提升社區治理能力和水平的路徑思考

綦毓靖

社區治理是社會治理的重要內容，是國家治理體系最重要、最基礎的環節。習近平總書記多次強調指出“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要”“社會治理的重心必須落實到城鄉、社區”。但目前社區治理中還存在著諸多問題，解決這些問題，不斷提升社區治理能力和水平，把社區建設成為和諧有序、綠色文明、創新包容、共建共享的幸福家園，是新時代落實黨和國家的方針政策任務要求，是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，是回應人民對美好生活新期待的必然邏輯。而提升社區治理能力和水平就必須堅持問題導向和系統思維，從社區治理的源頭找尋問題之源和破解之道。

1.加強頂層設計規劃，確保社區治理有序推進。中國改革已經從“摸著石頭過河”階段進入到總結改革經驗加強頂層設計推動改革再深化階段。社區治理同樣經過了20多年的摸索后進入到改革的新階段。以前局部式的、點狀的社區治理改革已經難以進行下去。加強社區治理的頂層設計已成為推進社會治理的當務之急。2017年6月，中共中央、國務院頒布《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，是推進社區治理的方向標，現在的重點是根據該意見精神，制定符合地方特點和實際情況的地方性的社區治理建設規劃，以規劃引領社區治理，制定改革路線，描繪社區治理藍圖，使社區治理變革有章可循，剪除“頭痛醫頭、腳痛醫腳”弊端。應圍繞社區治理，按照層次清晰、銜接有序、功能完整、問題導向、分類治理原則，形成市區政府、街道和社區三級規劃，并保證規劃內容在原則方向上的貫通性一致性，同時又要體現不同層級的不同特點及相互銜接。要借助市區政府機構改革契機，以高效為原則，將區街兩級的部門整合和職能設置與解決社區職能錯位等問題結合起來，通盤考慮。

2.樹立“社區營造”新理念，引領社區治理正確方向。理論是行動指南，正確理論產生正確結果，反之亦然。社區營造理念是近兩年學術界提出的一種社區理念。這一理念雖然尚未形成影響力，但從理論分析看，“社區營造”理念與“社區治理”理念比，更契合、也更有利于中國社區建設實踐。“社區治理”理念是在社區建設中針對政府直接干預包辦社區事務過多而提出的。客觀地講，這種理念對于克服社區建設中公民參與不足、解決政府公共服務低效等問題有積極意義，但由于“治理”理論更多的是強調治理的多元性和自治性，改變社區治理體制結構上的政府一元化格局，強調利益表達和利益維護，因此，其結果有可能引發社區自治的極端化，將政府置于對立面，最終還會演變為不同社區間對公共資源的爭奪沖突，進而引發更深的社會問題。因此，為避免社區治理理念所帶來的負面影響，應當用“社區營造”理念代替“社區治理”理念。社區營造是指政府引導、民間自發、社會組織扶持，使社區居民自組織、自治理、自發展，共同解決社區所面對的公共議題，進而創造共同的生活福祉。社區營造與社區治理相比較，其更多強調通過居民的自力更生、共同參與來解決實際問題。它是一種向內激發潛能的積極目標導向，而不是將重點放在治理體制結構上和利益分配上。這一方面解決了目前社區治理中公眾參與問題，另一方面避免引發社區居民聚焦于對有限公共資源的爭奪上。社區營造的關鍵在于社區居民對社區事務的積極參與和各盡所能的奉獻，使社區成為“人人為我，我為人人”的幸福家園。從這個角度講，“社區營造”理念要比“社區治理”理念更符合社區建設實際情況和總體要求。

3.完善政府和社區兩個系統，構筑社區治理體制基礎。第一，完善政府治理體系。在社區治理中街道只是作為政府代表介入社區工作，但實質上在街道背后是政府作為一個整體介入社區，這就意味著要“跳出社區，看社區”。目前，社區行政化問題的核心是政府內部問題，這就要求從整體性政府打造的角度，完善政府的治理結構，從根上進行源頭治理。具體講，一是要利用權責清單理順區級政府、街道、社區之間的權責邊界，優化各層級間和層級內的分工合作。在社區層面應從厘清、準入兩方面同時推進。對社區中的掛牌機構、工作任務、創建達標、檢查評比、臺帳任務等事項進行全面清理、壓縮、精減、整合;同時建立準入制度，控制準入事項、條件、方式、程序、經費，逐步減輕社區行政負擔、賦予社區自治權利。二是要推進政府信息化平臺建設。要通過信息化管理與服務平臺，實現信息收集、傳遞、處理的無縫對接，實現全部政府部門的聯動，提高層級間、部門間協作效率，使政府以整體的高效能來提升社區治理水平，為群眾提供“一站化”“集約化”的公共服務。三是推進網格化建設。網格化管理也就是將每個社區劃定若干網格，每個網格指定一人為網格員，負責網格內所有居民的事務，實現管理的行政事務和碎片化的社區事務在網格中全面整合。網格化管理使原來的“兩級政府三級管理”變為“兩級政府三級管理四級網絡”，可以實現政府管理與服務條線在社區落地，實現真正意義上的精細化管理。

第二，形成完善的社區內治理系統。社區黨委、社區居委會、社區工作站和社會組織應是社區治理的四大支柱，應以社區黨委為核心形成相互支撐配合、多元互動共治的社區內治理系統。但目前，社區黨委的領導意識還不強、社區居委會和社區工作站行政化導致自治性和面向社區服務不夠、社會組織發展不充分等問題，使社區內治理系統還未完全真正形成。為此，一是要加強社區黨建工作，突出社區黨委坐鎮中央、協調各方的領導組織功能，以區域化黨建為基礎，以黨組織為紐帶，橫向上聯系居委會、社會組織、社區工作站、社區內單位、物業公司等，縱向上上聯街黨工委、下聯居民黨員輻射群眾，使黨的組織優勢、黨員的先鋒模范作用在社區建設中充分發揮出來，以黨建水平的提升促進社區建設上水平。二是要通過社區減負，使社區居委會實現自治性組織的職能回歸，使社區工作站有精力組織社會組織和志愿者隊伍，解決社區自身問題。三是要推進社區社會組織發展，使其成為居委會為民服務可以依靠的力量。

4.完善社區自治機制，打造社區自治生態。第一，打造社區自治整體平臺。一是要嚴格落實居民代表大會制，使社區居民代表大會成為社區議事決策的最高權力機關，事關社區發展重大問題都應通過居民代表大會決議在組織實施。要將居民代表大會議題更多面向社區實務，扭轉解決居民代表大會儀式化、空洞化問題。二是要完善居委會下屬委員會設置，在原來已有的人民調解、治安保衛、衛生健康、婦女工作、群眾文化、民生保障、環境物業等職能委員會設置基礎上，特別要增加社區協商議事委員會和社區居務監督委員會，以形成議事、執行、監督完整的社區自治體系。居委會要按照一定比率和相關程序，積極吸納社區居民代表參與到各個委員會中，不能形成居委會、社區工作站大包大攬。三是要健全民情懇談、社區聽證、社區論壇、社區評議等多元的對話協商機制，并使之制度化、規范化、程序化，讓社區居民民主協商擁有更廣泛的平臺和渠道。

第二，推進社區社會資本擴充。增強社區服務能力關鍵是要有人有物。為此，一是要通過社區大黨委制，吸納社區內大單位成為社區黨委成員單位，推進駐社區單位融入社區，通過共駐共建共享活動更好服務社區。二是要加強社區志愿服務隊建設，充分挖掘、激勵、利用社區人力潛能，使社區居民在互助服務中不斷增強幸福感和歸屬感。三是要建立社區基金會，鼓勵社區捐助和駐社區單位資助，提高社區依靠自己力量解決問題的能力。此外，政府應當積極推動用于社區治理的財政投入、各條口下撥、公益創投、社會捐贈資助等資金的整合，應在加強監管的同時，向社區下放一部分資金自由支配權，這既可以解決政府在提供社區服務時的資源錯配，又能極大激發社區自治的積極性。

第三，建立社區居民參與社區事務激勵機制。可以考慮建立社區范圍內的居民參與社區事務獎勵積分制度。根據居民參與社區事務的難易程度設定積分標準，進行累計，并用積分兌換形式免費享受社區提供的各種有償服務，以此激勵居民參與社區服務的積極性。

第四，推進社區文化和社區法治建設。一是要通過和諧社區文化建設，加強對社區居民的思想引領，推動社區意識、服務意識的形成，濃化社區共建氛圍。二是要通過國家層面的立法，使社區基本自治制度法定化。目前關于居委會的立法還是1989年制定的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，其內容已不適應基層社區治理需要，急需修訂完善，為基層治理提供法律依據。三是要社區自身通過社區內的民主協商，制定引領社區發展、反映居民共同價值的社區公約，以社區法的形式規范社區居民行為，推動社區自治走上法制化、規范化的穩定可持續發展軌道。

5.加強社工隊伍建設，提升社區工作者動能。第一，調整完善相關政策。對來源渠道不同的社區工作者，在日常管理中堅持分級負責、分類管理，明確區街兩級政府對社區工作者管理的職責和權限，區級層面抓政策制定、抓重點培訓、抓典型引導，街級層面抓業務、抓管理、抓考核，實現社工管理重心下移;針對目前社工隊伍結構上存在的問題，建議在執行全市統一招聘條件的基礎上，定向招聘或適度提高男性、黨員、具有一定工作經驗和社工專業背景人員的招聘比例，適度放寬招聘年齡至35—45歲，實現因崗選人、按需選人;面對居委會青黃不接的局面，應適度放寬優秀“一把手”的任職年齡，留任部分能力強、政策熟、經驗豐富、群眾滿意的老居委會主任，實現老中青三代的“傳幫帶”。

第二，提高社工隊伍履職能力。推動“精英社工”人才工程、“5·23社工日”等品牌化塑造活動，以項目化管理、社會化運作等手段加強社工梯次培訓體系建設，不斷提升社工綜合能力，全力打造政治過硬、業務精通、群眾滿意的優秀社區工作者隊伍。

第三，打通社工人才上升空間。探索建立社區事業編制崗位設置，打通“社區工作者—社區一把手—居委會事業編社區一把手—公務員”的上升通道，設定社工師專業技術崗位，打造“社區工作者—社工員—助理社工師—社會工作師—高級社會工作師”職稱培養鏈，實現社區工作者“梯次化上升、層級化晉升”，并完善相應薪酬制度，使社區工作者獲得職業歸屬感和成就感，促進職業動能提升。

作者單位：中共天津市南開區委黨校

責任編輯：雙艷珍