政府購買服務改革工作探討

孫海慧 宋韓艷

摘 要：自政府購買服務工作開展以來，寧夏積極響應國家轉變政府職能的要求，不斷探索公共服務供給機制，穩妥推進政府購買服務工作。為進一步了解全區政府購買服務改革工作進展，寧夏財政廳綜合處深入自治區有關部門及部分市縣開展調研，總結政府購買服務改革經驗做法，發現問題，研究對策，積極推動政府購買服務改革工作健康發展。

關鍵詞：政府購買服務;公共服務;政府職能轉變;績效評價

一、寧夏政府購買服務基本情況

2013年以來，寧夏以政府購買服務為突破口，實現了由“能購盡購”向“應購盡購”轉變，政府購買服務范圍不斷擴大，基本公共服務質量、財政資金使用效益不斷提高，有力推動了機構改革和職能轉變。

一是健全制度體系。依據國家相關文件精神，結合寧夏實際，2014年自治區政府出臺了推進政府購買服務工作指導意見，自治區財政廳先后制定了政府向社會力量購買服務暫行辦法、政府向社會力量購買服務流程規范、事業單位政府購買服務改革工作實施方案、推進第三方績效評價工作等政策文件，為扎實推進政府購買服夯實制度基礎。隨著改革向縱深推進，自治區財政廳會同相關單位積極研究制定有關部門、行業、系統的政府購買服務具體辦法，如政府購買學前教育服務試點實施方案、政府購買社會工作服務實施辦法、政府向社會力量購買公共文化服務工作的實施意見等。各市、縣（區）積極跟進，相繼出臺了配套的政策文件，自上而下建立了較為完善的政府購買服務制度體系。

二是拓展指導目錄。2014年，寧夏公布了政府購買服務的指導目錄，共6類、56款、243項，涵蓋基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務、政府履職所需輔助性事項等六大類。2016年，推動33個自治區單位（部門）公布了本部門指導性目錄，各市、縣（區）進一步明確了政府購買服務的種類、性質和內容。2018年8月，對現行政府購買服務指導性目錄再次進行補充、修訂，將符合條件的社會管理和公共服務項目全部納入指導目錄，拓展指導目錄范圍。

三是有序探索實踐。2018年，寧夏政府購買服務資金總量由19.6億元增長至22.78億元，較2017年同比增長14%，政府購買服務的范圍及資金規模不斷擴大，購買領域由單一走向多樣化，涉及城市基礎設施維護、城市綠化管護、文化教育公共服務、社區服務、勞動就業服務、養老助殘等多個領域。各部門（單位）積極試點，大膽創新。目前，已開展了包括黨政機關物業定點服務管理、專業藝術團體送戲下鄉、農村電影公益放映、按成本購買社區衛生服務、購買學前教育、法律服務、城市保潔、垃圾處理、社區服務、技能培訓等方面的工作。

二、取得的成效

1.公共服務質量明顯提升

通過推行政府購買服務，面向社會公開、擇優選擇服務提供方，明確權利和義務，將資金支付與服務質量相掛鉤，對購買服務開展績效評價，有效提升了政府購買公共服務質量，得到了服務對象的滿意與認可。銀川市興慶區政府為老人購買生活服務，為轄區5類城鎮“三無”老人、60歲以上烈屬、60歲以上享受低保的老人、80歲以上享受民政部門高齡津貼的老人以及90歲以上所有老年人發放600元服務券。老人可以通過撥打“96890”熱線，借助社區智能化服務平臺，聯系專業服務團隊或社區周邊加盟服務商上門進行家政、維修、代購、代繳、生活照料、醫療保健、緊急救助等服務。自治區農牧廳選取賀蘭縣、永寧縣作為政府購買農業公益性服務機制創新改革試點地區。購買重大動物疫病強制免疫服務，規范建立畜禽免疫檔案;購買統防統治植保專業化服務，建立核心示范區，帶動農戶自發開展農作物病蟲害防治;購買村級財務會計委托代理服務，統一委托專業財務公司，建立完善了“互聯網+三資管理”信息平臺。永寧縣當年降低農業生產成本就達到570萬元，在減少部分農戶購買農業服務費用的同時，促進了當地農業生產規模化、集約化，受到群眾點贊。

2.整合利用各類社會資源

按照突出公共性和公益性的原則，寧夏重點選定就業培訓、公共文化、醫療衛生、養老服務、法律服務等民生關注度高、適合由社會力量承擔的公共服務項目推行。綜合利用了社會力量，提高了整個社會資源的總體利用率。石嘴山市政府購買居家養老服務項目，整合社區服務中心、居家養老服務中心和社區衛生服務機構等社會各方面力量，構建了以“居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐、信息服務為輔助”的多層次養老服務網絡體系。建立社區便民服務站、農村幸福院，為老年人和行動不便的殘疾人提供代購、代送、代繳等服務，打造百姓家門口的老飯桌和托老所。中衛市社區公益創投項目，按照“試點先行、逐步推開”的工作思路，以社區為試點單位，通過前期項目征集和多部門聯合評審，最終確定了9個中標項目，每個項目投入5萬元。先后開展了“情暖夕陽、關愛老人”、貧困腦損傷患兒康復救助、特需關愛青少年幫扶、殘疾兒童日間照料與托養等豐富多彩的公益活動。以“公民需要”代替“部門想象”，確保老百姓獲得數量更多、質量更好、內容更豐富的公共服務，實現了花小錢辦大事。

3.有力促進政府職能轉變

購買社會組織服務是政府向社會組織轉移職能的探索實踐，為政府社會治理、公共服務提供新途徑。作為社會主體的社會組織，通過承接購買服務項目參與到社會服務治理當中，推動政府、市場、社會三者良性互動，有力促進政府職能轉變。大武口區通過公開競聘的方式購買學前教育服務，面向社會選拔公建民營幼兒園的承辦主體，探索“政府投資、民辦運行、群眾受益”的公建民營辦園模式，引進濟南市中區大風車幼兒園的先進教學理念，有效解決“入園難、入園貴”問題，兒童平等接受教育的權利得到有效保障。惠農區政府聘請法律顧問團，參加政府、職能部門審查修改各類合同協議、提供法律事務咨詢，并出具正式法律意見書，均被政府主要部門采納。

三、改革工作中存在的問題

從寧夏的實踐來看，政府購買服務在公共服務領域提質增效、釋放社會潛力方面取得一定成效。但受限于經濟社會發展狀況、社會組織能力不足等主客觀因素，目前在政府購買公共服務方面存在以下困難和問題。

一是購買主體認知不一。在政府購買服務改革工作推進過程中，有的單位對政府購買服務的概念不清，模糊定義政府購買服務的范圍，無法厘清政府購買服務、政府采購、PPP之間的關系;有的單位對政府購買服務流程還不完全了解，不愿改變現有工作程序;有的則將政府購買服務等同于購買工作人員、增加財政支出，借機繞過現行政策，增加臨時聘用人員;有的習慣于長期形成的政府直接承擔服務的傳統思維，缺乏向社會力量購買的意識。

二是培育發展社會組織困難。寧夏社會組織數量少，大部分各立門戶，人力、物力資源分散，規模較小，難以壯大，服務水平低，服務質量不高。甚至有些投機者為了中標而臨時注冊，低價中標。在項目服務期間，以次充好，導致公共服務品質下降社會和服務對象的滿意度低，影響政府的公信力。

三是項目成本測算無統一標準。大多數政府購買服務項目具有非量化性、績效滯后等特點，在對政府購買服務項目進行價格估算時，缺少統一的標準，成本測算缺乏科學合理的依據。合同內容中對雙方權責的約定不夠細化、具體，約束力不強，也影響了后期績效評價工作的開展。

四是績效評價管理質量不高。寧夏購買服務項目規模相對較小，也比較分散，開展績效評價成本高。在實際工作中，往往難以對合同的執行情況進行有效的評價和監督，致使發生“重投入、輕管理，重資金、輕績效”的現象。第三方機構出具的績效評價報告質量參差不齊，目前有限的監督主要體現在購買服務政府部門的內部監督上，基本上沒有建立獨立第三方的評估機制。

五是事業單位參與度低。目前，寧夏事業單位分類改革工作已基本完成，但事業單位職能劃分不夠清晰。據統計，全區納入分類范圍的事業單位6597個，可作為承接主體的公益二類、經營類事業單位共1958個，占比29.68%，不足三分之一。能夠承接政府購買服務的事業單位數量少，服務項目服務種類單一。同時受機構、人員編制影響，不能充分合理定位不同類型事業單位的角色。事業單位自身受長期形成的慣性思維的影響，對參與政府購買服務競爭的積極性和主動性不高，動力不足。

四、幾點建議

一是規范購買工作，科學測算成本。規范購買服務項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，明確購買服務的范圍、標的、數量、質量、服務期限、權利義務等內容。堅持先有預算，后購買服務的原則，分類填報，精準編制，確保政府購買服務事項“應編盡編、應買盡買”。推動單位（部門）根據不同項目的特點，對可量化的項目制定統一標準，綜合物價水平、工資水平、社會保障水平、費用成本和財政支付能力等進行動態調整，為購買服務成本測算提供科學合理的有力依據。

二是穩妥推進事業單位參與購買服務。統籌推進政府購買服務和事業單位改革，逐步將公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項，轉為通過政府購買服務方式提供，實現由直接投入向“撥改買”轉變;健全事業單位的政府購買服務、財政經費保障與機構編制管理協調約束機制，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化，促進有條件的事業單位轉為企業或社會組織;對新增的、適合采取政府購買服務的公共服務事項，盡量采取政府購買服務方式提供。

三是開展項目績效評價管理工作。探索開展第三方績效評價工作，引入第三方評估機制，擇優選擇具備條件的科研院所、中介機構開展評價工作。購買主體可根據項目特點靈活選擇預算安排方式，合理測算評價經費。并根據購買計劃和合同要求，對績效目標的實現程度、資金使用效益、服務質量、公眾滿意度、透明程度以及專業水平等進行績效評估，評價結果向社會公布，并作為費用結算、以后年度編制項目預算和選擇政府購買服務承接主體的重要依據。

四是加強社會組織監督管理。加強對社會組織的審核與管理，嚴格準入條件，責令不合格不達標的社會組織予以整改;重點培育發展公益性、救助性、維權性、協調性社會組織，降低社區服務類社會組織的登記門檻;管理引導社會組織重視和加強人員培訓，做優做強，促進建立良性的市場競爭關系。

五是搭建信息平臺加大培訓力度。依托利用財政部“中國政府采購網”和“中國政府購買服務信息平臺”，搭建全區政府購買服務信息平臺，建立信息報送機制實現信息的互聯互通、數據共用、信息共享。組織專項業務培訓，從制度建設、組織實施、到監督問效等各個環節入手，培養政府購買服務全流程的專職業務人員。同時，加大宣傳工作力度，幫助各類主體充分認識和了解政府購買服務的內涵，防止政府購買服務工作偏離正常軌道。

（責任編輯：蘭卡）