有效監督下的國有資產管理

鄧麗

我國事業單位固有資產雖然不是以盈利為目的，但卻是促進社會發展進步必備的物質基礎，也是我國全民共有的物質財富，為此建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資產等的監管制度，是眾望所歸。隨著經濟改革的不斷深化，推進國有、集體企業改革和加強行政事業單位國有資產監督管理等任何大的舉措都涉及國有產權管理和變動，構建新型國有資產管理體制已是大勢所趨、勢在必行。

據調查顯示，到2018年底， 國家統計局公布數據顯示，全國固定資產投資（不含農戶）635636億元，比上年增長5.9%，增速與1-11月份持平，比上年同期回落1.3個百分點。從環比速度看，12月份固定資產投資（不含農戶）增長0.42%。其中，民間固定資產投資394051億元，比上年增長8.7%，增速比上年提高2.7個百分點。

一、國有資產管理的現狀分析

（一）國有資產管理差異化顯著

鑒于我國行政事業單位資產在我國經濟社會生活中所發揮的重要作用，但是在不同領域不同行業不同地域國有資產差異化嚴重，首先，我國的行政事業單位資產依據歸屬單位的不同，被劃分為不同的等級，而且在國家等級中地位越高，該部分資產的數量就越多和享有更多的優先特權，這本身就與市場經濟規則和資產的本質格格不入、背道而馳。其次，從地區分布看，經濟發達的地區，行政事業單位資產的規模大，各項事業的開展處于比較高的層次上，而經濟發展比較落后的地區，行政事業單位資產的規模小，經費短缺嚴重，有的甚至連教師和政府工作人員的工資都發不出，其他各項事業的開展就可想而知。再次，混淆非經營性資產與經營性資產的界限，將經營性國有資產用作非經營性目的，與將非經營性國有資產用于經營目的的兩種現象同時存在。

（二）國有資產管理流于形式

我國多數地區的行政事業性國有資產管理主體是財政部門，但在實際操作上，財政部門將資金分配出去以后就很少過問資金使用的管理，導致各部門挪用資金、重復或超標準購置用于享受的財產物資等現象較為嚴重。講排場，超現實，虛搞各種使用效率極低的辦公現代化工程，致使資金運用效率低下，反而有利于社會管理和各項事業發展的資產卻因資金被挪用而不能得以構建，嚴重阻礙社會發展和社會進步。普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現象，導致了大量尚能使用的資產處于閑置狀態，或者為了購買新設備，對一些正在使用的設備不愿花錢去維護和保養，而是破壞性的使用，造成了這些設備的加速老化和提前報廢。

（三）國有資產管理效益不夠細化

國有資產在行政事業性單位進行資產購置、使用、處置各個環節，都嚴重存在不講效益、資產流失問題。隨著社會主義市場經濟的建立，一些行政事業單位將一部分相對閑置的國有資產以投資、入股、租賃、承包等形式進行經營活動，并隨著改革開放的發展，有逐步擴大的趨勢。在這部分已經轉入經營性資產的運營中，普遍存在收益缺乏約束，國有資產流失嚴重的現象。特別是將國有資產轉為經營性資產后，更明顯地表現出效益差的問題。很多單位在創辦所謂的第三產業過程中，未經國資管理部門批準，不按國家有關規定辦理資產產權變更手續，擅自將非經營性資產不經評估就轉為經營性資產，無償用國有資產進行創收，用于發放獎金、搞福利甚至隱瞞收入、私設小金庫。我國的行政事業單位資產呈現出極差的社會效益和經濟效益。

（四）涉及國有資產腐敗頻發

當前我國行政事業單位資產的監管部門很多，國有資產管理部門、財務部門、物資部門、房地產部門、紀檢和審計部門都有監管的責任，但實際上，每個部門的監管職責并不明確。許多行政事業單位資產在使用管理中隨意購置、出租、出借、出售，連基本的物品領取和歸還制度都沒有建立起來，缺乏對國有資產實物形態的有效監督和管理。還有些單位的國有資產管理，長期處于“一個領導一本賬”的無序狀態，領導班子每次調整，審計流于形式，原領導使用的手機、小轎車等公務用品，轉移到新單位又根本不入賬，這些國有資產完全處于自由游離狀態。最可怕的是，這種不正常的現象已經習以為常。一個“老虎”下去了，無數個“蒼蠅”飛起來了，腐敗根治任重而道遠。

二、加強我國行政事業單位資產管理建議

（一）建立在思想意識提高下的法律規章的建立

長期以來，由于受習慣勢力的影響，大多數行政事業單位沒有制定必要的管理制度或有制度也不認真執行。賬實不符、帳外設帳的現象十分普遍，造成了單位資產管理不規范和混亂。同時行政事業單位的國有資產大部分是由國家財政撥款購置和無償調入，財政部門、國有資產管理部門對撥款的使用和資產的利用效率缺乏有效的監督和考核，導致部分資產長期閑置，甚至浪費和流失。要加強事業性國有資產管理的法制化建設，必須從建章立制入手，對以往的規章、辦法進行清理，建立、完善符合現行管理模式的一系列法規制度，把資產的形成、管理、使用、調配、處置等納入法制軌道。

（二）強化資產運營使用管理

長期以來，行政事業單位的國有資產大多數是由財政撥款單位使用，而財政撥款及決策時對單位資產存量、變動情況都不作內容審查，資產重復購置、盲目購置的現象十分嚴重。加之受傳統計劃管理體制的影響，資產被人為地分割在各部門封閉運行，而不能隨經濟的發展變化作相應流動，致使資產閑置與資產短缺并存，資產的總體營運質量低下。國有資產管理部門對各單位預算管理中的行政事業單位資產要進行匯總，統一管理，使之成為本級事業單位國有資產預算管理中的一個組成部分。要推行行政事業單位資產的調劑使用制度。在對行政事業單位資產進行全面清查的基礎上，應開展閑置資產的申報、登記和評估定價，在采取必要的行政手段的同時，也可以按照有償轉讓的原則委托中間機構進行調劑，促進行政事業單位資產的優化組合。后期要建立和完善行政事業單位資產的退出制度。就是資產處置制度和行政事業單位資產轉經營性資產的審批制度。

三、動態績效管理和加大監察力度

一些行政事業單位將一部分相對閑置的國有資產以投資、租賃、入股、承包等形式進行經營活動，這對盤活現有資產、提高資產使用效率以及緩解單位經費不足都起到了相當重要的作用。但是，由于認識滯后，管理松弛，導致“非轉經”過程中出現了許多問題。從現實情況看，明確行政事業單位資產管理主體為各級財政部門，組建專門的資產管理機構，開展行政事業單位資產管理，提高資產使用效益，仍為較理想、具有較強可造作性的方案。對行政單位的國有資產，國有資產管理績效主要考核保障履行政府公務的能力和效果。對事業單位國有資產要作進一步區分，其中純公益性的事業單位，其國有資產參照行政單位管理；準公益性事業單位中的經營性國有資產，視同企業國有資產管理，主要考核其經濟效益。

四、嚴格內部控制管理和資產追責機制

一是預算控制。按照財政預算改革的要求，財政將加強對計劃預算的審查監督，保障計劃的科學性，強化預算的約束力，堵塞腐敗漏洞。二是授權批準控制。單位在處理經濟業務時，必須經過授權批準以便進行控制。一方面，明確授權批準的范圍、授權批準、權限、授權批準責任和授權批準程序，另一方面，要把授權批準權限的分解和審批額度的分配與核算管理制度的建立、財務公開性制度的建立緊密地結合在一起，以防止濫用職權審批情況的出現。三是關鍵點控制。如在內部控制中，授權批準與執行業務、業務經辦與審核監督、業務經辦與會計記錄、業務經辦與財產保管、財產保管與會計記錄等不相容崗位或職務應實施分離；在進行會計核算時，明細賬和總賬之間的核對是關鍵控制點；為保證銀行存款金額正確性，由非出納員核對銀行對賬單和存款余額就是關鍵控制點。堅持資產與財務管理相結合。資產是行政事業單位占有或使用的經濟資源，是執行行政事業職能的基本保證。如果一個單位家底不清，資產流失，就容易滋長。

總之，在市場經濟下，改革我國行政事業單位資產管理方式，是一項新的綜合工程，將從根本上動搖傳統的單位管理制度，從而提高整個行政事業單位系統的運行效率。（作者單位：北京中鐵大都工程有限公司）