東營市落實耕地保護政策的工作成效及優化建議

張繼敏

摘 要：2017年，中共中央國務院印發的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）對于改變地方長期以來緊盯經濟指標增長而忽視資源的可持續利用問題，加強耕地資源保護具有重要意義。2018年初，山東省委、省政府又下發了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》（魯發〔2018〕6號），依據省域情況對上級政策精神進行細化分解。在此基礎上，為切實貫徹落實好國家、省精神和要求，東營市自今年上半年開始在充分梳理當前用途管制保護耕地情況、用地報批補充耕地情況、土地整治和高標準農田建設新增建設情況、整治資金籌措與管理情況等的基礎上，研究起草了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》，目前已通過東營市政府常務會議，待市委深改辦研究通過后即以市委市政府名義印發。為更好的落實耕地保護政策、改進占補平衡模式，本研究結合前期調研及工作實際，現就東營市近兩年來對中發〔2017〕4號貫徹落實情況形成如下報告：

1.貫徹落實基本情況

1.1突出規劃的用途管制作用

東營市嚴格執行土地利用總體規劃和年度新增建設用地計劃管理，加強土地用途管制，突出對耕地的特殊保護，將耕地保有量和永久基本農田保護面積作為政府耕地保護責任目標履行情況考核的重要內容，并依據管理層級簽訂耕地保護目標責任書。將規劃期內新增建設占用耕地規模嚴格限定在控制指標確定的規模以內，突出強調各類建設減少對耕地的占用，嚴格落實補充耕地義務，兩年來東營市落實耕地保護面積均超額完成省政府下達的目標任務，耕地面積穩中有增。在建設項目布局管理上，積極引導各類新建項目盡量不占或少占耕地，避讓永久基本農田，近兩年來我市上報的重點項目未占用永久基本農田。為實現耕地保護空間管制和數字化管理，東營市國土資源局全面完成了永久基本農田劃定，并建立永久基本農田數據庫，實現以圖管地，對劃定的268.295萬畝永久基本農田實行特殊保護。

1.2大力推進高標準農田建設

將高標準農田列入年度重點工作，納入政府耕地保護責任目標履行情況考核范圍，各縣區成立國土、財政、農業、水利等有關部門和鎮政府業務骨干共同參與的項目領導小組，負責推進項目實施的各項工作，市級國土、財政部門加強溝通協調，不斷完善工作機制，算好整個“十三五”期間項目安排的資金賬，為項目的順利實施奠定堅實基礎，項目的實施充分尊重當地群眾的意愿，市縣鄉共同推進，打造了一批實用工程、民心工程，切實改善了項目區內生產生活條件，提高了耕地旱澇保收、穩產高產能力。“十三五”以來已建成高標準農田39.8萬畝。

1.3優化占補項目運行與監管

首先，針對目前耕地開墾費繳納標準偏低的問題，我市在草擬的《關于加強耕地保護和改進占補平衡的實施意見》中明確實行差別化的耕地開墾費標準，對無法滿足本行政區內耕地占補平衡的，耕地開墾費收費標準執行省統籌耕地占補平衡指標價格，占用永久基本農田的，耕地開墾費繳納標準為最高標準的2倍，用市場價格抑制大量占用耕地勢頭。同時，對耕地占補平衡動態監測監管系統中所有耕地占補平衡項目的進行了清理清查，為下一步土地征收和農用地轉用落實耕地占補平衡奠定了基礎。其次，結合耕地占補平衡新形勢、新政策，開展了全市補充耕地后備資源調查工作，摸清后備資源底數。根據本次耕地后備資源調查，我市新增耕地后備資源總量為18.88萬畝，為下一步補充耕地項目的安排實施提供了方向。

2.當前面臨的形勢和問題

2.1永久基本農田保護問題

中發〔2017〕4號明確規定：“嚴格永久基本農田劃定和保護，永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或改變用途，一般建設項目不得占用永久基本農田，國家能源、交通、水利等重大建設項目選址確實難以避讓基本農田的，在可行性研究階段，必須對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行嚴格論證，通過國土資源部預審”。近年來，隨著經濟的快速發展，省、市、縣等地方重點項目越來越多，特別是公路、鐵路等線性工程，有些項目確實無法避讓永久基本農田，在辦理用地手續時困難重重。今年東營市重點項目河廣大道和廬山路南延因占用永久基本農田，用地手續遲遲無法辦理。后經多次向省國土資源廳、國土資源部匯報，結合正在開展的永久基本農田劃定工作，及時將占用的永久基本農田調出。但南二路西延（G220）由于未列入國家重點交通規劃，且具體規劃線路是在永久基本農田劃定完成后才確定，致使項目建設存在占用永久基本農田問題而難以推進相關工作。另外，實施土地整治，增加耕地數量，提升耕地質量，是加強耕地保護的重要舉措，對項目區內溝渠路林配套時，田間道路、水利設施不可避免的要占用永久基本農田，嚴格執行中發〔2017〕4號規定可能會導致項目規劃設計不夠科學合理，項目區內交通不順暢、農田灌溉受影響，影響項目區發揮效益，降低項目區內耕地產能。

2.2耕地占補平衡壓力越來越大

近幾年東營市承擔的交通、能源、水利等國家省市重點建設項目較多，占用了大量耕地，但是，全市耕地儲備庫剩余占補平衡指標較少，已排在全省后位。但是按照中發〔2017〕4號和山東省有關政策要求，下一步東營市補充耕地指標要優先保障國家、省重點項目，新入庫補充耕地指標按一定比例納入省級統籌，落實耕地占補平衡壓力越來越大。在耕地質量補充方面，東營市地處濱海鹽堿區，耕地質量相對較低，“占優補優”落實難度增大，無法達到耕地質量的占補平衡，不符合國家要求。而且東營市耕地后備資源越來越少，特別是成方連片，易于開發的耕地后備資源已嚴重不足，開發難度增大，成本增高，而且下一步耕地保護更注重開發與保護生態相結合，嚴格控制成片未利用地開發，補充耕地越來越難。

2.3高標準農田建設存在的問題

2.3.1職能相近部門缺少統籌性

2015年，山東省政府對高標準農田建設規劃進行了批復，明確了各市、縣（區）的總體目標任務，但高標準農田建設涉及發改、國土、財政、農業、水利等5個部門，各個部門的項目在資金安排、管理模式等各個方面都不盡相同，省、市層面均未出臺落實高標準農田建設規劃的具體實施方案。在實際工作過程中，各相關部門在項目選址、安排、資金使用等方面各自為政、分而治之，規劃提出的充分整合各類資金、成方連片、集中投入的意見并未得到有效落實。在任務統籌方面，上級部門按照行政區劃下達了年度目標任務和每個規劃期的總任務，但并未將任務分解至各個相關部門，再加上各部門項目管理方面的差異，導致個別年度任務完成方面存在問題，以東營市2016、2017年度為例，2016年僅國土、財政部門安排實施項目，發改、農業、水利部門均未安排項目，2016年度目標任務未完成，而2017年全市又超額完成任務。在項目區劃定方面，土地整治空間有限，各部門在項目安排前未充分溝通，導致項目雖在資金投入、工程量方面雖未重復，但在區域上卻有諸多重疊，重疊的項目無法在備案系統中備案，影響了全市總任務的完成。在入庫管理方面，根據省政府批復的建設規劃，高標準農田建設應由發改部門牽頭。在實際工作過程中，考核及上圖入庫均由國土部門牽頭，但國土部門并未參與其他部門項目的前期工作，且每個部門項目存在很大差異，給工作開展帶來很大難度。

2.3.2資金投入管理模式相對滯后

根據《高標準農田建設規程》，項目畝均投資為1500-2000元，在目前情況下，物價水平、人工費等不斷上漲，而且《高標準農田建設通則》對提高耕地等級、提升土壤質量等均有具體規定，實際的投資標準遠遠超過規定投資標準，再加上耕地質量提升見效慢，部分項目規劃設計時多側重田間道路及溝渠的配套，真正用于提升土壤質量的資金投入較少。國土部門土地整治項目立項前需要選址、編制可行性研究報告、規劃設計及預算、組織評審論證等，周期較長，為確保項目按期竣工，往往需要提前一年謀劃，而上級專項補助資金均每年下達一次，沒有資金參考和保障，項目的規劃設計編制比較被動。

2.3.3項目后期管護機制不夠完善

重建輕管，項目工程后期管護意識較差，由于高標準農田建設項目的投入主要是以政府的無償資金為主，項目工程驗收后，雖然辦理了產權移交手續，但工程管護機制不完善，管理不到位，再加上東營市特殊地質條件等因素，一些項目建成后易遭到損壞，影響了項目工程效益。

3.改進耕地保護的建議

3.1優化基本農田占用、補劃機制

對東營市重點建設的線性工程占用永久基本農田確實無法避讓的，參照國家重點能源、交通、水利等建設項目，允許占用永久基本農田，并依法進行補劃。改進土地整治項目工程建設標準，堅持農田基礎設施與農業發展相配套的建設原則，保障水利、道路等設施切合實際的實施。基本農田減少部分可在項目區內或項目區外一定緩沖區范圍內進行補劃。

3.2盡快出臺高標準農田建設具體實施方案

在機構改革的基礎上，盡快出臺高標準農田建設具體實施方案，進一步明確和細化各相關部門職責，捋順工作機制，真正形成部門合力，充分整合各類資金，集中投入，統籌安排項目，科學合理安排資金使用，進一步提升耕地產能，建設一批穩產高產的高標準農田。加大中央、省資金投入力度，提高建設標準，及早安排，統籌下達專項補助資金。強化項目全過程監管。項目前期加大政策宣傳力度，充分調動當地村集體經濟組織和農民參與高標準農田建設的積極性，充分征求意見，做實做細項目規劃設計，加強項目實施過程中的監督，把好驗收關口，確保高質量完成項目建設。

3.3建立可持續后期管護機制

切實落實好工程管護主體及資金。建議充分發揮基層政府主導作用，將管護主體責任放在鎮級，在鎮級安排后期管護專項資金，用于災毀及損毀工程的修復等，確保項目發揮長期作用。協調社會各方力量構建耕地保護激勵機制，對積極參與耕地保護的各方給予政策或資金方面獎勵，鼓勵全社會共同參與耕地保護，凝聚社會共識，形成社會合力。

4.結論

耕地保護工作是涉及國土、農業、財政等多個部門甚至是社會公眾的系統工程，各地應該建立政府領導下的其同責任機制，加強對耕地的全方位保護。

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