新公共治理視域中區域大氣污染治理政策績效提升路徑探索

陳芳方 虞嘉慧 陳錦文

摘 要：基于我國區域性、復合型大氣污染特征，空氣質量狀況與經濟社會發展需求間的不協調、不適應性矛盾突出。各省市地區為切實保護大氣環境質量，進一步提高大氣污染治理績效，不斷豐富與完善區域大氣污染治理的政策體系。為進一步提高區域大氣污染治理政策績效，本文從政策環境、政策制定、政策實施三個維度分析了影響區域大氣污染治理政策績效的因素，并依據新公共治理關于協同治理、治理結構、可持續性、多元價值與責任機制等理論內涵，從理念重塑、機制創新、模式轉型、社會協同等層面探索提升區域大氣污染治理政策績效的路徑。

關鍵詞：新公共治理;區域大氣污染;治理政策

我國大氣污染已經從上世紀煤煙型污染演變為區域性、復合型大氣污染。呼吸新鮮空氣是大自然賦予人類生存發展的基本權利。當前，在經濟社會發展、產業結構轉型升級與大氣污染防治協同方面面臨巨大挑戰。空氣質量狀況與經濟社會發展需求間的不協調、不適應性矛盾突出。各省市地區為切實保護大氣環境質量，進一步提高大氣污染治理績效，不斷豐富與完善區域大氣污染治理的政策體系，相繼出臺了很多惠民政策，如《浙江省大氣污染防治條例》、《山東省大氣污染防治條例》、《天津市大氣污染防治條例》、《上海市大氣污染防治條例》、《南京市大氣污染防治條例》、《紹興市大氣污染防治條例》、《寧波市大氣污染防治條例》等從制度層面規范了區域大氣污染治理主體、部門職責、法律責任、監管機制、市場機制等內容，使得區域大氣污染治理更具針對性、細節化、規范化與有效性。

一、問題的提出

近年來，雖然我國區域大氣污染治理取得了一定的效果。但是區域大氣污染治理政策是需要隨環境和時間的變化而動態調整的。因此，我們對區域大氣污染治理相關政策績效進行研究，分析影響政策績效的因素，對持續提高我國區域大氣污染治理績效具有重要意義。第一，從城市群自身發展層面看，當下區域大氣污染問題已然成為了影響區域內城市自身發展的關鍵因素。區域大氣污染治理作為可持續發展的過程，其順利開展不僅有利于改善大氣環境質量，還能促進城市群持續健康發展。第二，從和諧社會管理層面看，提高區域大氣污染治理政策績效有助于提高人們生活的幸福感和政策獲得感，從而有利于社會和諧和安定。第三，社會公眾環保參與層面看，有助于提升公眾在治理大氣環境中的主人翁意識。每個公民應該從自身做起，匯聚每一份小小的環保力量對區域大氣污染治理產生較好的社會影響力與資源集聚效應。

二、影響區域大氣污染政策績效提升的因素

1.政策環境維度：環境保護參與理念有待進一步發展

當前，社會公眾環境保護參與理念尚未全面構建與發展。在區域大氣污染所造成的后果還未直接影響到其生活水平與質量的情況下，社會公眾陳舊的思想阻礙著他們自身環保理念的發展，從而增加了社會轉型過程中政策實施效益。據調研，有部分社會公眾被動接受政策宣傳與實施，更有部分群體對于政策的制定過程表示不愿參與，甚至不關心或沒有接觸過相關政策內容。而且部分政策較一些群體而言相對難懂，加之生態意識、環保意識較弱，導致“舊觀念”依然存在，社會公眾依舊難以樹立具有可持續性環境保護的理念，政策環境的完善程度不足，一定程度上影響了政策績效的提升。

2.政策制定維度：環境政策體系有待進一步完善

區域大氣污染治理政策系統性和協調性方面存在不足。區域大氣污染治理政策體系需要多層次、多緯度、多側面相互結合、相互銜接才能形成政策合力，產生系統效應。同時區域大氣污染的復合性、流動性等特點決定了其在治理過程中不僅需高度重視政府間區域合作，也需要政府、企業、社會組織和公眾等的多元主體協同共治。我們需充分聚集各方資源，構建適合地方經濟社會發展的區域環境合作治理的政策體系。因為，我國各區域大氣污染的嚴重程度與面臨的問題也有所不同，各地區域大氣污染治理政策制定水平和公眾參與政策制定程度的差異性，導致公眾理解政策水平也參差不齊，影響了區域大氣污染治理政策績效的全面提升。

3.政策實施維度：環境政策實施合力有待進一步加強

當前，區域大氣污染治理政策實施過程中，條塊分割比較嚴重，社會資源整合程度有限，影響了政策的整體實施效果。首先，區域大氣污染治理政策宣傳存在宣傳面不夠廣。政策宣傳的有效途徑單一，電視、廣播、報紙等媒體的宣傳作用明顯，多渠道途徑發揮作用缺失;宣傳的內容與形式淺顯，主要是面向一般城鄉居民，缺乏分層次普及政策理念與內容。第二，政策執行合力有待加強。區域大氣污染治理政策的有效執行，要求各區域在屬地管理的基礎上密切配合，包括加強各區域間的合作與溝通交流，共同協商解決問題，以形成有效的政策執行鏈，增強各環節政策執行的合力。第三，政策實施監督力度亟待增強。政府角色定位的局限性使得其在政策實施監督過程中容易缺少真實信息和有效信息。專業化政策評估機構與評估人員的缺乏使得政策長期跟蹤評估監測無法形成，一定程度上削弱了政策長期動態監督反饋的實效性。因此，需要加快建立完善的社會監督體系，通過多方協作，增強政策實施的監督合力。

三、新公共治理的理論內涵

學者奧斯本提出“公共治理最初只是公共政策實施和公共服務提供的兩種體制（公共行政和新公共管理）中的一個要素，到如今已經發展為一個獨具特色的體制——新公共治理。在21世紀公共服務提供主體日益多元和政策制定過程日益復雜的背景下，新公共治理能夠充分反映和把握公共政策實施及公共服務提供的各種現實”。[1]

1.協同治理層面

學者奧斯本認為“新公共治理基本的分析單位應該是公共服務系統”，且在新公共治理中，“合作生產是一個核心要素”。[2]區域大氣污染治理政策的制定者、執行者、作為受益對象的公眾以及政策環境等是這個總體中的關鍵要素，他們并不是作為獨立的個體而存在的，而是相互依存，相互作用的一個組成部分。

2.治理結構層面

3.運用“元治理”工具，提高政府自治能力

為加快政府職能的轉變，新公共治理理論提出了一個新的工具——元治理。學者Stephen P .Osborne將元治理解釋為公共部門內部的大量組織和管理過程已經實現了相當程度的自治（這種狀態通常被描述為治理），進而有必要對治理的各個構成要件施以一定的控制。元治理工具強調對社會和經濟的引導，其他治理工具強調對公共部門本身的直接控制。元治理作為一種新工具，用引導代替直接行政命令，可以一定程度上提高地方政府自治能力。

因此，地方政府在區域大氣污染治理政策實施的過程中應適當地轉變自身的職能。政府不應只是“管理者”，更應是“引領者”。地方政府從強制命令到運用各項機制、加強宏觀調控、鼓勵和支持各種有利于保護生態環境行為的轉變。深入開展政策宣傳工作，以提高政策實施公信力，增強公眾對于政策的認可度。針對目前政策宣傳過程中存在的問題，我們認為可以從三個方面將政策宣傳工作深入開展。首先，政策宣傳既要注重受惠群體接受程度，也要注重其他群體對政策實施的影響力;其次，多渠道開辟政策宣傳有效途徑，提升政策宣傳方法與途徑的有效性;第三，政策宣傳是一個系統工作，應分層次普及政策理念與內容。同時也要持續加強社會資源整合，提升政策執行力，并對政策實施的工作人員進行常規性與制度性培訓，且培訓內容要有較強的專業性與針對性，并強調培訓之后的成果考核與檢測。

4.創新治理籌資方式，引入公私合營模式

區域大氣污染治理政策的實施若僅依靠政府部門的推動，或過分注重政府部門在治理過程中的強制性、直接性的命令作用，那么不僅在實現公眾滿意的空氣狀況上存在著較大困難，也容易與私人企業的價值追求相沖突，引發公私部門之間的矛盾。因此，強調在公共服務中引入民間私人企業的力量，將政府與私人企業的力量相結合，整合兩者的價值和利益，實現在合作當中的共贏是未來發展趨勢。

公私合營模式，又稱PPP（Public-Private Partnership）模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式，是公私合營的一個重要模式。 在我國一些公共服務領域，比如水污染治理、大型公共設施建設等已有應用。在區域大氣污染治理通過PPP模式可以為企業提供更多的“環保基金”，有了這些資金，企業可以相應的購買一些環保設施，甚至是自發創新研究新的節能低耗產品，最終到達減排的目的。此外，PPP模式的資金來源多元化，減少了政府的財政壓力，使更多的資金能夠集聚于區域大氣污染治理政策實施領域中。通過這樣的合作方式，在公私部門之間創造良好的公私伙伴關系，共同致力于區域大氣污染治理政策績效提升成為可能。

綜上所述，區域大氣污染治理政策績效的提升可以促進可持續發展社會、生態文明社會建設。因此，基于新公共治理理念，強調區域大氣污染治理中政府、企業、社會組織等多元主體協同共治，充分挖掘各種治理新工具的潛力，重視網絡社會各種組織之間的平等對話與合作關系，整合各類社會支持資源，構建適合不同區域的政策協調機制是必由之路。

參考文獻：

[1]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：8-10

[2]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：393

[3]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：394-395

[4]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：395-396

[5]王壘.淺析可持續發展中的社會可持續性——以英國城市規劃為例[J].建材與裝飾，2018（38）：110-111

[6]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：396

[7]Stephen P.Osborne.新公共治理？——公共治理理論和實踐方面的新觀點[M].包國憲，趙曉軍等譯.北京：科學出版社，2016：1-405

[8]姜玲、喬亞麗. 區域大氣污染合作治理政府間責任分擔機制研究——以京津冀地區為例[J].中國行政管理，2016（6）

作者簡介：

陳錦文（1979--）女，漢族，浙江紹興人，紹興文理學院講師，研究方向：公共治理與政策。