基于制度經濟學視角探討轉型城市中的“河長制”

孫亮

摘 要：本文從制度經濟學的角度分析了“河長制”的制度外部性，并以淄博市孝婦河為例探討了在轉型城市當中的“河長制”，分析出孝婦河“河長制”具有顯著的代際外部性和雙向外部性。并說明了“河長制”在轉型城市中的特殊注意點。

關鍵詞：河長制;外部性;轉型城市

一、案例背景

博山區地處魯中，人口46萬，轄區6個鎮、3個街道、和一個省級開發區，全區實現區生產總值367億元，礦產資源豐富，是典型的工業強區，但是隨著礦產資源開發的空間縮水，第二產業發展過于粗放，隨著區十二次黨代會確定了今后的總體目標，著力突出建設文化旅游之都、生態城市成為了山城的新課題，魯中的這個小城市面臨重大轉型。工業轉生態成為該地區的長久策略。

在新的改革風口浪尖，博山區著重開始重新審視自己的旅游資源。首先，博山區旅游資源豐富，區域內擁有魯山風景區等具有自然旅游價值的4A級景區，陶琉藝術中心等具有人文旅游價值的國家3A級景區6處，孝婦河是滋養上述自然旅游資源主要水源，因此孝婦河成為了山城自然旅游資源的脊梁;與此同時，博山的名片當中有孝文化名城，自周朝開始就就流傳著孝婦顏文姜的故事，并流傳至今，并將故事中的泉眼命名為孝泉，將匯成的河流命名為孝婦河，孝婦河早已深深地嵌入到了山城的孝文化體系當中。常年發展重工業導致沿線企業用水過度，污染明顯，造成了孝婦河水位水質的嚴重問題，威脅這這個城市的根基。

十八大以后，隨著生態文明建設作為專門的衡量指標納入國家五位一體總體戰略的確定，中國環境治理評價體系面臨重新界定。“河長制”正迎合了環境治理領域的急切需求，有助于啟發地方率先轉變政府職能、打破部門壁壘，樹立樣本。

二、文獻綜述

外部性問題是經濟學中一個經典話題。但外部性概念的定義問題至今仍然是個難題，經濟學家總是試圖給這個概念一個權威定義，但眾多學術界權威給出的外部性概念詮釋不盡相同。歸總起來不外乎兩類定義：一類是從產生主體的角度給出的定義;另一類是從接受主體的層面上來命名外部性這個概念。前者來說外部性是指一個主體消費行為或者生產行為對其他主體強行增加無需補償的收益，或者造成不可彌補的成本的一種情況;后者是指當一個行動的所造成的影響在決策者的成本收益考慮范圍之外時所造成的效率下降的現象;也就是某些收益的增加或者減少的情形影響到了一個并未參加此次決策的主體。

新制度經濟學拓展和發展了外部性理論的內涵，并將其產權以及制度變遷這三者進行綜合考慮形成更加系統的邏輯體系，從而把外部性的概念成功嵌入制度中。朱中彬將這類外部性稱為“制度外部性”。制度外部性主要有三方面含義：第一，制度變遷過程中一種制度下無法獲得實際收益，在其他條件都不變的情況下，在另一種制度下就可以實現理想狀況，便產生了所謂的外部經濟或外部不經濟的現象;第二，制度是一種本身非常容易產生外部性的虛擬公共物品，會受到施行過程的各種考驗;第三，在一定的制度條件下，由于交易成本過高，經濟個體最后的成本收益結果并不理想，從而存在著所謂的外部收益或外部成本。社會責任與權力的不匹配才是制度外部性的實質。在改革進程中，制度外部性要解決的現實意義是如何實現對改革所產生的增量收益進行合理性分配的問題：一是“犧牲者”――即在改革中部分參與者承受了本該由別人承擔的負擔，增加了參與者之外的主體對新制度的抵觸情緒;二是“搭便車”現象――即為改革付出代價的實際推動者并不能獲得應當得到的全部受益，而造成改革推動的積極性下降的負面作用;前者使改革增加阻力，但后者使改革缺乏動力，最終產生了極大的負面效果。

三、“河長制”的新制度經濟學分析

“河長制”的在孝婦河治理中的外部性優勢：

1.代際外部性

代際外部性問題主要是要用來解釋人類不同代際所產生的相互影響，在可持續發展思想的引領下對于當代對后代的影響有突出作用，河長制在可持續發展框架下的制度調整同樣起到了前一發而動全身的代際作用，因此也可以將這種外部性稱作“當前向未來延伸的外部性”。這種分類源于可持續發展理念的貫徹與落實所帶動的學術發展。代際外部性同樣可以劃分為代際外部經濟和代際外部不經濟。“河長制”所帶來的代際外部經濟是不可估量的，轉型會有陣痛期，孝婦河所間接聯系到了的資源大多不可再生，從長遠角度來講成本收益為正，保護了生態的循環，有利于可持續發展。

2.雙向外部性

所謂的雙向外部性是指兩個經濟主體之間相互對對方存在影響（外部性），主要分為四種情況：第一種情況是一方與另一方的的相互外部不經濟;第二種情況是一個主體與另一個主體的相互外部經濟;第三種情況是甲方對乙方有外部經濟效應而乙方對甲方有外部不經濟效應，或者相反。這個案例中我們分析交互外部性就設定甲乙為作用主體和作用對象。城市治理河流可以提升水位水質，河流給城市帶來了經濟水平提升的依托。因此兩者之間存在雙向經濟。

“河長制”的產權優勢：職責歸屬清晰，權力責任匹配合理。當代社會中，權利的明確界定是市場交易的前提，河道治理也是如此，河道的整體性治理也需要將責任具體到人，在這個過程中，產權界定的清晰與否直接關系到一個經濟體系的運行效率的高低，關系到河道治理中最終效果的實現。科斯第二定律可以得出，如果交易成本不為零時，經濟效率與產出水平會受到產權初始界定的影響，產權界定的規范程度直接影響到效率的資源配置效果。現在將河道治理納入考慮中會發現河道治理屬于虛擬公共物品，明確界定產權在河道治理中更加困難，即使將河道治理推向市場通過諸如PPP等方式解決，但是河道治理的根源在于河道周邊的岸上文明的治理情況。當通過市場途徑效果不佳或者交易成本過高的時候，轉而通過行政手段進行權威性分配，從而達到資源的最合理性分配成為了河道治理的可行性途徑。“河長制”使政治權力中心聚焦河道治理效率：“河長制”的現實意義在于重新從責任配置與政績考核等現實途徑使河道治理重新進入了權力的關注區域中，使得河道治理的理念得到了進一步的貫徹與落實。

四.“河長制”外部性在轉型城市的注意事項

1.“河長制”的高規格性

與其他地區的河流管理不同，如果是長段河流，每個區分管一段就可以，而孝婦河發源于本地區，進而流經其他地區，這就產生了兩個影響。第一，博山區擁有了對孝婦河最大權重的影響力，獲得了治理河流與城市整體戰略配套的極大自主權，比如現在博山區打造生態城市，對于水位水文水質的高要求可以體現在實踐當中，如果不是發源地，恰好上游城市還是傳統的重工業，那么對博山區的整體戰略將具有毀滅性的影響;第二，就像第一點講的，越是發源地，對于河流的責任也就越大，因此該區對于生態文明政策的貫徹也被迫不能降低要求，要對環保政策的風向具有更高的敏感度。因此，基于以上兩點，博山區在實行這種體制的時候的規格應該自動調高一級。

2.“河長制”在轉型城市中的艱難性和敏感性

雖然“河長制”匯聚行政關注力度明顯，對于首長負責制的統籌還是需要進一步強化，相比其它河道，轉型城市中的孝婦河在沿邊治理中遇到的問題更特殊，由于之前規劃未能預測到之后幾十年的政策變化，當年從國外引進重大工業項目，或者合作項目就在孝婦河源頭附近，生態政策的落實觸動了城市曾經的根基，為的是未來發展，既得利益者會強烈反抗。行政首長兼任河長，就是從上而下觸動部分群體利益，因此落實過程更困難

3.“河長制”的延伸：“源頭會”

“源頭會”是指在源頭治理過程中利益相關各方在河長的號召下成立專題，定期舉行會議。源頭治理與城市轉型交匯會讓河長工作具有特殊性。江蘇省15條主要入湖河流全面落實“雙河長制”。每條河由省市兩級領導共同擔任“河長”，“雙河長”分工協作，協調解決太湖河河道治理的任務，層層推進的“河長”實現了對區域內河流的無縫銜接，建立了一級督辦一級系統周密的工作機制。

對于孝婦河源頭的治理，領會網絡型管理組織中職能部門分別抽調人員組成項目組的思想，對涉及到源頭治理的利益相關主體都召到河長牽頭的“源頭會”當中，城市轉型是整個城市全部人民的利益在否定之否定的提升，因此并不是要將過去的重工業否定掉，將從事曾經支柱產業的群體淘汰掉，“源頭會”在承認這些利益主體歷史貢獻的情況下，新的產業利益布局下用增量收益的合理分配彌補改革損失是大勢所趨。當前河長制貫徹落實處于初級階段，避免政策流于表面值得深思。政策法律化是可行途徑，融入政績評價體系與法律制度是必經之路。

參考文獻

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