有效監(jiān)督下的國(guó)有資產(chǎn)管理

鄧麗

我國(guó)事業(yè)單位固有資產(chǎn)雖然不是以盈利為目的，但卻是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是我國(guó)全民共有的物質(zhì)財(cái)富，為此建立健全國(guó)有金融資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和自然資產(chǎn)等的監(jiān)管制度，是眾望所歸。隨著經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，推進(jìn)國(guó)有、集體企業(yè)改革和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理等任何大的舉措都涉及國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理和變動(dòng)，構(gòu)建新型國(guó)有資產(chǎn)管理體制已是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。

據(jù)調(diào)查顯示，到2018年底， 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶(hù)）635636億元，比上年增長(zhǎng)5.9%，增速與1-11月份持平，比上年同期回落1.3個(gè)百分點(diǎn)。從環(huán)比速度看，12月份固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶(hù)）增長(zhǎng)0.42%。其中，民間固定資產(chǎn)投資394051億元，比上年增長(zhǎng)8.7%，增速比上年提高2.7個(gè)百分點(diǎn)。

一、國(guó)有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理差異化顯著

鑒于我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中所發(fā)揮的重要作用，但是在不同領(lǐng)域不同行業(yè)不同地域國(guó)有資產(chǎn)差異化嚴(yán)重，首先，我國(guó)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)依據(jù)歸屬單位的不同，被劃分為不同的等級(jí)，而且在國(guó)家等級(jí)中地位越高，該部分資產(chǎn)的數(shù)量就越多和享有更多的優(yōu)先特權(quán)，這本身就與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和資產(chǎn)的本質(zhì)格格不入、背道而馳。其次，從地區(qū)分布看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)的規(guī)模大，各項(xiàng)事業(yè)的開(kāi)展處于比較高的層次上，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)，行政事業(yè)單位資產(chǎn)的規(guī)模小，經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重，有的甚至連教師和政府工作人員的工資都發(fā)不出，其他各項(xiàng)事業(yè)的開(kāi)展就可想而知。再次，混淆非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的界限，將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)用作非經(jīng)營(yíng)性目的，與將非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)用于經(jīng)營(yíng)目的的兩種現(xiàn)象同時(shí)存在。

（二）國(guó)有資產(chǎn)管理流于形式

我國(guó)多數(shù)地區(qū)的行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理主體是財(cái)政部門(mén)，但在實(shí)際操作上，財(cái)政部門(mén)將資金分配出去以后就很少過(guò)問(wèn)資金使用的管理，導(dǎo)致各部門(mén)挪用資金、重復(fù)或超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置用于享受的財(cái)產(chǎn)物資等現(xiàn)象較為嚴(yán)重。講排場(chǎng)，超現(xiàn)實(shí)，虛搞各種使用效率極低的辦公現(xiàn)代化工程，致使資金運(yùn)用效率低下，反而有利于社會(huì)管理和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資產(chǎn)卻因資金被挪用而不能得以構(gòu)建，嚴(yán)重阻礙社會(huì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。普遍存在“重錢(qián)輕物”、“重購(gòu)輕管”的現(xiàn)象，導(dǎo)致了大量尚能使用的資產(chǎn)處于閑置狀態(tài)，或者為了購(gòu)買(mǎi)新設(shè)備，對(duì)一些正在使用的設(shè)備不愿花錢(qián)去維護(hù)和保養(yǎng)，而是破壞性的使用，造成了這些設(shè)備的加速老化和提前報(bào)廢。

（三）國(guó)有資產(chǎn)管理效益不夠細(xì)化

國(guó)有資產(chǎn)在行政事業(yè)性單位進(jìn)行資產(chǎn)購(gòu)置、使用、處置各個(gè)環(huán)節(jié)，都嚴(yán)重存在不講效益、資產(chǎn)流失問(wèn)題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，一些行政事業(yè)單位將一部分相對(duì)閑置的國(guó)有資產(chǎn)以投資、入股、租賃、承包等形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并隨著改革開(kāi)放的發(fā)展，有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。在這部分已經(jīng)轉(zhuǎn)入經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)中，普遍存在收益缺乏約束，國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重的現(xiàn)象。特別是將國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)后，更明顯地表現(xiàn)出效益差的問(wèn)題。很多單位在創(chuàng)辦所謂的第三產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，未經(jīng)國(guó)資管理部門(mén)批準(zhǔn)，不按國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)，擅自將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不經(jīng)評(píng)估就轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，無(wú)償用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行創(chuàng)收，用于發(fā)放獎(jiǎng)金、搞福利甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫(kù)。我國(guó)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)呈現(xiàn)出極差的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（四）涉及國(guó)有資產(chǎn)腐敗頻發(fā)

當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的監(jiān)管部門(mén)很多，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、物資部門(mén)、房地產(chǎn)部門(mén)、紀(jì)檢和審計(jì)部門(mén)都有監(jiān)管的責(zé)任，但實(shí)際上，每個(gè)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)并不明確。許多行政事業(yè)單位資產(chǎn)在使用管理中隨意購(gòu)置、出租、出借、出售，連基本的物品領(lǐng)取和歸還制度都沒(méi)有建立起來(lái)，缺乏對(duì)國(guó)有資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)的有效監(jiān)督和管理。還有些單位的國(guó)有資產(chǎn)管理，長(zhǎng)期處于“一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一本賬”的無(wú)序狀態(tài)，領(lǐng)導(dǎo)班子每次調(diào)整，審計(jì)流于形式，原領(lǐng)導(dǎo)使用的手機(jī)、小轎車(chē)等公務(wù)用品，轉(zhuǎn)移到新單位又根本不入賬，這些國(guó)有資產(chǎn)完全處于自由游離狀態(tài)。最可怕的是，這種不正常的現(xiàn)象已經(jīng)習(xí)以為常。一個(gè)“老虎”下去了，無(wú)數(shù)個(gè)“蒼蠅”飛起來(lái)了，腐敗根治任重而道遠(yuǎn)。

二、加強(qiáng)我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理建議

（一）建立在思想意識(shí)提高下的法律規(guī)章的建立

長(zhǎng)期以來(lái)，由于受習(xí)慣勢(shì)力的影響，大多數(shù)行政事業(yè)單位沒(méi)有制定必要的管理制度或有制度也不認(rèn)真執(zhí)行。賬實(shí)不符、帳外設(shè)帳的現(xiàn)象十分普遍，造成了單位資產(chǎn)管理不規(guī)范和混亂。同時(shí)行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)大部分是由國(guó)家財(cái)政撥款購(gòu)置和無(wú)償調(diào)入，財(cái)政部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)撥款的使用和資產(chǎn)的利用效率缺乏有效的監(jiān)督和考核，導(dǎo)致部分資產(chǎn)長(zhǎng)期閑置，甚至浪費(fèi)和流失。要加強(qiáng)事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的法制化建設(shè)，必須從建章立制入手，對(duì)以往的規(guī)章、辦法進(jìn)行清理，建立、完善符合現(xiàn)行管理模式的一系列法規(guī)制度，把資產(chǎn)的形成、管理、使用、調(diào)配、處置等納入法制軌道。

（二）強(qiáng)化資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)使用管理

長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)大多數(shù)是由財(cái)政撥款單位使用，而財(cái)政撥款及決策時(shí)對(duì)單位資產(chǎn)存量、變動(dòng)情況都不作內(nèi)容審查，資產(chǎn)重復(fù)購(gòu)置、盲目購(gòu)置的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。加之受傳統(tǒng)計(jì)劃管理體制的影響，資產(chǎn)被人為地分割在各部門(mén)封閉運(yùn)行，而不能隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化作相應(yīng)流動(dòng)，致使資產(chǎn)閑置與資產(chǎn)短缺并存，資產(chǎn)的總體營(yíng)運(yùn)質(zhì)量低下。國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)對(duì)各單位預(yù)算管理中的行政事業(yè)單位資產(chǎn)要進(jìn)行匯總，統(tǒng)一管理，使之成為本級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理中的一個(gè)組成部分。要推行行政事業(yè)單位資產(chǎn)的調(diào)劑使用制度。在對(duì)行政事業(yè)單位資產(chǎn)進(jìn)行全面清查的基礎(chǔ)上，應(yīng)開(kāi)展閑置資產(chǎn)的申報(bào)、登記和評(píng)估定價(jià)，在采取必要的行政手段的同時(shí)，也可以按照有償轉(zhuǎn)讓的原則委托中間機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)劑，促進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)的優(yōu)化組合。后期要建立和完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)的退出制度。就是資產(chǎn)處置制度和行政事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的審批制度。

三、動(dòng)態(tài)績(jī)效管理和加大監(jiān)察力度

一些行政事業(yè)單位將一部分相對(duì)閑置的國(guó)有資產(chǎn)以投資、租賃、入股、承包等形式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這對(duì)盤(pán)活現(xiàn)有資產(chǎn)、提高資產(chǎn)使用效率以及緩解單位經(jīng)費(fèi)不足都起到了相當(dāng)重要的作用。但是，由于認(rèn)識(shí)滯后，管理松弛，導(dǎo)致“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題。從現(xiàn)實(shí)情況看，明確行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理主體為各級(jí)財(cái)政部門(mén)，組建專(zhuān)門(mén)的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，開(kāi)展行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效益，仍為較理想、具有較強(qiáng)可造作性的方案。對(duì)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)管理績(jī)效主要考核保障履行政府公務(wù)的能力和效果。對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)要作進(jìn)一步區(qū)分，其中純公益性的事業(yè)單位，其國(guó)有資產(chǎn)參照行政單位管理；準(zhǔn)公益性事業(yè)單位中的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，視同企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理，主要考核其經(jīng)濟(jì)效益。

四、嚴(yán)格內(nèi)部控制管理和資產(chǎn)追責(zé)機(jī)制

一是預(yù)算控制。按照財(cái)政預(yù)算改革的要求，財(cái)政將加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃預(yù)算的審查監(jiān)督，保障計(jì)劃的科學(xué)性，強(qiáng)化預(yù)算的約束力，堵塞腐敗漏洞。二是授權(quán)批準(zhǔn)控制。單位在處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，必須經(jīng)過(guò)授權(quán)批準(zhǔn)以便進(jìn)行控制。一方面，明確授權(quán)批準(zhǔn)的范圍、授權(quán)批準(zhǔn)、權(quán)限、授權(quán)批準(zhǔn)責(zé)任和授權(quán)批準(zhǔn)程序，另一方面，要把授權(quán)批準(zhǔn)權(quán)限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財(cái)務(wù)公開(kāi)性制度的建立緊密地結(jié)合在一起，以防止濫用職權(quán)審批情況的出現(xiàn)。三是關(guān)鍵點(diǎn)控制。如在內(nèi)部控制中，授權(quán)批準(zhǔn)與執(zhí)行業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與審核監(jiān)督、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與會(huì)計(jì)記錄、業(yè)務(wù)經(jīng)辦與財(cái)產(chǎn)保管、財(cái)產(chǎn)保管與會(huì)計(jì)記錄等不相容崗位或職務(wù)應(yīng)實(shí)施分離；在進(jìn)行會(huì)計(jì)核算時(shí)，明細(xì)賬和總賬之間的核對(duì)是關(guān)鍵控制點(diǎn)；為保證銀行存款金額正確性，由非出納員核對(duì)銀行對(duì)賬單和存款余額就是關(guān)鍵控制點(diǎn)。堅(jiān)持資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合。資產(chǎn)是行政事業(yè)單位占有或使用的經(jīng)濟(jì)資源，是執(zhí)行行政事業(yè)職能的基本保證。如果一個(gè)單位家底不清，資產(chǎn)流失，就容易滋長(zhǎng)。

總之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，改革我國(guó)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方式，是一項(xiàng)新的綜合工程，將從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)的單位管理制度，從而提高整個(gè)行政事業(yè)單位系統(tǒng)的運(yùn)行效率。（作者單位：北京中鐵大都工程有限公司）