新加坡小黨生存的原因及其對國家治理的啟示

劉媛 古洪能

摘 要：自1959年以來，新加坡形成了人民行動黨一黨獨大的“主導型政黨體制”，但是其它小黨依然得以生存，小黨代表著社會的多元利益訴求，彰顯了人民行動黨執政的合法性，對政府發揮著監督作用。人們公認新加坡的國家治理非常成功，這與其獨特的政黨體制是密不可分的，特別是小黨在其中發揮了不可忽視的作用，為后發國家的國家治理提供了有益啟示。

關鍵詞：新加坡;人民行動黨;政黨體制;一黨獨大;小黨

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.008

[中圖分類號]D564? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2019）01-0045-05

在政黨政治常態化的時代，一國的政黨體制對于國家治理無疑具有至關重要的作用[1]。在這方面，新加坡就是一個典型的案例。本文嘗試通過研究新加坡小黨在人民行動黨一黨獨大的獨特政黨體制中得以生存的原因，來揭示一國政黨體制對于國家治理的重要作用，以期為后發國家的國家治理提供一些有益的啟示。

一、新加坡一黨獨大的政黨體制

二戰以后，東南亞國家在獲得民族獨立后紛紛效仿西方式的民主政治。新加坡獨立之前曾是英國的殖民地，獨立后也仿照西方建立起了議會制，由此形成了多黨競爭的局面。

新加坡政黨體制的鮮明特點是多黨并存競爭，但人民行動黨一黨獨大、長期執政。所謂的一黨獨大并非指僅存在一個合法的政黨，而是一種某一政黨經常贏得足夠多的議會席位，從而一黨就能夠控制政府的政黨制度[2]。新加坡憲法沒有確立人民行動黨的執政地位和權力，而是規定議會定期進行選舉，議員參選資格沒有政黨身份限制，而獲得最多議席的政黨就出面組閣執政 [3]。

根據美國學者薩托利關于政黨體制分類，新加坡屬于“主導型政黨體制”。該政黨體制，一方面強調多黨共存且相互競爭。“大黨之外的政黨不僅被允許存在，而且也作為主導黨法律上的且合法的競爭者而確實的存在，盡管它們不一定是有效的競爭者。這就是說，較小的政黨確實是主導黨的獨立的對手”[4]287。目前，新加坡是允許除執政黨外的其他政黨存在的，且任何一個政黨上臺執政都必須經過選舉。另一方面，形成了一黨獨大、長期執政，小黨在夾縫中生存的格局。主導型政黨體制實際上是一種存在一個以上政黨的體制，在這一體制中，輪流執政實際上并不會發生，同一個政黨總是能夠長期贏得議會席位（不一定是選票）中的絕對多數 [4]288。在新加坡，人民行動黨長期執政，其執政地位短期內難以動搖，近年來反對黨在國會中的議席逐漸增多，也還是處于陪襯地位。

新加坡的這種政黨體制是逐漸形成的。二戰后新加坡才出現政黨，政黨史不長。1954年，人民行動黨作為第一個獨立性政黨成立。在1959年大選中，人民行動黨大勝，新加坡一黨獨大的政黨體制初步形成。1961年，人民行動黨內部發生分裂，以林清祥為代表的黨內激進派同以李光耀為代表的黨內溫和派分道揚鑣。到1968年大選，人民行動黨囊括了58個議席，得票率高達84.4%，牢固地確立了人民行動黨的霸主地位，一黨獨大的政黨體制最終形成[5]。1981年以來，人民行動黨繼續確保執政地位，但是不斷下降的得票率表明其執政地位開始受到越來越大的挑戰。尤其是在 2011 年大選中，人民行動黨雖然繼續保持了國會多數席位，但是得票率卻創下了歷史新低。不過迄今為止，人民行動黨一黨獨大的地位依舊穩固。

在新加坡人民行動黨強勢存在的情況下，其他小黨仍得以生存。截至2015年7月，新加坡已經注冊的政黨有24個，但除了人民行動黨，其他全都是小黨。新加坡工人黨是目前勢力最強的反對黨，但自新加坡獨立至1980年間的四屆大選中，都與國會議席失之交臂。直到1981年安順區補選，工人黨才成功地實現了“逆襲”，一舉打破國會15年無反對黨議員的記錄。1984年大選后，包括工人黨、民主黨在內的反對黨在國會中有了更多話語權，不過其后反對黨勢力有所受挫 [6]。在此背景下以劉程強為代表的工人黨調整競選方略，采取理性的溫和路線，在1991年至2006年連續四次選舉中均保留住了一個席位[7]。2011年，工人黨實現歷史性突破，在87個席位中獲得6個席位，突圍李光耀設置集選區的制度壁壘，贏得了阿裕尼集選區5個席位，還保住了后港區1個席位。2013年榜鵝東區補選時又增加一名議員[8]。2015年大選工人黨保住了所有議席。除了工人黨，由詹時中創立的民主黨則是眾多小黨中后發先至的政黨，自1984年大選起接連三次獲得議席。1991年取得國會3個議席，一度升至新加坡最大反對黨位置[7]。此后民主黨內部產生了矛盾，現今實力已大不如前。

二、新加坡小黨得以生存的原因分析

在新加坡，與人民行動黨比較起來，其它小黨實力較為懸殊，難以與之匹敵，但仍得以生存。究其原因，根本在于新加坡人民行動黨高瞻遠矚，有意構建和維持人民行動黨一黨獨大但又不代替或取締其它小黨的政黨體制，由此發揮小黨對于國家治理的必要而有益的作用。也就是說，在這種政黨體制下，正是因為小黨在新加坡國家治理中發揮了不可替代的有益作用，使得小黨獲得了生存空間。

（一）小黨代表了社會的多元利益訴求

新加坡在發展過程中涌現出很多小黨，它們有著自身所代表的群體，也會督促人民行動黨照顧他們所代表的那部分群體的利益。因此，有些政黨是少數民族公民的代表，如印度人大會黨;有些政黨代表著特定信仰公民的利益，而一些政黨則以反對黨的身份存在并且也代表了一部分群體的利益，在一些反對黨的政綱里，明確包含為民眾服務的內容，例如工人黨和民主黨，小黨們也會在自己所在的選區內積極服務群眾，樹立良好的形象。

小黨經常反映自身所代表群體的利益訴求，督促政府照顧他們的正當利益。這也使得小黨在每次大選時爭取了更多的支持。在2001年大選中，民主黨抨擊政府沒有為下層平民辦事，認為“新加坡執政者的薪金是全世界最高的，而老百姓工資是全世界最低的，這樣的貧富不均，全世界只有新加坡才有。執政黨口口聲聲說新加坡是一個大家庭，世界上哪有這樣貧富不均的大家庭”[9]。工人黨在群眾大會上公開質疑“為何新加坡的工人工資趕不上經濟增長的步伐，新加坡是第一世界的經濟，而工人的工資不是第一世界工人的工資”[10]，針對人民行動黨說新加坡工人挑剔、吃不起苦的言論，工人黨也是予以回擊，積極反映工人的訴求。

小黨每周都會在自己的選區內接見選民，對選民們提供一些力所能及的幫助。小黨還經常挨家挨戶敲門訪問區內選民，有問題有建議就記錄下來，通過訪問，小黨有效了解了居民的需求，這促進了他們更好地為居民服務，也增加了居民對他們熟識度，為密切聯系民眾打下很好的基礎。工人黨在后港區設立了教育信托基金，以幫助后港區貧困的學生。在贏得阿裕尼集選區后，工人黨表示將會在阿裕尼區設立類似基金，并提出了一系列社區計劃，如建設社區連道和社區公園、使用可再生能源、加強社區建設、設立托兒所、樂齡設施等[11]。

新加坡人民行動黨之所以能夠長期執政，最主要還是靠顯著的政績，提高了人民的生活水平。因此各小黨意識到想要獲得人民的支持不能光靠高喊口號，還是得做出實際行動，積極為人民服務，維護人民的利益，才能爭取民眾的支持。正因為小黨們積極為人民謀福利，真正切實地解決民眾的需要，才贏得了人民的信任。小黨的存在一定程度上緩解了新加坡種族和宗教以及社會公正等矛盾，因此，新加坡小黨的存在不僅是一種多元利益訴求的表現形式，還承擔了人民行動黨與各類人民群體之間矛盾的調和劑。

（二）小黨的存在彰顯了人民行動黨執政的合法性

人民行動黨在20世紀70年代到達鼎盛時期，但并沒有效仿東南亞其他國家取締小黨，實行一黨政治，而是保留政黨競爭制度，充分發揮小黨的積極作用，彰顯了自身執政的合法性。

在李光耀的領導下，1984年國會設置了非選區議員制度，這意味著在選舉中獲得最多選票但未當選的反對黨議員，可以作為非選區議員。2010年，國會選舉法對非選區議員制度稍作調整，由原來的6人上限增至9人。過去由于非選區議員權力有限，對于國家的財政預算和政府不信任案沒有投票權，結果工人黨和新加坡統一戰線合格候選人都相繼拒絕了這一職位，使得那個議席在1984年那一屆一直空缺。不過由于新加坡實行高薪養廉的政策，當選非選區議員能獲得一筆“非選區議員津貼”，各個政黨為了壯大組織所需經費，積累反對黨國會辯論經驗，以及為聯系和服務民眾提供資金來源，近年來慢慢接受了這種政治安排。

在實行政黨競爭制度的情況下，小黨采取積極應對的方式，把每一次大選作為自己展示的機會，在宣揚自身的政治主張的同時，爭取獲得民眾的支持。小黨參與大選的這一舉動，可以被看作是對新加坡政黨體制的一種默認，也是對人民行動黨執政合法性的認同。

雖然新加坡一直是人民行動黨在執政，并且呈現出一黨獨大的局面，國際上對新加坡的這種狀況是持批評態度的，認為其違反了所謂民主標準，但實際上新加坡人民行動黨一直是通過與其他各黨競爭，贏得歷屆大選才得以維持執政地位的。

（三）小黨發揮了監督人民行動黨政府的作用

由于新加坡人民行動黨長期執政，所以人民把監督制約政府的希望主要寄托在小黨身上。小黨正是利用這一點贏得民眾的支持，并發揮了一定的監督作用。小黨始終對人民行動黨及其政府警鐘長鳴，促使其努力完善自身，保障了政府的廉潔高效。

雖然在國會中人民行動黨占據主導地位，政策的制定和通過也由人民行動黨說了算，但是小黨可以對一些政策提出疑問，并且要求政府對這些政策的合理性進行解釋，有時還會針對一些政策與人民行動黨進行辯論，這使得政府在制定政策時不能隨心所欲，對政府形成了一定的制衡作用。新加坡反對黨老將詹時中曾強烈表示，國會不能讓人民行動黨壟斷，一黨統治容易造成權力的濫用。1976年，一位反對黨議員指控李光耀為其弟擔任董事的一家銀行簽發營業執照，違反了有關法律條規和國家公務員準則[12]。反對黨議員還在國會討論《防止貪污法案》時指控李光耀在1980年國會大選中濫用總理職權，必須加以禁止和懲罰。國會為此成立了一個調查組專門調查此事。雖然調查結果證實此事純屬子虛烏有，但可以說明反對黨通過議會對政府發揮了一定的監督作用 [12]。

（四）小黨的存在回應了新一代新加坡人的呼聲

20世紀80年代，隨著工業化的全面展開，新加坡的經濟發展獲得了顯著增長，人民生活水平穩步提高，西方文化對人們的生活和行為方式產生了巨大的沖擊，民眾的政治參與意識增強，對政治多元民主化也有了更高的要求。因此，現行的政治體制日益受到人們的質疑，新加坡人民更加希望小黨存在甚至有所壯大。也正是在此背景下，小黨突破了人民行動黨對國會的壟斷局面，開始通過競選進入國會，力量不斷增強。

三、新加坡小黨生存對后發國家的國家治理的啟示

新加坡的小黨得以生存下來，這既是新加坡的社會環境條件使然，也是新加坡人民行動黨有意為之的結果。總之，這就導致新加坡形成了一種獨特的政黨體制，即人民行動黨一黨獨大、長期執政但同時又允許小黨生存和競爭的政黨體制。這樣一種政黨體制，既保證了政府的穩定性、政策的長遠性和連續性以及政策實施的堅決有力，又保證政府能夠受到比較有效的監督約束，保證政策的正確性，防止政府犯錯和腐化。可以說，新加坡獨特的政黨體制是其國家治理之所以能夠取得成功的一個非常重要的原因。這為后發國家的國家治理提供了豐富且有益的啟示。

（一）構建合乎自身實際的政黨體制是取得國家治理成功的重要因素

二戰后興起的很多后發國家，都采取西方政治模式，希望以此來實現自身的快速發展。但實踐證明，只有建立符合本國條件的政治模式才能取得成功，盲目照搬照抄西方政治模式，不僅無法達到初衷，反而會阻礙本國發展，甚至給本土極端勢力和外部干涉勢力提供機會，最后導致國家政治衰敗。這方面的例子舉不勝舉。新加坡作為一個各方面先天條件極差的后發國家，不但沒有陷入泥潭，反而取得巨大成功，在很大程度上就是因為根據自身實際情況，構建了適合自己國情的政黨體制。

（二）善于利用小黨存在的壓力是激勵執政黨自身發展的有效途徑

新加坡人民行動黨一直采用“合法”的方式限制小黨參與國家政權，但保留了小黨的發言權，能夠反映不同的政治意見，這就使得小黨對政府的政策能夠產生一定影響作用。在出現人民不滿意的政策時，小黨經常以民眾代言人的身份向政府提出批評，迫使政府作出調整。小黨的實力雖然很弱，但是卻使得政府在制定政策時不能忽略他們。雖然小黨從未在新加坡執政，但在國會中提出了很多意見和建議。例如在教育制度方面，工人黨批評政府在教育哲學上灌輸服從至上的價值觀，建議教育制度有更大自主權，大學教育應教導學生獨立思考，政府在修改大學選課指導原則時充分考慮了工人黨的這些建議[11]。對于一些具有可行性的建議，人民行動黨總會在稍后的一段時間內對其進行修改，變為自己的政策提出并通過。例如工人黨建議擴大經濟發展局角色，使之在提供貸款資助本地商人方面扮演積極角色，幾年之后人民行動黨政府就吸收和實施了此項建議。

在近幾年的大選中，人民行動黨更是深化了對小黨的認識。小黨的實力已經逐漸增強，在國會中的議席也在增加，這說明人民對小黨的支持率不斷提高。新加坡的選民對于政黨來說意義重大，獲得選民的支持是他們在大選中取勝的至關重要的因素，這就給人民行動黨造成了很大的壓力。人民行動黨也認識到只有不斷地完善自我，為人民提供更加優質服務，才能獲得更多的選民支持，人民行動黨的執政地位才能處于穩固的狀態。

在新加坡，政黨要獲取執政地位必須經過大選，獲得國會最多席位才能組閣執政。因此，如何爭取選民支持就成了贏得大選的決定性因素。要爭取到選民支持，只有依靠腳踏實地地為人民服務，為人民謀福利，取得人民的信任和使人民滿意。人民行動黨用實際行動贏得了民眾的支持，獲得雄厚的民眾基礎，這不是弄虛作假就能換來的結果，是真心實意為民眾辦事，讓民眾感知到政府為人民服務的決心，這也是新加坡人民行動黨長期執政并被新加坡人民和國際社會承認其合法性的基礎。人民行動黨深諳“水能載舟，亦能覆舟”的道理，深知群眾基礎的重要性，小黨也深知這個道理。新加坡存在許多基層組織，如人民協會、公民咨詢委員會、居民委員會等，這些基層協會從上至下將政府的資源分配到各個社區的公共設施和民眾手中，給公眾提供方便、低廉的各種公眾服務或社會福利，其所提供的服務大到孩子的教育、老年服務，小到娛樂健身、各種才藝輔導班，事無巨細，應有盡有。另外，國會議員和內閣成員，每周有一個晚上接待選民，就連總理李顯龍有時也會接待選民，為選民處理各類難題，有些甚至是生活中雞毛蒜皮的事。國會議員要確保大選前訪問每一座組屋的每個家庭至少兩次。小黨也會在自己的選區接待選民，甚至是挨家挨戶做訪問，為他們提供一些力所能及的幫助。

（三）允許小黨存在有利于防止政府犯錯和腐化

人民行動黨在新加坡權力比較集中，如果缺乏有效的監督，犯錯和腐化很難避免。但是近年來小黨的支持率不斷提高，實力不斷攀升，加之近年來多元化政治訴求的呼聲不斷，導致人民行動黨不得不更加重視小黨，也更加重視自己的行事作風。小黨的存在使得人民行動黨在制定政策的時候不能一意孤行，這樣使得政策更加合理。雖然在擔任監督角色方面小黨不常有表現機會，但是對于新加坡政府的廉潔，反對黨也發揮了很大的作用。例如1996年4月，國會中4名反對黨議員指責李光耀和李顯龍父子在預購住宅時接受了房地產發展商的特殊優惠。為此總理吳作棟下令調查，國會進行了3天的辯論。李光耀和李顯龍則發表長篇演講，介紹購買住宅的詳細經過，并就反對黨議員的提問進行答辯。這件事之后，吳作棟政府制定了政府部長、國會議員和國家公務員購置房產的新條規：政府部長在購買房產時必須提前得到總理的批準，國會議員必須向總理呈報，國家公務員則必須向本部門常任秘書報告[13]。這就說明，小黨從旁監督有利于防止政府犯錯和腐化。

總之，無論是剛剛建構的后發國家，還是處于轉型中的后發國家，在一個政黨政治已成為常態的時代，國家治理要走上良性發展的軌道，根據新加坡的經驗來看，構建符合自身實際的政黨體制至為關鍵。但是無論如何構建政黨體制，企圖采取一個黨包打天下的國家治理模式，歷史上沒有成功的案例，以后也不會有。明智的選擇可借鑒新加坡，根據自身實際，構建和維護一種適度的多黨并存和政黨壓力機制，否則執政的政黨及其政府就容易脫離群眾，就容易犯錯和腐化，最終喪失執政地位，并且將國家治理帶上失敗的末路。

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責任編輯：楊緒強