面向流程管理的公物倉管理制度建設研究

李俊林 王曉輝

摘 要：公物倉是對行政事業單位國有資產實施統一管理、統一調配、統一處置的運作平臺，體現了政府職能轉變過程中行政事業單位國有資產管理由職能管理模式向流程管理模式的積極轉變。本文分析了基于流程管理的公物倉建設關鍵要素，在調研考察多個地區公物倉建設管理經驗的基礎，提出了內蒙古自治區公物倉建設的思路和改進建議。

關鍵詞：公物倉;流程管理;關鍵要素;實踐經驗

一、引言

公物倉是對行政事業單位國有資產實施統一管理、統一調配、統一處置的運作平臺，主要涉及行政事業單位閑置、超編、超標配置的資產，組建臨時機構、召開重大會議、舉辦大型活動購置的資產，以及執法執紀機關結案后應上繳國庫的罰沒、涉案物品等公共資產。公物倉制度體現了政府職能轉變過程中行政事業單位國有資產管理由職能管理模式向流程管理轉變的積極探索，旨在通過對行政事業單位的國有資產實施集中管理、統一調配和專賬核算，建立資產管理與預算管理的協調機制，提高國有資產的使用效率和效益。

在傳統職能管理模式下，國有資產通常在各行政事業單位內部封閉運行，資產配置也多以重新購置為主。然而在財政預算約束下，這種資產管理模式導致了各單位間資產配置不均衡，無法實現單位間資產的調用，導致資產管理與預算管理脫節，預算管理的監督約束職能難以發揮，并形成了國有資產閑置與短缺并存，財政資金緊張與低效使用同在的局面，嚴重影響了公共服務職能的效率和效果，甚至影響了政府形象和公信力。

2015年，財政部出臺了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號），提出資產管理共享共用機制，要求資產管理與預算管理、國庫管理相結合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程;強調加大對行政事業單位資產的調控力度，有效盤活存量資產，優化資源配置，避免資產重復配置、閑置浪費;鼓勵開展“公物倉”管理，對閑置資產、臨時機構（大型會議）購置資產在其工作任務完成后實行集中管理，調劑利用。這一文件成為全國“公物倉”管理制度建設的行動指南。

為了充分理解《指導意見》精神，本文將從流程管理的視角在理論層面解析公物倉制度的關鍵要素，并在調研借鑒其他省市公物倉建設實踐基礎上，提出適用于內蒙古自治區發展的公物倉制度建設思路。

二、基于流程管理的公物倉建設關鍵要素分析

根據《指導意見》所提出的“公物倉”概念，公物倉制度的本質在于通過資源優化配置提高整體財政預算績效。行政事業單位資產管理與資金管理是財政預算的兩個方面，預算管理是行政事業單位經濟活動計劃的反映，而國有資產是財政預算資金的主要流向，資產管理與預算管理實質上是資產存量管理與增量管理關系。從績效管理視角來看，應實現以存量制約增量，以增量激活存量的總體目標。鑒于此，公物倉制度實施是將行政事業單位國有資產管理目標和重點由管理控制轉變為對資產使用績效的管理。

區別于以管理控制為核心的職能管理模式，流程管理側重于目標管理和績效管理。職能管理一般根據垂直職能的不同劃分部門，建立層層行政管理控制體系，在組織內部形成一個有層級的控制命令系統，以依法行事為主要行為準則。這種管理模式下管理層主要從事控制和協調工作，但由于容易出現職能重疊或職能空缺，且各職能部門之間缺乏目標的一致性，容易導致組織整體的創造力不足和效率低下。而流程管理模式一般以需求或任務為導向，側重于流程優化，追求組織的簡單化和高效化，它通常以全流程的績效表現取代個別部門或個別活動的績效，注重流程與戰略目標的一致性。

由于受到歷史因素影響，我國行政事業單位的國有資產管理長期以來一直采用職能管理模式，即“國家統一所有，政府分級監管，單位占有使用”。這種模式下，各單位間缺乏溝通，績效觀念淡薄，“重預算申請，輕資產管理”成為普遍存在的問題。但隨著市場經濟的深入發展以及新公共管理理論、新公共服務理論的興起，“服務型政府”、“節約型政府”成為行政事業單位改革的方向和目標，國有資產管理也必將順應這一趨勢，突出績效目標，由職能管理向流程管理轉變。

流程管理強調時間因素，注重信息溝通和過程效率。根據這一思路，公物倉建設就是要建立資產管理與預算管理的結合機制，將整個財政資金的管理打造成一個閉環系統，以公共事務任務為主線，將預算編制、執行、決算的全過程與資產配置、使用、處置各流程節點有機結合，對資產的增量和存量進行全面控制，使得資產和預算共同為公共事務的任務目標服務。因此，建設公物倉制度的關鍵就是建立資產共享平臺和資產調劑制度。

資產共享平臺旨在實現行政事業單位國有資產的統一規劃、集中管理和信息共享。財政部門應對所轄地區行政事業單位的資產進行全面清查，將閑置、超編、超標配置的資產納入公物倉共享信息平臺，按片區進行歸集，并逐步實現對大型專業設備資產的集中管理。單位申請資產配置預算時，首先通過共享平臺查詢信息，優先考慮調劑使用。公物倉資產實行分類保管、定期查驗、及時維護，以保證倉內資產完好、性能穩定和使用安全。這不僅可以優化資源配置，而且可以通過科學的倉儲管理，避免因維護保養不力、長期閑置等原因造成的資產貶值，達到資產保值增值目的。

資產調劑制度旨在提高行政事業單位國有資產使用效率，節約財政資金。公物倉資產的使用，可根據各單位所開展業務活動的時間節點和所需資產特點進行調劑使用，可共享的資產將不再重新購置。按此原則，可盤活閑置和未充分使用的資產，提高資產使用效率，逐漸平衡各單位資產配置情況，節約財政資金的整體支出。

三、公物倉建設實踐的經驗

2008年以來，深圳、青島、安徽、河南、河北等多個省市陸續開展了“公物倉”制度的探索工作，初步建立起了不同管理模式的“公物倉”管理制度框架和操作規程。為了切實考查公物倉建設實際情況，2017年5月內蒙古自治區財政廳資產管理處聯合非稅收入管理處、政法處和信息中心組成了調研組赴河南、安徽兩省開展了公物倉管理業務和信息系統調研工作，獲得了一些公物倉建設實踐經驗。

1.制度建設先行，完善頂層設計

各省市的公物倉建設多由財政部門牽頭，由政府聯合相關部門出臺系列管理制度，在參照財政部規定基礎上做了更為具體細化的規定，以保證公物倉制度建設的規范性和可操作性。如河南省印發了《河南省人民政府辦公廳關于印發河南省省級政府公物倉管理暫行辦法的通知》（豫政辦﹝2010﹞136號）、《河南省財政廳關于印發河南省省級政府公物倉日常管理規程的通知》（豫財資〔2011〕5號）和《關于委托省轄市財政部門接收管理駐鄭州市以外省屬單位上繳省級政府公物倉資產的通知》（豫財資〔2011〕16號）等，對省直各單位成立臨時機構和承辦由省財政負擔經費的大型會議、展覽、慶典、普查、調查等活動的資產配置工作進行了明確規定。安徽省合肥市公物倉管理實踐工作以2016年10月出臺的《合肥市人民政府辦公廳關于印發合肥市市級政府公物倉管理辦法的通知》（合政辦〔2016〕48號）為標志。據此，合肥市財政局出臺了相應管理制度，明確了合肥市財政局資產管理中心為具體管理部門，并制定了公物倉站庫管理的相關流程，具體為公物資產入庫、資產調劑、資產借用流程和資產處置。

2.根據資產管理與預算管理的關系建立資產共享調配機制

各省市在公物倉建設中均了突出資產管理與預算管理結合機制，實施調配優于購置國有資產管理原則，并制定了系列資產共享使用制度或流程。如河南省規定省直各單位或臨時機構承辦由省財政負擔的大型會議、展覽、慶典、普查、調查等活動，配置或者接受捐贈的資產，均納入省級政府公物倉集中統一管理范圍，產權登記在資產管理中心名下，任何單位不得以任何形式占有和處置。使用單位在借用公物倉資產時，首先履行相關調撥手續。公物倉資產借出后，由使用單位負責日常保養和維護，確保資產在使用期間安全和完整。使用過程中發生損壞的，由資產使用單位修復后歸還;未修復或者無法修復的，由財政部門將資產收回，并按照資產賬面價值扣減使用單位相應經費。活動中接受的捐贈資產（不含定向商業性捐贈），由牽頭單位負責清查登記，并在活動結束后1個月內，隨借用的政府公物倉資產一起繳入省級政府公物倉。對需要異地繳入省級政府公物倉的資產，為便于駐外或省以下垂管等單位異地上繳資產，降低管理成本，由省財政廳委托駐地財政部門接收。

3.強化信息化平臺建設

公物倉建設的基礎是行政事業單位國有資產信息及業務活動的共享，因此信息化水平直接影響公物倉制度的實施。如安徽省合肥市財政局根據業務需要，在原有資產管理信息系統基礎上，開發了公物倉管理系統，公物倉管理系統功能分為閑置或超標準資產入庫、臨時機構活動資產入庫、罰沒物資資產入庫、處置資產入庫、公物倉資產調撥、公物倉資產借用、公物倉資產處置、統計查詢等業務功能。

綜上所述，公物倉建設應以制度建設為前提，以信息化建設為手段，以實現資產管理與預算管理的結合機制為核心，達到提高國有資產使用效益，節約財政資金的目標。

四、內蒙古自治區公物倉建設的思路和實踐

內蒙古自治區行政事業單位資產使用和管理與全國總體資產管理狀況趨同，也存在著資產購置大量需求與存量資產未能有效利用的矛盾，存在著資產閑置、重復配置、隨意處置、使用效率低下等問題。這與目前我區行政事業單位資產共用共享機制不健全、管理理念、管理方法和手段相對落后密不可分，因此應借鑒流程管理思想和其他省市公物倉建設的經驗，按照《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）規定，結合自治區公共資產管理的實踐特點，從以下方面加強了內蒙古自治區的公物倉建設。

1.加強制度建設，奠定管理基礎

根據《中華人民共和國預算法》《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第35號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令第36號）、《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發〔2015〕63號）、《財政部關于進一步規范和加強行政事業單位資產管理的指導意見》（財資〔2015〕90號）和《內蒙古自治區行政事業單位國有資產管理辦法》（自治區主席令第181號），借鑒相關省市的先進經驗，以建設資產配置、使用、處置、收入的全生命周期管理制度體系為目標，2018年6月，我區出臺了《內蒙古自治區財政廳關于印發<內蒙古自治區本級行政事業單位公物倉管理暫行辦法>的通知》（內財資規〔2018〕3號）。《辦法》進一步明確了自治區本級行政事業單位公物倉管理資產內容，進一步明晰了財政部門、主管部門和行政事業單位各自職責，對公物倉管理范圍及程序和公物倉資產使用和處置進行了詳細規定，還增加了監督檢查等管理工作內容，填補了我區資產管理制度建設的一項空白，有利于推進我區資產管理與預算管理有機結合。通過公物倉管理模式，實現對自治區本級行政事業單位閑置、超編、超標配置資產以及組建臨時機構、召開重大會議、舉辦大型活動購置資產和執法執紀機關結案后應上繳國庫罰沒、涉案物品等資產從入口、調配使用到處置核銷的全生命周期追蹤管理，逐步建立配置合理、處置規范、監督到位的國有資產管理機制，進一步提高我區資產配置科學化、精細化管理水平。

2.適時開展試點，提高資產效能

實踐是檢驗真理的唯一標準，公物倉管理模式到底好不好試過才知道。按照這一思路，2017年12月，我區印發了《內蒙古自治區財政廳關于開展公物倉管理試點工作的通知》（內財資〔2017〕2089號），選取了9個自治區本級部門和2個盟市開展公物倉管理試點工作，并積極鼓勵各盟市、旗縣先行先試，創新資產管理模式，推進國有資產共享、共用和集約化管理。在試點過程中，我們通過將實體公物倉（存放財政部門集中管理的實物資產倉站）和虛擬公物倉（對納入公物倉管理平臺，但不便上繳實體公物倉的資產，經財政部門認定后，委托單位進行實物保管的虛擬倉站）兩種模式相結合，實現了對這部分公共資產從入口、調配使用，到處置核銷的全生命周期的追蹤管理，逐步建立配置合理、處置規范、監督到位的國有資產管理機制，研究解決資產閑置浪費與短缺并存的問題，挖掘存量資產潛在價值，優化配置，提高效益，為在全區范圍內推開公物倉管理工作積累了經驗。例如：自治區機關事務局用內蒙古自治區成立70周年慶典活動專項資金形成的103件閑置固定資產（電腦、辦公桌椅、保密柜等）上繳自治區本級公物倉后，兩日內就調撥到了新成立的自治區政務服務中心使用，充分發揮了這些閑置資產的使用效益。

3.實施公物倉管理應注意的幾個問題

（1）嚴把資產入倉關，提高資產質量。對各單位擬調入公物倉資產，實行嚴格把關、分類處理;經過維修尚有利用價值的資產，需由原單位負責維修保養后納入公物倉;對達到報廢年限，或因技術原因不能安全有效使用、達不到環保節能要求、無維修價值的資產，則統一交由指定的綠色回收公司進行報廢處理，不納入公物倉管理;對屬于賽事、展會或慶典等專項活動所需資產，納入公物倉管理;為確保資產的專業保管水平，可設置專用倉儲庫或者委托有條件的部門建立公物倉資產分散管理點，分散管理點主要集中保管不便移動或拆裝、體型較大、對存放有特殊要求的物資。

（2）創新運作模式，建立集中調配機制。公物倉運行模式，實行統一入口、集中管理、按需配置、合理調配，具體流程：首先由使用單位按照資產需求及資產配置標準提出資產置申請，公物倉結合倉內資產存量優先調配。對倉內資產能夠滿足需要的，無償劃撥或租借給使用單位;公物倉內不能滿足需要時，則通過政府采購、國庫集中支付方式進行集中采購，資產來源為預算安排用于活動的專項資金。資產采購后暫掛使用部門資產賬，待活動結束后，統一上繳至同級公物倉管理。通過公物倉對資產進行集中調配，既滿足單位使用資產的需要，又避免了重復購置，節約了財政資金。

（3）規范倉內資產管理，提高綜合效益。建立定期清查處置資產制度。定期對公物倉資產進行清查盤點，采用調劑、捐贈、轉讓、置換、報廢等方式，及時處置倉內資產。公物倉資產處置優先選擇調劑方式，無法調劑的，可通過拍賣、捐贈、報廢等其他方式處置。公物倉資產的捐贈主要用于支持公益事業或扶持貧困地區發展。對長期存在公物倉有使用價值、但不能調劑的資產，則委托社會中介結構進行公開拍賣。建立公物倉資產維護保養制度，加強倉內資產的清理維修，確保為單位提供的資產具有較高的使用價值。對因周轉使用次數較多已損壞但仍具有較大使用價值的資產，及時進行維修保養，最大程度發揮資產的使用價值。

（4）完善信息化建設。針對公物倉資產管理的信息化建設可在現有資產管理信息系統建設的基礎上進行功能模塊的擴展，通過不同的角色權限設置達到管理目標和業務要求。

建立公物倉管理模塊，重點對罰沒、臨時機構上繳、閑置、超標準配置、待處置等資產，上繳公物倉后的集中有效管理。有效利用系統中的資產數據，內置配置審核標準，實現資產配置預算與公物倉管理的有機結合，盤活存量資產，提高閑置資產的使用效率。針對公物倉資產管理的日常業務，根據管理要求進行有效的流程設置，加強業務流程的嚴肅性和完整性。

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