新時代宗教事務(wù)管理法治化研究

王瑩瀅

摘 要：宗教事務(wù)管理法治化是以馬克思主義宗教觀和黨的宗教理論為理論依據(jù)，是貫徹落實全面依法治國戰(zhàn)略的必然要求，是構(gòu)建和諧社會的客觀需要。針對我國宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)中存在的問題，應(yīng)建立和健全宗教方面的法律體系，完善宗教事務(wù)行政執(zhí)法體系，創(chuàng)建和培育宗教事務(wù)管理法治化的良好環(huán)境。

關(guān)鍵詞：宗教;宗教立法;宗教執(zhí)法

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.01.012

[中圖分類號]D635? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A? [文章編號]1009-0339（2019）01-0068-04

宗教事務(wù)管理是政府管理的重要工作內(nèi)容之一。宗教事務(wù)管理法治化是指政府對涉及國家利益、社會公共利益、宗教權(quán)益的宗教管理，必須依據(jù)憲法、法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)范性文件，將宗教事務(wù)管理納入法治化的軌道。新時代宗教工作的一個重要任務(wù)是把宗教事務(wù)管理工作放到深化依法治國實踐中進(jìn)行衡量和推進(jìn)，將宗教事務(wù)管理納入法治化軌道運行，這對于實現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安具有十分重要的意義。

一、我國宗教事務(wù)管理法治化的理論依據(jù)和必要性

（一）宗教事務(wù)管理法治化的理論依據(jù)

馬克思主義宗教觀是宗教事務(wù)管理法治化的理論基礎(chǔ)，它在方法論上讓我們認(rèn)識宗教的本質(zhì)、宗教的產(chǎn)生、發(fā)展及消亡的規(guī)律。宗教的本質(zhì)必須從它所賴以存在的經(jīng)濟(jì)和社會的基礎(chǔ)中尋找。馬克思主義宗教觀認(rèn)為，自然因素和社會因素對宗教的產(chǎn)生和發(fā)展有著重要影響。在科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的沖擊下，社會不斷發(fā)展，自然因素已不再是影響宗教的主要因素。進(jìn)入階級社會后，社會因素對宗教的影響日益加深[1] 。

中國共產(chǎn)黨以馬克思主義宗教觀為指導(dǎo)，從世情、國情、黨情出發(fā)，在不斷加深對宗教問題認(rèn)識的基礎(chǔ)上，形成了一系列關(guān)于宗教問題的理論觀點和方針政策。最具有鮮明時代特征的是中國共產(chǎn)黨關(guān)于社會主義時期的宗教理論堅持把馬克思主義宗教觀與中國的宗教實際相結(jié)合，科學(xué)地解釋了社會主義社會宗教存在的本質(zhì)、根源、特性等問題。黨的宗教理論，特別是中國共產(chǎn)黨關(guān)于社會主義時期的宗教理論既是新時期宗教工作的科學(xué)指導(dǎo)，又是制定宗教政策、進(jìn)行宗教法治化建設(shè)的直接理論依據(jù)。

（二）宗教事務(wù)管理法治化的必要性

宗教事務(wù)管理法治化是貫徹依法治國戰(zhàn)略的必然要求。宗教事務(wù)管理法治化是建設(shè)社會主義法治國家的基本要求和重要組成部分。盡管我國宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)取得了顯著成效，但是面對日趨復(fù)雜的宗教問題，把政府對宗教事務(wù)的管理納入法治化軌道十分必要。以黨情為視角，我們黨在新中國成立初期對于宗教問題的主張多以政策形式固定下來，在新時期以立法形式固定宗教問題的主張更有利于黨的事業(yè)的長足發(fā)展。以國情為視角，通過立法程序把黨對宗教問題的主張和人民的意志上升為國家的意志是新形勢下加強和改進(jìn)宗教工作的重要保障。以世情為視角，黨和政府始終堅持宗教信仰自由政策，并將其用法律形式固定下來，有利于保護(hù)公民的宗教信仰自由，有利于社會主義事業(yè)順利進(jìn)行。

宗教事務(wù)管理法治化是構(gòu)建和諧社會的客觀需要。目前，境外敵對勢力利用宗教問題對我國指手畫腳、挑起宗派和暴力沖突，嚴(yán)重危害我國社會穩(wěn)定和國家安全。在我國，宗教作為一個龐大的社會實體在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮著積極作用。宗教除包含有情感寄托、忠誠信仰等思想因素外，還有儀式、禱告、組織活動等涉及國家和社會公共利益的事務(wù)。依法管理宗教事務(wù)，保護(hù)宗教團(tuán)體和寺觀教堂的合法權(quán)益，保護(hù)信教群眾正常的宗教活動，防止和制止不法分子利用宗教和宗教活動制造混亂、違法犯罪，是構(gòu)建和諧社會的客觀要求。

二、我國宗教事務(wù)管理法治化的源起、發(fā)展及成就

（一）我國宗教事務(wù)管理法治化的源起

我國宗教事務(wù)管理法治化的源起可以追溯到新民主主義革命時期。當(dāng)時，以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人重視宗教問題，堅持以馬克思主義宗教觀的基本觀點和基本立場分析問題、解決問題，不僅在根據(jù)地區(qū)域內(nèi)貫徹黨的宗教政策，還嘗試用法律的手段處理宗教事務(wù)。在中華蘇維埃共和國時期、長征時期、陜甘寧邊區(qū)政府時期，我們黨都有關(guān)于宗教問題的法律規(guī)定。如《中華蘇維埃共和國憲法大綱》確立了堅持政教分離、主張宗教信仰自由、尊重公民的信仰選擇，堅持在法律面前一律平等的原則[2]。1940 年 4 月和 7 月，經(jīng)中央批準(zhǔn)的《關(guān)于回回民族問題的提綱》和《關(guān)于抗戰(zhàn)中蒙古民族問題提綱》分別規(guī)定了“尊重回族人民信奉宗教的自由”和“尊重蒙古民族的風(fēng)俗、習(xí)慣、宗教、語言、文字，保護(hù)喇嘛廟”等條文[3]。由于當(dāng)時還是處在革命戰(zhàn)爭時期，宗教問題的法律規(guī)定缺乏穩(wěn)定性，加之法學(xué)理論基礎(chǔ)薄弱，因此，對于宗教問題的法律規(guī)定不是嚴(yán)格意義上的宗教事務(wù)管理法治化，而主要以黨的宗教政策為主，對有關(guān)宗教問題的規(guī)定還不成熟、不系統(tǒng)。但是，新民主主義革命時期，我們黨關(guān)于在宗教問題上制定的一些法律法規(guī)是我國宗教事務(wù)管理法治化的真正源起[4]。

（二）我國宗教事務(wù)管理法治化的發(fā)展及成就

1. 我國宗教事務(wù)管理立法工作的發(fā)展及成就。新中國成立前夕，第一屆中國人民政治協(xié)商會議通過的具有“臨時憲法”性質(zhì)和作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》確立了宗教信仰自由原則。1954 年出臺的《中華人民共和國憲法》將宗教信仰自由政策以根本大法的形式加以確認(rèn)，其它相關(guān)法律和配套制度也對宗教活動和宗教合法權(quán)益的保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定，由此可見解決和處理宗教問題的最基本的法律武器已經(jīng)具備。1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中國人民共和國憲法》中第36條規(guī)定，中華人民共和國公民有宗教信仰自由。該條文的規(guī)定對我國公民宗教信仰自由的保障提供了憲法上的支持[5]。2004年11月，國務(wù)院頒布了《宗教事務(wù)條例》。該條例是我國宗教事務(wù)管理法治化進(jìn)程中的一個重要里程碑。在此之后，國家宗教事務(wù)局又制定了相關(guān)的規(guī)章。這一系列法規(guī)、規(guī)章的頒布與實施，使我國宗教事務(wù)管理模式由依靠政策管理逐步向制度化、法治化轉(zhuǎn)型，使憲法賦予公民的宗教信仰自由權(quán)利得到具體化落實。目前，宗教事務(wù)管理立法體系基本形成，憲法、法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章以及民族自治條例和單行條例對社會主義宗教方面內(nèi)容都有涉及。據(jù)統(tǒng)計，涉及的宗教法律法規(guī)條款達(dá)20項之多[5]。 《宗教事務(wù)條例》已經(jīng)于2017年國務(wù)院常務(wù)會議修訂通過。新修訂的《條例》中，首次將處理宗教問題的基本原則“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”寫入條例總則之中，并增加了很多維護(hù)宗教界合法權(quán)益的內(nèi)容，這體現(xiàn)了我國宗教事務(wù)管理法治化的根本精神，意義深遠(yuǎn)。

2. 宗教行政執(zhí)法工作的發(fā)展及成就。新中國成立以來，我國宗教行政執(zhí)法工作穩(wěn)步推進(jìn)，對宗教事務(wù)法治化進(jìn)程的發(fā)展起著極為重要的作用。一是健全政府宗教管理機構(gòu)。 各級政府認(rèn)真貫徹落實《宗教事務(wù)條例》，宗教事務(wù)部門逐步健全完善。二是提高執(zhí)法人員素質(zhì)，明確執(zhí)法人員責(zé)任。通過培訓(xùn)和考核，宗教事務(wù)行政公職人員的法治觀念和執(zhí)法水平進(jìn)一步提高。另外，《宗教事務(wù)條例》明確規(guī)定了宗教事務(wù)行政公職人員的法律責(zé)任。三是宗教執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法保障基本確立。目前我國宗教界代表人士對具體法律規(guī)定的貫徹執(zhí)行情況實施監(jiān)督的方式呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展趨勢。各級宗教事務(wù)管理機關(guān)為保障信教公民的合法權(quán)益的實現(xiàn)，有責(zé)任對有關(guān)宗教法律、法規(guī)的貫徹實施進(jìn)行監(jiān)管。

3. 宗教普法工作的發(fā)展及成就。宗教普法工作是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)工程。只有廣大信教者熟悉法律，才能更好地守法。從1986年我國開展普法工作以來，國家宗教局根據(jù)國家普法規(guī)劃和宗教法制建設(shè)的實際情況，對普法內(nèi)容、普法對象、普法時間安排等提出了明確具體的要求。1997年出版的《宗教工作普法讀本》是在全國大力實施“三五”普法規(guī)劃中應(yīng)運而生的。該讀本增強了宗教工作干部、宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人及工作人員、宗教教職人員、宗教活動場所管理組織成員、宗教院校教師和學(xué)生以及廣大信教群眾的法律意識。另外，黨的十八屆四中全會作出的全面推進(jìn)依法治國重大決定，對做好新形勢下的宗教工作具有重大指導(dǎo)意義和促進(jìn)作用。在全面推進(jìn)依法治國重大決定的背景下，各地通過國家憲法日等開展系列普法宣傳活動，進(jìn)一步推進(jìn)了我國宗教事務(wù)管理法治化的進(jìn)程。

三、目前我國宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)中存在的問題

（一）我國宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)中的立法問題

1. 宗教方面的法律體系不夠完善。如缺少對家庭教會問題、外來信教人員信教活動、微信平臺宗教活動等問題加以規(guī)范的實施細(xì)則。在部分領(lǐng)域配套法律空白的情況下，有的宗教工作只能依靠政策指導(dǎo)來進(jìn)行。

2. 立法技術(shù)方面不夠成熟。一是“法律打架”現(xiàn)象時有發(fā)生。如表現(xiàn)在不同層次的宗教規(guī)范在適用上產(chǎn)生沖突，宗教立法體系難以統(tǒng)一。二是個別宗教法規(guī)措辭不夠嚴(yán)謹(jǐn)。如某省的宗教法規(guī)規(guī)定，“根據(jù)不同情況由縣級人民政府批準(zhǔn)或逐級上報省人民政府批準(zhǔn)”，可以看出這容易發(fā)生理解上的分歧，不利于實踐中的操作，影響法的實際效果[1]。

（二）我國宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)中的執(zhí)法問題

1. 宗教行政執(zhí)法主體力量薄弱。一是宗教行政執(zhí)法主體力量薄弱。目前我國宗教事務(wù)管理部門特別是基層宗教事務(wù)管理部門編制緊、人員少、條件差、經(jīng)費缺。有的縣（區(qū)）宗教事務(wù)管理部門長期只有一人，有的還是兼職。二是宗教執(zhí)法人員的整體素質(zhì)不高。很多基層宗教執(zhí)法人員法律知識儲備不足，在宗教事務(wù)管理過程中依法行政意識差，處理問題方法失當(dāng)，導(dǎo)致矛盾激化，繼而引發(fā)其他社會問題。

2. 宗教事務(wù)管理執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。一是有的宗教事務(wù)管理部門的服務(wù)意識依然淡薄。在工作實踐中，有的宗教事務(wù)管理部門沒有實現(xiàn)從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，一些工作人員存在官本位思想和官僚主義作風(fēng)。二是有的宗教事務(wù)管理部門執(zhí)法水平不高，不能依法行政，以言代法、隨意處罰等問題時有發(fā)生。三是執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。宗教事務(wù)管理執(zhí)法監(jiān)督體系不健全直接導(dǎo)致其執(zhí)法監(jiān)督力度不夠。盡管網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督也發(fā)揮著草根階層的監(jiān)督作用，但是實踐中仍然缺乏專門監(jiān)督部門進(jìn)行全方位監(jiān)督。

（三）我國宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)中的普法問題

1. 重視程度不夠。近些年我國法治宣傳工作取得很大成績，但是不少地區(qū)對宗教方面的法制宣傳重視仍然不夠，一些基層黨政領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為宗教法制宣傳工作耗時耗力，難見成效，因而具體工作部署時容易走形式，信教群眾和不信教群眾未獲得及時有效的法制教育。

2. 認(rèn)識存在誤區(qū)。目前，我國宗教法制教育普遍側(cè)重于對信教群眾的教育，而忽略了對無宗教信仰群眾的法制教育;側(cè)重于法律規(guī)范的講解，而忽略法治信仰的培育。這種情況難以真正提高公民的法律意識和法治信仰。

四、推進(jìn)我國宗教事務(wù)管理法治化的路徑選擇

（一）建立和健全宗教方面的法律體系

1. 深入貫徹落實新修訂的《宗教事務(wù)條例》。一方面，加大新修訂的《宗教事務(wù)條例》的宣傳培訓(xùn)力度。通過專家講座、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)、自學(xué)等方式，在各級黨政職能部門形成良好的學(xué)習(xí)氛圍，進(jìn)一步提升其依法管理宗教事務(wù)的能力。舉辦培訓(xùn)班，為宗教界人士和信教群眾解讀新修訂的《宗教事務(wù)條例》，進(jìn)一步提升其尊法守法意識。另一方面，加強對新修訂的《宗教事務(wù)條例》貫徹實施的監(jiān)督檢查，及時跟蹤、處理實施過程中出現(xiàn)的典型性、苗頭性問題，使其更好地發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2. 研究和制定新的法律、法規(guī)、規(guī)章。充分發(fā)揮法規(guī)、規(guī)章的靈活性、補充性的作用，加強對網(wǎng)絡(luò)宗教活動等新興問題的立法工作，制定宗教網(wǎng)站管理辦法、宗教書刊及音像制品管理辦法等法規(guī)。

（二）完善宗教事務(wù)行政執(zhí)法體系

1. 進(jìn)一步明確宗教執(zhí)法主體的資格。為保證宗教活動的正常開展和宗教事務(wù)的有序管理，在宗教事務(wù)管理過程中，宗教團(tuán)體、宗教活動場所、宗教教職人員、宗教事務(wù)管理主體等主體資格的確認(rèn)必須有法律依據(jù)。具有管理公共事務(wù)職能的組織必須是在有關(guān)行政機關(guān)授權(quán)的情況下，才可以行使宗教管理和執(zhí)法權(quán)。執(zhí)法主體的設(shè)置和人員配備與本部門的行政執(zhí)法任務(wù)相適應(yīng)，有關(guān)部門應(yīng)定期對其進(jìn)行督促檢查，確保其符合法律要求。

2. 進(jìn)一步提高宗教執(zhí)法主體的執(zhí)法能力。一是加大宗教執(zhí)法主體的定期培訓(xùn)力度。定期安排宗教執(zhí)法人員培訓(xùn)學(xué)習(xí)，既培訓(xùn)法律、管理等基礎(chǔ)理論知識，也對其加大思想教育，以確保宗教執(zhí)法人員法律素養(yǎng)的提高和服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變。二是健全充實行政執(zhí)法隊伍。在具體宗教事務(wù)管理崗位上，特別是基層單位，應(yīng)配置專職執(zhí)法人員，以保障執(zhí)法的有效性。三是加強宗教執(zhí)法人員的自身素質(zhì)建設(shè)。加強日常學(xué)習(xí)，提高宗教執(zhí)法人員對黨和政府的宗教政策的認(rèn)識水平，增強其對宗教基礎(chǔ)知識和當(dāng)代宗教學(xué)理論知識的掌握和理解。

3.進(jìn)一步強化宗教行政執(zhí)法責(zé)任及監(jiān)督機制。一是推行宗教管理部門行政執(zhí)法公示制度。宗教事務(wù)管理部門通過設(shè)立辦公大廳、設(shè)置公示欄、外部網(wǎng)站等形式，公示宗教執(zhí)法中違法行使職權(quán)造成他人損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任、處理程序等內(nèi)容。二是建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機制。扎實推進(jìn)宗教政務(wù)公開工作， 鼓勵公眾、媒體輿論等多方位監(jiān)督，運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)如微信公眾平臺等多渠道監(jiān)督，使監(jiān)督機制民主化、科學(xué)化和時代化。

（三）創(chuàng)建和培育宗教事務(wù)管理法治化的良好環(huán)境

1. 加強宣傳教育。一是提高對當(dāng)前宗教事務(wù)管理法治化宣傳教育必要性、緊迫性的認(rèn)識。近年來，由于“法輪功”等邪教組織以及境外敵對勢力利用宗教活動或假借宗教名義危害國家安全和社會穩(wěn)定，致使我國宗教工作出現(xiàn)了許多新情況新問題。在嚴(yán)峻的形勢下，我國必須加強宗教事務(wù)管理法治化建設(shè)，大力提倡通過法律途徑、運用法律手段管理宗教事務(wù)。二是強化權(quán)利意識和責(zé)任意識。在宗教事務(wù)管理法治化宣傳教育工作中，既要使信教群眾了解自身的權(quán)利，了解如何運用法律維護(hù)自己合法利益，又要強化其遵守法律秩序、維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任意識。

2. 加強宗教法制宣傳的組織領(lǐng)導(dǎo)和保障機制建設(shè)。一是加強宗教法制宣傳的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級宗教事務(wù)部門要成立法制宣傳工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，切實加強領(lǐng)導(dǎo)。各級組織、人事部門應(yīng)把宗教法制宣傳工作作為考核班子整體水平和考核干部政績的內(nèi)容。二是建立健全宗教法制宣傳工作的保障機制。將懂宗教政策、懂法律知識的人員，特別是同時具有豐富的實踐經(jīng)驗的人員，選配到宗教事務(wù)管理部門，同時保障宗教工作專項經(jīng)費，配置必要的宣傳設(shè)備。

3.加強宗教法律法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。一是系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)黨的宗教政策和法律法規(guī)。要深入貫徹黨的民族宗教政策，特別是要積極開展《宗教事務(wù)條例》和配套規(guī)章、地方性法規(guī)等的學(xué)習(xí)培訓(xùn)工作。二是組織開展法律知識的培訓(xùn)。對執(zhí)法人員、宗教人士和信教群眾進(jìn)行憲法、刑法、行政處罰法、行政許可法等基礎(chǔ)法律知識培訓(xùn)。三是推動實施法制宣傳教育主題活動。利用國家憲法日開展宗教法制宣傳教育主題活動，積極推進(jìn)宗教法制宣傳教育進(jìn)機關(guān)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)場所、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村主題活動，使宗教法制宣傳教育工作落到實處。

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責(zé)任編輯：張淑瑛