績效管理相關制度體系建設，盡快出臺《預算法實施條例》，界定人大、財政、國庫、審計等機構在預算績效管理中的職責與關系，確保各部門分工明確、相互制約；進一步細化國庫事中監督的范圍、方法及評估等內容，確定國庫事中監督統一的監督程序、監督標準，同時提高國庫監督評價結果的權威性。

（二）加強系統整合，開發國庫事中監督系統

以“國家金庫工程”建設為契機，在國庫監管系統中開發事中監督模塊，以財政資金流動為導向設置業務自動監督、風險評估預警、重要事項審批、預算支出監控、實時對賬監督、監督評價報告等功能，實現以系統自動監督為主，人工監督為輔的模式，消除人工監督盲點，實現自動、實時的有效監督。

（三）優化資金收付流程，實現預算收支“國庫一本賬”

為了更好發揮預算績效管理中國庫的作用，應進一步優化財政資金收付流程。一方面，推進非稅收入的直繳入庫，確保財政資金全部集中在國庫單一賬戶內；另一方面，推進國庫直接支付模式辦理集中支付業務，全部支出由國庫辦理，通過簡化資金收付的中間環節，實現資金零在途，提高預算資金使用效益，讓財政資金收支全過程全面、及時、準確的反映在國庫單一賬戶中，真正實現預算收支“國庫一本賬”。（作者單位：中國人民銀行新余市中心支行）