國家治理現代化視域下提高人民政協民主監督有效性的思考

任振宇

摘 要：民主監督是人民政協三大重要職能之一。人民政協民主監督具有多樣性、廣泛性、靈活性的獨特優勢，充分體現中國特色社會主義的制度優勢。國家治理現代化對人民政協民主監督提出新挑戰以及更高要求。新時代人民政協民主監督要在發揮現有監督優勢的基礎上，在監督模式中創新運用大數據，不斷拓寬有效的監督途徑，進一步增強監督有效性，適應國家治理現代化提出的新要求。

關鍵詞：國家治理;民主監督;人民政協

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.003

[中圖分類號]D627? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2019）01-0016-05

國家治理現代化要求治理體系和治理能力現代化，治理體系和治理能力現代化建設的重要內容和體現就是制度。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多次強調要堅定中國特色社會主義的制度自信。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度作為我國一項基本政治制度優勢明顯，在我國政治生活中發揮著舉足輕重的作用。中國人民政治協商會議作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是愛國統一戰線的組織，是制度優越性的重要體現形式。習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上強調指出：“人民政協以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作為一體，是社會主義協商民主的重要渠道?！盵1]這是在新形勢下，對人民政協的性質、作用、原則系統闡釋，亦對人民政協民主監督提出新的任務和更高要求。隨后，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》和中共中央辦公廳印發的《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》，都對人民政協民主監督作出制度化、規范化的部署。2017年，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》，再次深刻闡釋人民政協民主監督的重要性，對其監督內容、形式等作出統籌安排。因此，在國家治理體系現代化背景下，把握人民政協民主監督的獨特優勢、分析人民政協民主監督面臨的困境并探索破解路徑是當前需要研究和解決的問題。

一、人民政協民主監督的獨特優勢

（一）監督主體構成多樣

人民政協民主監督的主體是指參加人民政協的各黨派團體和各族各界的代表人士，他們是國家政治、經濟、文化等各個領域的代表和領軍人物，不僅要以個人身份參與監督，還要通過政協界別參與不同的專委會來實現其民主監督職能。從界別的設置發展可以看出我國人民政協民主監督主體構成的多樣性。政協界別發展到現在，共有34個，包括中國共產黨、8個民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表、臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表，以及特別邀請的人士 [2]。政協界別涵蓋面廣，代表性強，具有專業性和針對性強的特點，可以從不同視角、層次對黨和政府的決策等發表看法，進行監督。

（二）監督內容廣泛性

人民政協民主監督的內容廣泛。按照《中國人民政治協商會議章程》規定，人民政協的民主監督既包括對國家憲法與法律、法規的實施情況，對黨中央和國家機關制定的重大方針政策的貫徹執行，對國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況的監督，也包括對國家公職人員的履職守法和為政清廉等的監督[3] 。中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》明確了新時代人民政協民主監督的內容，主要包括國家憲法法律和法規實施情況，黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況，國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況、財政預算執行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況等八大具體監督內容 [4] ?？梢钥闯?，人民政協民主監督的范圍進一步擴大，內容更加豐富，只要有政治權力運作的地方就有人民政協的民主監督，說明人民政協民主監督深入到黨和國家政治生活的方方面面，具有明顯的廣泛性。

（三）監督形式靈活性

人民政協民主監督具有靈活性的特點。中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》中對人民政協監督形式作出明確規定，提出了五類監督形式，即會議監督、視察監督、提案監督、專項監督、其他形式監督。該意見強調指出，人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中，依據政協章程，以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。協商式監督是人民政協民主監督的主要形式[4]，與1989年《中國人民政治協商會議全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》相比較，在新時代下，人民政協民主監督的形式發生了變化，除了傳統的監督形式，協商民主也是重要的監督形式，這是人民政協民主監督形式的重要創新與突破。協商監督形式是人民政協民主監督的優勢，與其他監督形式相比較，更加多樣、靈活，更有利于協助黨和政府解決問題，增進團結。

（四）監督目的合作性

人民政協民主監督主要通過建議和批評進行，常常與政治協商、達成共識聯系在一起。中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士形成的長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的優良傳統就是在人民政協民主監督過程中不斷形成與發展起來的。人民政協民主監督的目的是為了不斷完善黨的領導和推動政府工作，其監督的目的不是與黨和政府對抗，而是促進黨和政府的不斷發展提升。在監督的過程中，與民眾達成共識，促使社會、政治、經濟的良好運行發展。可見，人民政協民主監督的實質是合作性監督、協商式監督，這是其他監督不具有的優勢。

二、人民政協民主監督的重要作用

我國的監督體系是由多種監督形式構成，人民政協民主監督作為其中一個不可或缺的組成部分，在我國的民主政治生活中發揮著重要作用。正如習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上講話指出的那樣：“人民政協是國家治理體系的重要組成部分，要適應全面深化改革的要求，以改革思維、創新理念、務實舉措大力推進履職能力建設，努力在推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮更大作用?！盵1] 歸納起來，人民政協民主監督的重要作用體現在以下三個方面。

（一）有利于鞏固黨的執政地位，推進治理能力現代化

中國共產黨的執政地位雖然是歷史賦予的，但不是一勞永逸的。共產黨要始終牢記使命、不忘初心，時刻以人民利益為中心，不斷提高執政能力和執政水平，實現國家治理體系和治理能力現代化。這不僅需要內部建設動力，也需要來自外部的監督和督促。人民政協民主監督便是外部監督之一。李瑞環在《關于人民政協履行職能的若干問題》中指出：“不論是建言獻策還是批評監督，都要有助于加強和改善中國共產黨的領導，必須服從和服務于國家的大局?！盵5]可見，人民政協民主監督雖然形式多樣，可以批評建議、可以提意見，但其監督是在黨的領導下，監督目的是為了不斷提升黨的執政能力，推動黨的工作開展，最終實現治理體系和治理能力現代化的目標。

（二）有利于擴大完善民主，推進治理體系現代化

我國政治體制的重要內容之一就是完善和發展社會主義民主。人民政協民主監督主體的多樣性促進了民眾的有序政治參與，監督內容的廣泛性不斷豐富和發展社會主義民主。江澤民指出，人民政協的政治協商、民主監督雖然不具有國家權力性質，沒有法律上的決定權，但對發揚民主、建設我國社會主義民主政治具有重大意義。人民政協民主監督作為外部監督，雖然沒有法律監督的強制力，但其監督主體的廣泛性、多樣性特點，可以在民眾與政府、共產黨之間搭起溝通橋梁，并在監督過程中對不同領域的利益訴求進行整合表達，促進民眾有序參與政治，不僅能夠保持社會的穩定和良性發展，還有利于擴大和完善社會主義民主，推進治理體系和治理能力現代化。

（三）有利于科學理性決策，推進國家治理現代化

人民政協民主監督雖然是柔性監督，但有監督總是好事。正如鄧小平指出：“有監督比沒有監督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另外一個角度看問題，出主意。這樣，反映的問題更多，處理問題會更全面，對下決心更有利，制定的方針政策會比較恰當，即使發生問題也比較容易糾正。”[6]當前我國正處于全面深化改革的關鍵時期，治理體系和治理能力現代化對執政黨提出更新更高要求。為此，出臺的各項政策、重大決策都會影響國計民生。為了避免出臺錯誤政策給社會經濟發展造成重大損失，要做到民主、科學決策，應發揮人民政協民主監督廣泛靈活的特點，對黨和政府的決策進行全面、有效評估，一旦發現不足和缺點，可以及時指出，并監督其不斷完善，從而有利于推進國家治理現代化。

三、國家治理現代化背景下人民政協民主監督面臨的困境

（一）民主監督意識有待提高

民主監督意識薄弱是導致人民政協民主監督有效性不夠的思想根源。由于缺乏監督意識，不少監督主體對民主監督缺乏正確的理解和認識。一些政協工作者、政協委員認為，人民政協民主監督沒有硬性規定和約束，監督偏軟，在民主監督中效果不大，很難真正發揮監督作用，因此在履行監督職責時沒有熱情，監督工作開展不主動，不積極，開展監督工作只是走走過場，流于形式，造成在實際的監督工作中出現不會監督、不想監督以及不愿監督的現象。同時，對于部分監督客體而言，由于對人民政協的功能定位缺乏正確認識，對其監督工作的認識就更存在偏差，認為政協只是服從黨委和政府的中心工作安排，不認為政協具有監督職能，不愿意接受政協的民主監督。有些甚至對政協的民主監督存在抵觸心理，認為政協的民主監督多此一舉。監督意識的薄弱影響了政協民主監督的有效開展。

（二）民主監督機制尚需健全

眾所周知，政治學研究的一個重點問題就是“權力與權利”之間的關系問題，這兩者屬于不同的概念。對于人民政協民主監督而言，就是具有政治學中的“權利”而非“權力”。因此，對于監督客體來說，沒有權力的監督很難形成監督制衡。人民政協民主監督機制尚未健全，尚未形成完整的知情、溝通、反饋機制，也影響了監督的效果。同時，人民政協民主監督是在協商中監督，這雖然有利于發揚社會主義民主、維護社會穩定，但也意味著政協民主監督與政治權力的運行結合緊密程度是不確定的。實踐中，一些地方政協組織開展的民主監督存在不靠制度運行而靠人情監督的現象，如果被監督者愿意接受監督，民主監督就會起到其應有作用與效果，反之就會流于形式。

（三）民主監督有效性有待加強

人民政協民主監督的效果是監督主體對監督客體有效監督過程的體現。因此，監督效果的好與否是由以上三個因素決定的。在現實中，人民政協民主監督的非強制性，導致一些監督主體意識淡漠，在監督過程中不積極主動監督，有的甚至不敢監督。有的監督客體又對政協民主監督認識不準確，不接受其監督。加之一些黨委政府不愿意接受政協對其權力運行過程的監督等，這些都影響政協監督職能的有效發揮，也影響了人民政協民主監督的有效性。

四、增強人民政協民主監督有效性的路徑選擇

（一）加強黨的領導

黨的十九大報告強調“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，并在新時代黨的建設總要求中鮮明提出“堅持和加強黨的全面領導”[7]。加強黨對人民政協民主監督的領導，是增強其監督有效性的前提。人民政協民主監督作為我國社會主義民主的重要體現，其作用發揮必須是在黨的領導下，堅持正確的方向和原則，只有這樣，民主監督的有效性才能得到保障?！叭嗣裾f依章程進行民主監督，關鍵是堅持黨的領導，這是政治原則，也是政治規矩”[4]。因此，要進一步發揮各級黨委的引領作用。各級黨委要高度重視人民政協民主監督，將其監督的有效性作為體現各級黨委執政能力和執政水平的重要內容，提高民主監督的組織化程度，確保人民政協民主監督中黨委核心作用的發揮。中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》要求各級黨委和政府負責同志自覺接受、積極支持和保證人民政協依章程進行民主監督，認真傾聽批評和建議，并督促有關方面辦理監督意見[4]。要發揮政協黨組的領導核心作用，政協黨組對重點監督議題工作的開展要有計劃、有目的，做好民主監督工作的溝通協調，確保民主監督有效開展。

（二）收集監督信息

對監督信息的收集是監督工作的起點。人民政協開展民主監督的重要前提是對監督客體有著全面的了解、知情，要做到這點，政務公開是關鍵。政務公開是將權力的運行公開化、透明化，確保權力在陽光下運行。人民政協民主監督可以通過政務公開欄、政務信息?？?、政務發布會等了解監督對象的權力運行狀況，及時、準確地掌握監督客體動向，確保民主監督的質量和效果。同時，黨委和政府在討論重大議題時，可以視情況邀請政協委員、政協工作人員參加，便于人民政協民主監督的有效開展。

（三）優化監督模式

監督模式的改變有利于整個監督體系的不斷完善和發展。因此，對監督模式的優化至關重要。隨著科技的快速發展，為大數據服務于人民政協民主監督提供了契機，建立“互聯網+”的大數據監督模式將全面提升人民政協民主監督的有效性。2015年8月5日，國務院印發《促進大數據行動發展綱要》明確指出：“數據已成為國家基礎性戰略資源。堅持創新驅動發展，加快大數據部署，深化大數據應用，已成為穩增長、促改革、調結構、惠民生和推動政府治理能力現代化的內在需要和必然選擇?！盵8]黨的十八屆五中全會重申，實施“互聯網+”行動計劃，實施國家大數據戰略。 因此，人民政協應與時俱進，充分認識到大數據技術帶來的機遇與挑戰，樹立大數據意識，建立“互聯網+”的民主監督模式。

“互聯網+監督”的民主監督模式是系統完整的監督模式。該模式在建立人民政協民主監督數據平臺的基礎上，充分挖掘信息資源。對民主監督主體、客體、過程的數據進行全面收集，從而更完整地反映監督實效。同時，根據大數據的分析研究，民主監督不再是靜態地、對某一點進行監督，而是動態地、對整體進行分析。比如政協對黨和政府的一項重大決策進行監督，在沒有大數據+監督之前，通常只能抽樣收集部分信息，并對政策的現實影響因素作出相關評價監督，而運用大數據+監督對信息的收集就不是僅僅停留在某一時間點，是整個時間段。因此，這種監督不僅對政策的現在進行監督，還可以對政策運行的未來發展趨勢進行分析研究，從而提高監督的預見性和針對性。

（四）培養監督意識

民主監督是法律賦予公民的基本權利，是社會主義民主政治的重要體現。增強人民政協民主監督有效性，培養公民的民主監督意識是當務之急。意識的培養是潛移默化的漫長過程，有效的“灌輸”是意識培養的重要手段。這就要求對廣大黨員干部進行理論教育，使其充分認識到人民政協民主監督的重要性和必要性。政協委員和政協工作人員也要圍繞監督議題，認真學習掌握黨和國家的方針政策和重大決策部署，通過學習不斷提高自身素質，提升履職能力，成為“懂政協、會協商、善議政”的政協人。另一方面，還要強化被監督者接受監督的意識，要加強對公務人員尤其是黨員干部的權力觀教育，明白手中的權力是有約束的，自覺接受人民政協的民主監督，更好地為人民履好職、服好務。

（五）建立監督制度

制度是帶有全局性和長期性的，制度建設亦是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。要增強人民政協民主監督的有效性，最終是要落實到制度層面。應建立人民政協民主監督的制度條例，明確人民政協民主監督的性質、職責、內容、形式等方面內容，從制度上保障人民政協民主監督的有效開展。完善人民政協民主監督的監督信息收集機制、監督協調落實機制、監督反饋機制、監督權益保障機制等。探索將黨委政府工作與政協民主監督有效銜接，建立政協、黨委、政府溝通協調機制，將民主監督工作安排及時與黨委、政府溝通，協調配合，確保民主監督的有效開展。

[參考文獻]

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[2]明言.準確把握新時代新要求，推動界別工作創新發展、高質量發展[N].聯合時報，2018-05-15（01）.

[3]中國人民政治協商會議章程（全文）[EB/OL].（2011-09-14）[2018-07-21].http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml.

[4]全國政協辦公廳負責人就學習貫徹中辦《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》答新華社記者問[EB/OL].（2017-03-16）[2018-10-10].www.xinhuanet.com/2017-03/06/c_1120578455.htm.

[5]李瑞環.關于人民政協履行職能的若干問題[EB/OL].（2010-05-07）[2018-10-11].http：//theory.people.com.cn/GB/11545074.html.

[6]鄧小平.鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1989：272—273.

[7] 習近平.決勝全面建成小康社會? 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-28（01）.

[8]國務院印發《促進大數據行動發展綱要》[N].人民日報，2015-09-06（01）.

責任編輯：任淮南