新公共服務理論視角下河長制考核問題研究

闞琳

摘要：河長制的出臺是國家為了管好河流、治好河流實行的一項重要舉措，但隨著河長制在各地的深入推進和發展，許多潛在的問題逐漸顯現。要想解決問題，確保河長制的長效落實，河長制考核機制的建立與完善十分關鍵。以南京市為例，從新公共服務理論的視角對中國目前在河長制考核中存在的問題進行了分析并有針對性地提出了相應的對策措施。

關鍵詞：河長制;考核機制;問題;新公共服務理論;南京市

中圖分類號：D035.5? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）01-0141-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.01.033? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on the Assessment of River Chief System from the Perspective of New Public Service Theory： Taking Nanjing as an Example

KAN Lin

（School of Public Administration，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The introduction of the river chief system is an important measure for our country to manage and harness the river. With the further development of the river chief system， many potential problems have gradually emerged. In order to solve the problems and ensure the long-term implementation of the system， the establishment and improvement of the assessment mechanism is crucial. From the perspective of the new public service theory， taking Nanjing as an example， the existing problems in the assessment of river chief system are analyzed， and the corresponding countermeasures are put forward.

Key words： the river chief system; assessment mechanism; problems; the New Public Service Theory; Nanjing city

自2007年太湖藍藻事件暴發后，河長制在江蘇省無錫市的初步構建，到全國各省（市、縣）相繼出臺關于落實河長制政策的意見，再到2016年12月底國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），河長制自開創以來已有十多年的實踐經驗，不少地區在河長制的實踐中取得了明顯成效。然而，隨著河長制在全國的進一步實施與推進，許多問題也在實踐過程中逐步顯現，如何完善相應的考核機制以確保河長制的有效落實與長效發展成了關鍵。盡管《意見》中明確了將根據不同河湖的實際情況對各層級黨政領導負責人實行差異化考核，且實行“一票否決制”與責任終身追究制，但在考核主體、考核指標體系、考核監督機制及考核結果應用等方面仍存在不少問題。本研究引入登哈特夫婦提出的新公共服務理論[1]，以南京市為例，對中國目前河長制考核的現狀及存在問題進行深入分析，從而探究出相應的解決對策。

1? 新公共服務理論價值內涵及應用意義

新公共服務理論是以美國登哈特夫婦為代表的公共行政學家針對新公共管理理論存在的問題提出的，基于民主公民權理論、市民社會模型、組織人本主義與組織對話理論的一種新的公共行政理論。它將公民置于治理體系的中心，認為行政官員在管理公共組織和執行公共政策時，應強調他們服務于公民和授權予公民的職責。具體而言，即政府的職能是服務而非掌舵;公共利益是目標而非副產品;戰略地思考，民主地行動;服務于公民而不是顧客;責任并不是單一的;重視人，而不只是生產率;超越企業家身份，重視公民權和公共服務[1]。

從新公共服務理論的視角來分析中國河長制考核問題，具有重要意義。第一，從考核目標來看，河長制考核機制的設立是希望通過考核對各個層級“河長”的治河行為起到激勵與約束的作用，推動河長制水資源保護、水污染防治、水生態修復等目標的實現，從而維護整個社會的生態環境效益;新公共服務理論認為公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，推崇公共服務精神，從而實現公共利益最大化。因此，基于對社會公共利益的追求，新公共服務理論能夠更好地指導河長制考核實現考核的最終目標。第二，從考核主體來看，河長制在市委、市政府領導下，組織實施“河長制”管理工作考核，同時主張在考核過程中加強宣傳力度、鼓勵公眾參與，將公眾參與度量化納入河長制考核評分表（表1）中;新公共服務理論認為，在公共事務治理的過程中，廣泛的公眾對話和協商非常重要，政府應能將人們聚集到能無拘無束、真誠地進行對話的環境中，共商社會發展方向，同時政府應是開放的、容易接近的，強調政府與社會共治。因此，新公共服務理論的運用有利于構建一個考核主體多元、更加公開透明和科學的河長制考核機制，從而有助于增強政府公信力。第三，從考核前提上來看，河長制考核的順利實施必須要以完善的責任分擔機制、監督檢查機制為前提，依據不同地區不同層級黨政領導人的職責履行情況進行考核是科學化考核的關鍵;新公共服務理論強調公共行政官員的多元化責任，認為社會治理實現的依據是明確公務員責任的現實性與復雜性。因此，新公共服務理論的應用有利于推動河長制考核工作的順利開展，提高考核過程的效率，并使考核結果更具說服力。

2? 南京市河長制考核現狀

南京市是江蘇省省會城市，位于長江中下游，是中國東部地區重要的中心城市。2017年3月，江蘇省提出打造“升級版河長制”，在中央提出的六大工作任務的基礎上，對“河長”工作任務進行了豐富和擴充，提出八項主要任務，其中，嚴格考核評估和監督是河長制實行的重要任務之一[3]。為了響應省政府號召徹底整治河湖，南京市頒布了《關于全面推行“河長制”的實施意見》，強調要加強組織領導，嚴格監督考核，提出要在市委、市政府領導下，組織實施河長制管理工作考核。考核體系主要包括考核范圍、考核方式、考核內容、考核評分及考核結果應用等五項內容[2]。

從考核范圍上看，南京市河長制考核覆蓋全市河湖，包括821條大小河道，其中76條省骨干河道，156條重要河道，589條其他河道;從考核方式上看，按照河長制管理體系，南京市由市河長制辦公室組織對各區政府考核，包括各區自查、市管理部門日常考核、年終考核等考核方式;從考核內容上看，南京市河長制考核內容主要包括政策制度、水資源保護、岸線保護和防汛安全、水污染防治和水環境整治及執法監管等五個方面;從考核評分上看，考核實行百分制，并將日常檢查結果納入年終考核結果，考核設立否決條款，對發生防汛排澇和涉水環保重大責任事故或黑臭水體整治等任務未完成的，其考核結果為不合格，考核設附加分項，對工作中改革創新成效突出的適當給予加分;從考核結果應用上看，南京市河長制考核結果上報市委、市政府，同時，南京市還將年度考核結果納入市委、市政府對各區綜合考核。

3? 南京市河長制考核存在的問題

3.1? 考核主體不合理，單一化傾向嚴重

在目前全國各地河長制的考核實踐中，考核主體基本存在于行政系統內部，并且多由考核對象的上級或下級政府部門作為重要的考核主體。盡管政策文件規定了河長制考核要遵循公平、公正、公開的原則，但由于中國傳統官僚主義思想的影響及現行公務員選拔任用機制存在的缺陷，下級在對上級政府部門進行考核的過程中基本無法做到公正考評，更不要說按照“一票否決制”實行問責。南京市政府選擇由上級政府部門對下級進行考核及自查的考核方式。一方面，上級對下級的考評會受到種種利益關系的約束。在現有考核中，上級由于權力相對更大，因而無可厚非地需要承擔縱向連帶責任[4]，這就難以保證考核結果的公平公正，同時自上而下的僵化考核方式也會一定程度上約束下級政府機構的積極性與主觀能動性。另一方面，由考核對象自身作為主體去進行自查固然能起到自我督促的重要作用，但在缺乏監督的情況下很難保證自查的有效性。

除此以外，考核主體的設置缺乏社會參與。雖然《意見》規定了河長制要加強社會監督，聘請社會監督員對河湖管理保護效果進行監督和評價，鼓勵多元主體參與到河長制考核體系當中去，但大部分地區在考核制度制定與實踐過程中沒有做到引入第三方機構評價，也缺乏對社會公眾意見的參考。以南京市為例，南京市人民政府出臺的《河長制工作考核評分辦法》中就存在考核主體單一的現象。雖然文件考慮了要發揮社會主體在河長制監管過程中的作用，但實際操作中并未真正將社會公眾作為考核主體，這就會導致考核結果缺乏公正性和可信度。

3.2? 考核標準缺乏科學性，考核指標體系建設不完善

考核指標體系的構建及考核標準的確定是績效考核中的關鍵一環。南京市河長制考核標準缺乏科學性體現在以下兩個方面：首先，考核標準設定的主體不科學。南京市河長制考核標準都是由行政權力系統內部設定的，這就難以排除在相關水質檢測數據和考核成績方面的修飾和作假現象。其次，考核標準的確立缺乏分類指導。南京市不同地區的河流資源稟賦、污染情況、區位條件等存在不同程度的差異，比如山區水質相對容易控制，而平原地區由于土壤顆粒很細且水體不易流動很難保證水質，設計同樣的考核標準無疑缺乏合理性。

在考核指標體系方面，南京市存在的不完善之處體現在：首先，指標內容不全面，缺乏群眾滿意度等水環境人文屬性指標。其次，考核指標全為定性指標，缺乏定量指標導致難以對各層級、各部門河長制的落實情況作出具體、科學的評價。第三，評價指標體系具有短視性，基本上只著眼于對黑臭河道與受污染河流的考核，沒有考慮到整治以后河流環境反彈的情況。第四，指標體系構建缺乏完整性、具體性，一級指標下雖設有二級指標，但缺乏具體的三級指標，另外針對相關考核內容的加分扣分細則也不夠具體，比如將某一分值賦予三項具體考核內容，卻沒有規定分數如何在這三項不同的考核內容間進行分配。

3.3? 考核監督機制不健全

建立健全完善的監督制約機制對于充分發揮績效考核的作用格外重要，且監督機制應該貫穿于整個河長制績效考核的過程中，包括考核制度的設計、考核指標體系的構建、考核執行和考核結果運用等各環節。以南京市河長制考核為例，盡管南京市在《關于全面推行“河長制”的實施意見》中指出要嚴格監督考核，但只是強調對河長制實施進行監督，并未具體提及對河長制考核的全過程進行監督，目前也尚未建立起關于河長制考核的監督機制。這樣一來，無論是自查還是上級部門的檢查都無法獲得實時有效的監督，不僅可能帶來考核信息不全面的問題，而且會出現考核執行中考核主體以權謀私、考核數據結果造假等現象，使得河長制考核方案成為一紙空文。

3.4? 考核結果應用不到位

河長制績效考核時，公共行政官員往往只注重考核結果的獲得，而忽視了考核結果的科學運用。南京市河長制考核結果應用不到位主要體現在兩個方面：一方面，考核結果缺乏公開與反饋機制。河長制績效考核的目的不僅僅在于評價目標的實現情況，還在于了解目標未能達成的具體原因、向各方征求意見并提出解決對策。南京市只規定將考核結果上報市委、市政府，既沒有說明會將考核結果對公眾進行公開，也沒有提出構建相應的反饋溝通機制，不利于有關部門對考核結果進行分析并整改。另一方面，績效考核結果運用單一，賞罰激勵機制設置不到位。南京市僅規定將河長制考核結果納入對各區綜合考核中，但就河長制本身考核結果不合格應采取何種懲罰措施、懲罰力度大小，只是在《南京市關于全面推行“河長制”的實施意見》中提出要實行生態環境損害責任終身追究制，但對判定造成生態環境損害以及具體追究責任并未指出;同時，考核文件也沒有指明是否應獎賞及怎樣獎賞考評結果優秀的黨政領導負責人。這種缺乏合理有效的賞罰激勵機制的做法將不利于河長制考核結果的充分運用，最終不能帶來目標行為的真正改進。

4? 新公共服務理論視角下完善河長制考核的對策

4.1? 擴大河長制考核社會參與力度，實現考核主體多元化

新公共服務理論認為，政府要以公共利益作為政府行政的價值目標，并在公民之間建立信任與合作關系，強調公民權利及在此基礎上形成的公眾參與和政府服務理念。因此，在對河長制進行考核的過程中，應積極擴大考核的社會參與力度，吸納更多的公眾參與。多元化的考核主體有利于確保河長制考核工作的公平性、公正性及考核結果的權威性。

一方面，黨委、政府可在縣級以上地區設立與河長辦協調運行的河長考核辦或考核委員會等專門機構，負責河長制的考核和信息管理工作，機構的組成人員應不僅包括政府部門，還應包括第三方專業評估機構、人大代表、政協委員、新聞媒體、普通群眾等，并下設各級巡視考核組。為保障該機構運行的專業化，還可考慮設立專門的考核專員編制崗位，配備獨立統計與綜合信息管理平臺，使考核全程在統一領導、統一標準、統一實施的框架下運行[5]。另一方面，可以考慮從考核內容方面對考核主體進行分類，比如以政府為主導的河長制考核主要考核擔任河長的各級黨政機關領導人及職能部門水環境責任的執行情況;以市場或專業機構為主導的考核主要從水質水環境改善的角度評價水環境治理的績效;以社會公眾為主導的考核主要從水質水環境的社會滿意度、水質水環境改善的社會認同度等方面進行評價[6]。

4.2? 完善考核標準，健全河長制考核指標體系

新公共服務理論認為，在政策制定時政府要根據戰略進行系統思考，并結合整個社會大環境作出決策;同時新公共服務理論還強調公務員責任的復雜性與多樣性，要求公共行政人員不僅應高效執行政策，還應保證政策制定的科學性。因此，河長制考核標準及考核指標體系應當從戰略高度系統地進行思考和設計，同時應不斷完善考核標準并健全考核指標體系。

在考核標準的設立方面，考核標準設計的主體不應僅局限在行政系統內部，尤其應當注意的是考核標準的設計主體不應與考核對象一致或存在較密切的利益關系，考核標準應保證公開透明、有效可行。有必要將公眾評價作為一大指標列入考核標準之中，將過去硬性的內部考核標準逐漸轉變為公眾參與、靈活多樣的考查考核，更重視公眾意見，對公眾反映的重大問題進行仔細研究[7]。在考核指標體系的設置方面，第一，指標的選取應充分參考《意見》的指導思想與總體目標，使指標體系的結構內容與總體目標高度契合，確保指標涵蓋河長制實施運行的所有關鍵領域。第二，指標的設計必須堅持問題導向和因地制宜。重視城鄉、區域差異，結合實際情況，避免單一、死板的考核指標形式，引入自主化指標體系，從而保證考核體系的完善性[8]。各地區應著眼于本地區水治理的實際，設計具體、完整的考核指標。第三，指標體系的設計應堅持將定性指標與定量指標相結合并更注重定量指標，以便于考核結果的科學化與精確化。第四，在賦予考評分值時應加強針對性，使打分實際操作切實可行。

4.3? 建立并完善河長制考核監督機制

新公共服務理論強調政府與公民之間的關系不同于工商企業與消費者之間的關系。在民主治理中，公民擁有多重角色，是公共服務的接受者、參與者和監督者;公共行政官員有責任通過擔當公共資源的管理員、公共組織的監督者、公民權利和民主對話的促進者等角色來為公民服務[1]。因此，在河長制考核機制中，應建立并完善考核內部與外部監督體系，由多元主體綜合運用多種監督技術手段對河長制考核進行監督，從而保證考核結果的真實性與有效性。

首先，建立健全河長制考核政府內部監督機制。各層級政府可以根據實際情況選擇建立河長制考核管理辦公室并保證機構的獨立性，除了由各層級人大、紀委、監察部門對河長制考核的全過程進行監督以外，基層公共行政官員也應當被賦予監督權，從考核制度的建立、考核主體的選擇、考核指標的確定到評估結果的運用與公開，基層公務員都應具備建議權并進行全程監督。其次，完善社會監督體系，鼓勵社會組織、媒體、公眾參與考核監督。可以鼓勵社會組織成立民間獨立考核機構，或由公眾以街道、社區為單位組成考核參與小組，一方面通過實地了解考核流程進行過程監督，另一方面通過將調研獲得的數據信息與政府公布的考核結果進行對比來進行結果監督。另外，政府應加強各種新聞媒體對河長制考核的輿論監督，借助輿論傳播高效、范圍廣、影響力大等優勢，保證監督的有效性。

4.4? 完善考核獎懲制度，加大考核問責力度

新公共服務理論認為，要真正實現政府服務公民的價值選擇，就必須強化責任問責機制。只有將考核與問責聯動起來，才能真正發揮環境績效考核的作用[9]。因此，對于河長制考核，必須在事先建立起系統的考核獎懲制度，在運用考核結果時，也應加大考核問責力度，嚴格問責。

政府完善考核問責機制，嚴格按照問責機制追究相關責任人的責任，提高責任追究形式的法律化及多樣化。首先，明確責任體系與劃分機制。盡管文件規定由各級黨政領導負責人擔任“河長”并組織領導河流治理，但治水責任不應僅落實在“河長”身上，各級政府職能部門也應加強協同合作，解決不同河湖存在的問題。因此，明確不同層級、不同部門的治水責任并科學設計責任劃分與分擔機制尤為重要。其次，對于“河長”的考核結果，政府應進行內部通報與對外公開，增強考核的透明度，接受內部與外部意見的反饋。第三，各地、各層級政府應制定詳細的河長制考核獎懲配套措施，綜合采用經濟手段與組織手段，獎優罰劣。針對不同的考核結果采取不同的獎懲措施，加強考核結果與干部考核、人事任免的結合，讓河長切實重視對水環境治理的工作[10]，對考核不合格者，應嚴格實行干部晉升“一票否決制”與生態環境損害責任終身追究制，而對考核結果優秀者應予以通報表揚并優先考慮干部晉升，同時加大對先進典型和創新經驗宣傳推廣力度。

參考文獻：

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