推進京郊農村集體建設用地入市法制化

2017年數據顯示，北京市3566平方公里建設用地中，集體建設用地1557平方公里，占比為44%，發展潛力巨大。統籌好這些存量建設用地，可大大緩解農村用地緊張問題，把低端低效、不符合首都功能定位的業態疏解出去，吸納中心城區的一些高端優質項目落地。黨的十八屆三中全會提出，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。經營利用好農村土地，無論對農業發展還是促進農民增收，無論是推進鄉村振興戰略還是破解“大城市病”，都將產生巨大的促進作用。

京郊農村集體建設用地入市情況調查

集體經營性建設用地入市改革，打破了我國長期存在的城鄉不同權屬建設用地使用制度的二元結構。這一方面緩解了現階段的土地儲備壓力，豐富了土地供給來源，促進城鄉經濟社會可持續發展；另一方面實現了不同權屬建設用地使用制度的“同地同權”，進而真正保障農民權益，實現城鄉統籌。

農村集體建設用地入市的積極探索。2014年2月，北京市確定通州區宋莊、臺湖等 6 個鄉鎮作為統籌利用農村集體經營性建設用地試點。2015 年，北京提出以“三起來”（土地流轉起來、資產經營起來、農民組織起來）引領農村改革與發展，促進農村土地集約高效利用。2015年2月27日，中央授權國務院在北京市大興區進行農村集體經營性建設用地入市的改革試點。北京市集體經營性建設用地入市邁出了堅實的步伐。2016年1月，大興區第一塊集體經營性土地順利上市交易，土地成交樓面價高達1.5萬元/平方米，僅略低于周邊地區的國有商業用地出讓價格，得到了較好的市場認可。該地塊由所在鎮成立鎮級聯營公司統籌進行入市操作。“建立城鄉統一的建設用地市場”，在大興區首戰告捷。

城鄉集體建設用地建設租賃住房試點工作進展狀況。2011年，隨著城市建成區的擴展和提升，北京城鄉用集體土地建設租賃房的試點地區獲得國土資源部批準。2014 年底，昌平區北七家租賃房主體全部完工，海淀區唐家嶺 10萬平方米租賃房開工建設。2017年8月，國土資源部會同住房和城鄉建設部確定北京、上海等13個城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點，并制定《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》。同年，北京市政府加快推進北京土地制度改革，在大興區西紅門鎮、海淀區東升鎮集體經營性建設用地鄉鎮統籌試點基礎上，擴大試點范圍，每區各選一個鄉鎮開展試點。例如，海淀區東升鎮統籌農村集體建設用地，自主開發建設。中關村東升科技園內的老舊廠房改造成商務大樓，成功實現“騰籠換鳥”。

北京市集體經營性建設用地利用尚存在很多問題。調查發現，鄉鎮企業大院普遍存在布局分散、利用效率低等問題，難以形成有規模、上檔次的產業集聚區，產業結構升級困難。如通州區工業大院面積為 3286.16 公頃，占全區集體土地面積的56.3%，但是低端產業占比高，土地收益率低下。在“二級所有，村為基礎”的體制條件下，農村產業用地所有權主要在村里，以村為單位“各自為戰”，空間布局比較分散，缺乏區域統籌。這直接導致集體建設用地符合“兩規”程度較低，土地隱性流轉帶來的問題也比較嚴重。隨著京郊集體建設用地入市的全面開展，其面臨的問題將更為復雜多元。只有不斷完善相關規劃與配套保障制度，由單純的空間規劃向規劃、建設、管理三位一體轉型，才能將試點工作全面深入地開展起來、推廣下去。

農村集體建設用地入市模式分析

集體建設用地入市新模式——鎮級統籌。大興區在總結“西紅門經驗”基礎上，在全國率先提出集體經營性建設用地入市鎮級統籌模式——以鎮為基本實施單元，鎖定土地總量，優化總體布局；降低土地存量，提高用地質量；明晰土地產權，完善股權設置。通過成立鎮級聯營公司，編制鎮級入市實施方案規劃，采取“以人入股、以地入股和人地混合”等模式，合理考慮各村集體土地面積、區位、規劃用途以及人口等權重，設計股權結構。大興模式的特點在于打破了原有的“村自為戰”格局，統籌各村分散持有的工業大院使用權，成立跨村統權性的新供地主體，集中入市。通過鎮級統籌，大興區有效解決了單個農戶、單個村莊發展無法獨自解決的土地利用與產業發展不平衡的深層次矛盾。目前，大興區4200余宗集體經營性建設用地全部實現了鎮級統籌。

集體經營性建設用地入市收益能否合理分配，是衡量改革試點成敗的關鍵。為保證農民能有更多獲得感，大興區通過入股村民地租保底，每5年增長5%，確保農民收益不因改革試點而減少，確保農民每年都有穩定收入。2016年1月，北京贊比西房地產開發有限公司以8.05億元競得大興區一塊土地40年的使用權，成為北京市第一宗通過招拍掛形式出讓的集體經營性建設用地。大興模式，成為當前京郊集體建設用地入市的成功范本。

集體建設用地入市新方式——建設租賃住房。“房子是用來住的、不是用來炒的”，集體建設用地建租賃住房，是貫徹多層次供給和租購并舉的重要舉措。北京作為首批開展利用集體建設用地建設租賃住房的試點城市，應通過總結試點項目經驗，完善利用集體建設用地建設租賃住房規則，形成一批可復制、可推廣的改革成果，為構建城鄉統一的建設用地市場提供支撐。自2011年起，北京先后在朝陽區平房鄉、海淀區唐家嶺、溫泉鎮、昌平區北七家鎮等5個集體土地地塊開展了租賃住房項目試點，建設租賃住房1.28萬套。在試點方案中，規定村集體和村民作為租賃項目申報主體，或在與社會資本的聯營公司中占比不低于51%的股權份額，確保村集體和村民分享城市紅利。村民在村股份經濟合作社內，根據擁有的土地分配股份額，以股份的形式參與集體土地的管理；根據土地分配股份額的多少，每年年底進行分紅。2017年11月，北京提出2017年至2021年供應1000公頃集體土地建設租賃住房，平均每年供地任務量約200公頃。利用集體建設用地建設租賃住房，突破了城鄉土地供應的二元分化，使農村集體土地不須經過征地環節就可以進入城市供應，是一個重大的政策創新。

北京作為首批試點城市，試點項目運行成效顯著。增加了住宅用地來源和租賃住房供給，擴展了集體經營性建設用地的居住和產業發展功能，盤活了低效集體建設用地，拓寬了集體經濟組織和農民增收渠道。當然，此項政策仍處于探路階段，如何找到一個相對成熟的開發與運營模式，仍然有待多方共同努力。

京郊農村集體建設用地入市法制化建議

推進農村集體經營性建設用地入市，建立城鄉統一的建設用地市場，涉及我國土地管理制度的重大變革。其實質是地權，核心是土地收益分配，而根本又是農民利益保障。這涉及到相關土地管理制度和法律法規的立法完善。

賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權，實現憲法和相關法律保障下的同地、同權。一旦開放集體經營性建設用地流轉市場，允許農民集體土地不經國家征收程序而直接“同等”入市流轉，那么城鄉二元土地所有權結構在實踐中將難以維持。城市的土地將出現國家所有和集體所有的雙重地權格局，這有悖于“城市的土地屬于國家所有”的法律規定。因此，改革權利不平等的二元土地所有制結構，是貫徹集體建設用地入市精神的現實需要。

建立城鄉統一的建設用地市場，健全土地征收制度。2017年5月23日，國土資源部發布《土地管理法（修正案）（征求意見稿）》，在征收、集體建設用地、宅基地等方面均有較大調整。例如，規定單位和個人需要使用土地進行建設的，可以申請使用農村集體經營性建設用地。規定農村集體建設用地可以通過出讓、租賃、入股等方式進行交易。農村集體建設用地不僅可以用于租賃住房建設，經有關部門批準還可以改變土地用途，建設公益性或商業性物業，實現土地出讓、轉讓、擔保、抵押等權能。

完善相關部門法，推進集體建設用地入市。2018年8月27日，十三屆全國人大常委會第五次會議首次審議《民法典》各分編草案，其中包括物權編的修改草案。現行《物權法》規定建設用地使用權是用益物權，但僅定義建設用地使用權是依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，未規定農村集體建設用地使用權。《物權法》第183條規定，鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。建議在《民法典》的物權編中規定農村集體建設用地使用權，承認使用權人的抵押權。《擔保法》第 36 條第 3 款對集體土地使用權抵押作了限制性規定，應當在物權編中加以立法完善，實現集體建設用地的抵押權。

研究制訂農村集體建設用地入市交易法規。我國許多地方政府出臺暫行規定來規范農村集體經營性建設用地的流轉，但地方性法規和地方政府規章的法律位階較低，難以有效解決交易過程中的矛盾與糾紛。當務之急是制訂全國統一的農村集體建設用地流轉法規，規范交易的條件、方式和程序。北京可在以下三個方面加大探索力度。其一，明確入市交易條件。規定依法經過確權的農村集體建設用地才能入市流轉，并符合土地總體規劃和市鎮建設規劃。在統籌利用農村集體經營性建設用地時，首先應加強規劃引導，這是解決問題的前提條件。其二，規定入市交易方式。分為出讓、租賃、入股等方式，初次出讓的可比照國有土地使用權的招標、拍賣、掛牌出讓程序。健全農村產權交易流轉市場，研究農村產權流轉交易“統一交易規則、統一交易程序、統一信息發布、統一文書格式、統一平臺建設、統一監督管理”的“六統一”管理模式。其三，交易的程序應當符合城鄉一體化原則。建立集體土地流轉平臺，健全集體建設用地價格評估機制，在市農村產權交易所基礎上，增加集體建設用地交易職能。

京郊集體建設用地入市應當由土地行政管理部門統一管理，經過申請、審批、簽訂合同、繳納稅費、交易登記等法定程序，使農村集體建設用地入市交易的每一環節都有法可依，穩定交易秩序，維護交易安全，進一步推動首都經濟發展、促進城鄉一體化、實現振興鄉村計劃。

（作者：吳文嬪，北京交通大學法學院教授）

責任編輯 / 高 斌