從“政權建設”到“社會建設”：新中國70年城市基層社會的形塑與變遷*

□ 郎曉波

內容提要 城市基層社會是1949年新中國成立以后國家行政權力深入市民日常生活形塑而成的獨特空間，在不同歷史時期表現出不同的形態，從“國家政權建設”到“國家社會建設”構成了其邏輯主線，具體包括國家職能范圍從“全域覆蓋”向“有限管理”轉變、國家與社會互動方式從“縱向吸納”向“橫向建構”轉變、基層社會組織形態從“高度合一”向“主體多元”轉變三個層面。該結論對以往將城市基層社會的形成歸因于中國權威政體縱向建構整體性社會的慣常認知做出修正，也為下一階段推進中國城市基層社會的治理改革提供啟示。

一、引言

城市基層社會，學界將其界定為歸于基層政權管轄之下的居民委員會/社區，國家將其視為基層政權轄下的居民區群眾及其生活生產。①與西方世界中“社區”作為自發生活共同體不同，中國的社區首先是國家治理的基本地域單元，其功能和邊界從形成之初就由國家設定。國家通過對社區的內部組織形態——居民委員會的制度化來保持持續在場。城市基層社會形態與國家治理模式緊密相連。國家治理模式不是任意選擇的，它和一個國家或政權的歷史演變深切相關，具有明顯的路徑依賴特征。②國家治理模式有兩條主線：一是中央與地方的關系，二是國家與社會的關系。其中，調整和劃定國家治理的基礎單元一直是現代國家的重要策略，因此，城市基層社會及其治理變遷是國家權力和能力的具體體現。

從歷史經驗看來，傳統國家之所以只能發展出諸如維持“治安”等有限的行政能力，很大原因在于在中央和地方之間缺乏代理人，社會依靠“公序良俗”的原則進行自我運行。現代國家確立之后，國家權力構建的當務之急就是從空間或組織的角度自上而下進行社會介入，并將其納入行政權威覆蓋范圍。正如吉登斯指出，現代國家超越傳統國家的重要原因在于現代國家具備了新的治理條件，其中包括國家行政監控技術所發生的根本變化。③因成熟的官僚制度，韋伯將清末以前中國的國家形態概括為“世襲官僚制帝國”，但類型上仍舊屬于傳統國家。④盡管清末開啟的國家現代化征程試圖實現國家權力與基層社會的結合，但始終未果。⑤1949年新中國成立以后，社會主義現代化道路的探索推進了現代國家的改革步伐，成功實現了國家介入社會的目標，獲得成功的重要條件在于國家對社會采用“單元分割”式的治理模式。⑥國家將社會分割為自成體系的農村和城市，并基于一定規模標準因地制宜設置基層最小單元。于是，多元復雜、疊層交錯的社會被劃分成平行、單一的單元，并發展為“國家——代理人——基層單元”的縱向國家治理體系。伴隨行政監控技術的提升及降低社會治理成本的內在要求，國家不斷對基層社會治理單元進行調整。

長期以來，學界將中國的國家基層權力深入至市民日常生活視為獨特現象并歸因于中國的權威政體，與西方自由主義傳統形成鮮明對比并由此提煉“國家與社會”研究范式的中西差異。但事實上，類似中國城市基層社會的治理單元在日本、印度尼西亞、新加坡等東亞及東南亞國家普遍存在，權威主義難以單獨解釋中國城市基層社會的起源與變遷。追溯建國以來中國城市基層社會空間結構、組織形態和治理制度的變遷過程，已經超越了國家權威政體縱向建構單一整體性社會的格局，這個過程也包含著城市基層社會橫向性建構生長空間并與國家政體交匯互融的趨勢。基于此，本文將中國城市基層社會納入新中國成立以來的長時段譜系，系統回顧和梳理舊形態消解、新形態產生以及新舊形態的更替與銜接過程，致力實現兩個研究目標：第一，從歷史延續性的角度提煉中國城市基層社會的變遷邏輯；第二，在新的時代語境下思考中國城市基層社會的治理轉型方向。

二、新中國成立以來城市基層社會形態的演變歷程

就基層社會治理現代化而言，治理不僅是制度化法治化的問題，也是制度變遷問題，且后者更具有本源意義。⑦1949年以來，中國城市基層社會的形態及其功能表現出階段性差異，體現國家治理目標和模式的變化，也為研究建國以來中國的國家與社會關系及其相互牽制邏輯提供線索。本文將建國以來中國城市基層社會變遷從組織形態和地位功能變化的角度劃分成以下四個階段。

（一）1949年到1956年：“街居制”取代“保甲制”確立為城市基層管理制度

1949年以前，國民政府采用晚清以來的保甲制作為基層管理制度。城市以戶為單位，十戶為一甲，十甲為一保，五保以上設立聯保，聯保之上設區縣，整個社會結構被納入縱向封閉的空間格局。⑧保甲制一方面劃定了城市管理的基本單元，通過限制流動實現對社會秩序的管控；另一方面編織“保甲為經、宗族為緯”的緊密統治網，并將其作為鞏固大地主、大資產階級既得利益集團的基層支柱。新中國成立初期，尚未完全站穩腳跟的新政權明確界定保甲制是國民黨反動政權的基層組織，但考慮到基層組織的重要性且直接實行基層民主有階段性困難，就暫時保留保甲形式并留用部分保甲人員。為實現國家改造的目標，第一步應盡快建立被統治者的可辨別性。⑨在新政權具體實踐中，這一過程體現為迅速開展地毯式的人口普查和登記。1949年10月，新中國第一個居民委員會在杭州上城區成立。1949年10月至1950年3月，杭州基本完成全市層面的居委會和居民小組組建工作。1950年初開始，上海、天津、北京、福州等城市也紛紛試點開設居委會布局基層政權建設工作。在1949年至1950年的人口登記和緊跟其后的敵友甄別工作中，居委會作為重要的基層執行機構應運而生并徹底取代保甲制。

1952年，中央政務院頒布了《城市居民委員會組織暫行辦法（草案）》。1953年1月，內務部成立調查組分赴全國各地調查居委會運行狀況，調查報告建議由干部、家庭婦女尤其是職工家屬擔任居委會干部、居民小組干部。1953年11月，《中央人民政府內務部關于城市居民委員會經費問題的意見（草案）》及《內務部黨組關于解決居民委員會經費問題的意見》專門討論居委會干部酬勞和工作經費問題。政府按每千人口每月為單位補助居委會公雜費、干部生活補助費，其他費用向居民自愿募集以此解決居委會經費問題。⑩1954年12月，全國人大常委會第四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》，確立了居委會這一城市基層組織形式在全國范圍內的法律形式。該次會議還通過了《城市街道辦事處組織條例》，明確街道辦事處作為區級政府派出機構的組織性質和功能。街道辦事處具有完整的行政組織架構，管轄的事務包括宣傳黨和政府各項法規、開展治安保衛、公共事業、優撫救濟、民事調解等，涵蓋基層社會和群眾生活的方方面面。居委會被界定為“群眾自治組織”，它的成員包括全體屬地居民。居委會須在街道辦的指導下開展活動，具有協助政府派出機構完成上級政府交辦的部分行政職能的使命。“街居制”保證國家政權和政府權威向城市基層社會延伸。性質、功能、人員、經費等內容在法律上加以明確后，街居制正式成為新中國城市基層社會運行的主體架構。街居制運用“凈化機制”肅清國民黨反動派在基層的殘余勢力純化空間，甄別政治“不潔分子”并有效改造群眾。1956年“三大改造”完成，新政權借助“街居制”實現國家權力對城市基層的有效管理，社會主義制度基本建立。

（二）1957年到1983年：街居制轉變為“單位制”之外的輔助性管理制度

隨著社會主義經濟改造的完成，城市中絕大多數的人口按照職業差異重新被納入單位組織，并形成以黨政機關和企事業單位為主體的“單位社會”。于是，城市管理的形式并不僅限于居委會，而是主要依靠呈鱗片結構的單位組織。以1953年上海為例，由機關學校管轄的居民占總數的39.2%，參加居委會活動與不參加活動但在里弄生活的人分別占32.9%和27.9%，后兩類達到60.8%。?但1957年以后，城市中“工人階級以外的居民日益減少”，街居制的管理空間急劇縮小。?從1957年到20世紀80年代中期，街居制是“單位制”之外輔助機制，甚至是一種補充性和過渡性的存在。“單位制”重新確立了城市基層社會管理的單元。單位不僅積極組織生產，而且也是員工生活的絕對中心，為“單位人”提供全方位社會保障與福利。此外，單位還承擔城市政治安全和社會秩序管控的警察職責。單位兼有政治職能，是一個職能與設施完備、能自給自足滿足其成員各方面需要的社會復合體。?居委會在全能的“單位制”面前顯得黯然失色，分配給居委會的主要是單位以外的零星人口以及由于各種原因無法參加社會主義勞動的特殊人群或家庭婦女。這種以特殊人群、老人、婦女為主要活動人群因而無不顯示出母性氣質的特點一直伴隨居委會至今。

1978年之前，街道辦事處的名稱和職能也經歷了數次變動，不確定性進一步加劇了其從屬地位。1958年大躍進時期，街道辦事處被更名為“城市人民公社”，居委會也被要求發動居民參與大煉鋼等產業活動，當然由居委會組織的生產始終處于邊緣、零星和不連貫的位置。“文革”開始后，中央提出“政治建街”的號召，里弄空間進一步被政治化。街道辦事處在革命邏輯的操縱下被改成“街道革命委員會”，居委會也全面異化，鄰里空間變得無序和失控。“單位制”和“街居制”分離使基層社會被分割成邊界分明、彼此隔離的“蜂窩狀”，社會運行活力下降。1957年到1983年，國家通過計劃經濟的資源配置方式和“單位為主、街居為輔”的基層社會管理制度實現政治控制和社會動員。盡管“街居制”處在輔助位置，但是國家對社會組織化高度重視，它仍是國家政權建設的有機組成部分。

（三）1984年到2000年：后“單位制”背景下“街居制”向“社區制”轉型

20世紀80年代中后期，中國市場經濟改革向縱深推進。1984年，國有企業轉制大幕拉開，國企職工的鐵飯碗被打破，“下崗潮”隨之迭起。“單位制”的基層管理模式受到嚴重沖擊，下崗職工的社會管理和社會服務成為擺在國家和地方政府面前的難題。同時，市場經濟也帶來私營部門、個體經濟的迅速成長，單位之外的“社會人”大大增加。市場化和城市化還帶來了勞動力市場轉型，一大批“鄉——城”遷移群體進入城市打工，他們亦處于城市基層社會管理體制所能企及的范圍之外。“單位制”僅僅成為部分精英人群組織化的形式，政府機關、事業單位等組織之外的原“單位人”成為“社會人”。單位解體與“單位制”的式微引發系列社會問題，迫使國家加快探索替代模式。

社區建設運動是國家面對經濟和社會轉型的因應之舉。1986年，民政部將“社區”概念引入城市管理并開展中國社區建設，“社區制”成為后“單位制”時代合適的替代模式。從人口分布來看，基于地域的社區比基于工作場地的單位更適合作為社會管理基本單元。“社區制”直接繼承前一時期居委會的組織基礎，即在社區所屬地域范圍內以居委會作為核心組織延續自治傳統，同時加大服務功能。1989年，社區服務的概念被第一次引入法律條文，同年12月全國人民代表大會通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，將居委會表述為“居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，并明確規定“居民委員會應當開展便民利民的社區服務活動。”?1991年，民政部頒發《關于聽取對“社區建設”思路的意見的通知》，正式提出社區建設的概念。1995年，飽受國有企業轉型打擊的沈陽西鐵區率先將原有的“居民委員會”調整為“社區居民委員會”，具體做法包括：第一，合并原居委會所轄范圍設立地域空間更廣的新社區；第二，雇傭轄區內下崗職工擔任新社區居委會干部；第三，通過社區居委會為下崗職工提供失業補貼和再就業幫助緩解基層政府壓力。鐵西區原203居民委員會合并調整為89個社區居民委員會。?這一“沈陽模式”隨后便被推向全國。上海也創新社會管理制度并最終確立了“兩級政府、三級管理、四級網絡”的總體架構。?1999年，民政部在全國選擇北京市西城區、杭州市下城區等26“城市社區建設實驗區”。2000年，中共中央與國務院辦公廳聯合轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，提出迫切需要建立新的社區管理模式，從而承接起單位制和政府轉移、剝離的服務職能。《意見》從城市社區建設的總體目標、基本原則、工作內容、工作步驟、組織結構等方面為城市社區建設提供了指南，這標志著中國社區建設運動正式開始。在這一階段，居委會先后經歷了組織恢復、功能調整與制度優化的改革，國家權力結構與“社區制”的管理服務方式進行主動協調。

（四）2001年以來：從“社會管理”邁向“社會治理”時代的“社區制”改革

2001年以來，各級政府為實現更貼近居民的管理和服務，聘用大量社區工作者進駐社區成立新型社區組織架構。以該時期武漢江漢區為例，政府聘用的社區工作者有9 種類別之多，人數遠遠超過了社區居委會成員總數。?在政府職能社區化背景下，社區體制改革跟進，理論界把改革成果稱為“社區工作站模式”。?至2009年，北京、寧波、深圳、廣州、杭州等一批城市探索出分設模式、下屬模式、條屬模式、專干模式及復合模式等多種社區工作站的設置方法。?盡管社區工作站的叫法不一，但都反映了政府在社區內設置承接行政事務和公共服務的組織安排。?2013年，《民政部財政部關于加快推進社區社會工作服務的意見》中提出要“加快推進社區服務的專業化進程”。得益于政府放權的制度空間及擴大購買服務的政策扶持，也來源于社區滿足居民需求的內在動力，大量社會組織發展壯大并推動了社會服務主體多元化。截止2017年底，全國社區社會組織數量已達39.3 萬個，其中基層民政部門登記6.6 萬個，街道和社區管理32.7 萬個。社區管理服務主體從居委會轉向居委會、社區工作站、社區社會組織等并重，服務方式也從行政主導向社會化、專業化轉變。

2013年，黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標，要加快形成科學有效的社會治理體制，標志著中國從“社會管理”的時代邁向“社會治理”時代。2017年，《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》印發實施，中國社區治理進入了新的發展階段。在這一時期，伴隨基層社會多樣性、異質性和流動性，社區業主委員會、議事委員會、居務監督委員會等一批帶有民主協商色彩的社區自治組織蓬勃興起。主體的多元化削弱了居委會對社區自治的壟斷，并使居委會自治方式做出變革。基層社會中非政治化的要素在社區聯結中發揮重要作用，為更廣泛的社會團結提供途徑。同時，網格化、“微治理”等作為提高基層治理精細化水平的模式也被廣泛采用。社會治理理念的引入使社區不再僅是國家進行社會管理的場域。多元主體遵循不同的運作邏輯在社區相互交織，共同構成了基層社會運行最為紛繁復雜的一面。

三、新中國成立以來城市基層社會及其治理變遷的邏輯主線

以上追溯了新中國成立以來中國城市基層社會形態的演變歷程，它超越了以往權威主義認為基層社會只是國家主體縱向建構社會的單一格局。從“國家與社會”的分析范式來看，中國的改革可以視為是國家對“社會”的“分權讓利”過程，或者是國家對“社會”的控制關系進行調整和松動的過程。在“街居制”到“社區制”的轉型過程中，國家對基層社會的動員和整合模式均發生根本變化，呈現出從“國家政權建設”到“國家社會建設”的邏輯變遷。“國家政權建設”是隨著科層化和理性化程度不斷提高，傳統國家向現代國家轉變，國家政權對社會滲透與管控能力不斷強化的過程。與之相對，“國家社會建設”是指在國家與社會雙向互動中，國家改變對社會的全覆蓋狀態，社會得以形成一定自主空間的過程。1949年以來城市基層社會形態及治理變遷受國家從“政權建設”轉向“社會建設”的邏輯使然，這一邏輯主線可從國家職能范圍的轉變、國家社會互動方式的變化、居委會與社區的主體形態差異三個層面呈現。

（一）國家的職能范圍從“全域覆蓋”轉向“有限管理”

1949年新中國成立以后，在外部壓力和內部隱患并存的情況下，新政權從革命黨向執政黨轉變，亟需建立權威、積累權力。國家政權建設要解決的一個迫切任務就是提升社會動員和監控能力并引領現代國家的發展方向。國家的職能范圍也表現出強勁的“全域覆蓋”特征，即國家作為一個整體性的存在樹立“政黨國家”的形象，通過黨的意志、政治運動和階級斗爭的方式傳遞國家意志，深度介入社會的各個方面。由此，“街居制”的建立與居委會的產生是建國初期國家為了維護新政權穩定而探索出的成果，是保甲制廢棄以后為了實現國家對社會的延伸以及對基層群眾進行組織與動員而進行的組織再造，也是基層政府配合國家完成各項任務的制度建構。“街居制”將里弄從一個社會生活空間轉化為國家在基層社會的管理單元，實現政治化并完成基層社會從屬于國家的整合任務。

從1949年到1956年，國家不斷轉變“街居制”的實現形式。作為區政府派出機構的街道辦事處實質是基層行政組織，直接接受黨的領導，解決新政權與居民群眾的密切聯系問題，同時承擔社會管理和輸送公共服務職能。居委會最初的形態也是街道為積極配合國家各種運動的開展而嘗試建立的工作小組。居委會從組織架構、人員組成、職能任務與運行機制全面體現建國初期黨奠定和鞏固基層政權、整合與動員社會、引領現代化的政治需求。從1957年到1983年間，“單位制”與“街居制”雙軌并行，政府與企業、國家與社會均實行高度合一。國家“全域覆蓋”的職能范圍不僅表現在物理空間，也體現在組織場域中。有學者將國家權力分為強制性權力和基礎性權力，前者是指作為一種國家力量不必進行討價還價便能自行行動的權力，后者指的是作為一級政府所應承擔的公共服務和管理職能，即國家事實上滲透社會，并在其領域內推行政治決策的權力。基礎性權力作為一個外在的“結構自變量”影響和制約城市基層社會的形態與治理模式，居委會從產生、整頓、發展到轉型，不斷被國家力量形塑改造，嵌入國家“全域覆蓋”的一體化體制。

自20世紀80年代以來，國家形象由“政權國家”向具體的、層化的方向轉變，職能范圍也由“全域覆蓋”轉向“有限管理”。改革開放加速了“后單位”時代的到來，新生社會力量迫使國家對基層治理體系做出適應性調整。1986年國家將“社區”引入城市管理調整居委會所轄范圍，并通過調整和下放街道與居委會的職能權限來彌補“單位制”弱化后國家對城市管理能力的下降。這種努力與變革本身就意味著國家對“有限管理”新理念的承認和運用。隨著國家管理重心的再次下移，“社區制”進入國家權力結構，但與之前“街居制”的明顯差異在于，國家采取了較為柔性或隱蔽的管理方式。這種“有限管理”一方面承認社區社會屬性的法律地位，另一方面明確并梳理單位和政府轉移、剝離的服務職能，通過“社區制”將基層權力范圍、功能和邊界明確下來。當然，這并不意味著國家權力不再介入城市社會生活，國家只是主動積極地轉變了國家基礎性權力的配置方式，同時在國家話語體系下借助社區自生力量將基層納入國家體制。換而言之，國家與社會的關系進入了一個新的階段，兩者有了制度性的并存空間并逐漸建立新的平衡結構關系。

（二）國家與社會的互動方式從“縱向吸納”轉向“橫向建構”

費孝通曾把傳統中國的國家與社會運作結構稱為由自上而下的皇權與自下而上的紳權組成的“雙軌政治”。現代政治摧毀了原有的“中介力量”完成了中央集權國家對社會的全面控制。新中國成立以后，中國真正建立起現代性政治的雛形。現代國家要從社會汲取政治和經濟資源，就必然要將權力的觸角深入基層，而城市基層社會的治理也要依靠國家權力來維持基本的社會秩序與提供必要的公共服務。在兩者的互動中，居委會實際上發揮雙重功能：既要按照國家意圖完成上級交辦的任務，又要組織動員基層群眾并維護成員的共同利益。于是，居委會干部和積極分子也自然有了雙重身份：既是國家政權在基層的代理人，又是自治組織的代言人。為了規避上述二元結構和二元身份產生沖突進而影響新政權的穩定，國家通過“街居制”在國家政權與基層社會之間建立連續的關聯，并以立法進行授權完成制度化設置。20世紀80年代以前，表面上城市存在著基層政府與基層社會雙向空間，但由于“街居制”是以黨政一體化為權力基礎、以“全域覆蓋”為管理邊界，以階級成分、家庭出身、政治立場、政治表現等飽含國家意志的要素作為任用標準，因此城市基層社會實際上被吸納于國家行政體制之中。

基層治理單元運作機制在于“行政吸納社會”，將自治機制納入行政體制，通過吸納和整合社會資源來推進國家基層政權建設。盡管國家在1949年居委會起源之初就明確其自治組織的性質，但黨組織和街道辦始終是居于領導地位的基層權力主體，主導居委會的微觀運作。“街居制”確立了國家政權建設目標的合法性，并強化了該體制的社會來源與社會基礎。這種“縱向吸納”的國家與社會互動關系一直延續到20世紀末。甚至到“后單位”時期，國家又進一步通過“組織邊界擴大化”和“組織去法團化”實現權威重構，國家依然可以將力量滲透到群眾的日常生活。

進入21世紀，隨著治理理念的引入以及國家治理體系與治理能力現代化目標的提出，城市基層社會中不再僅僅是一幅國家政權“縱向吸納”的圖景，也逐漸呈現國家“橫向建構社會”的景觀。市場經濟改變了資源的配置方式，將被高度結構化于國家序列的城市基層社會形態打破。經濟的發展帶來了政治穩定，推動了社會多元化發展，效率與理性成為基層社會的主導邏輯。2001年以來，國家針對城市基層社會出現的管理服務漏洞而進行“社區制”轉型，是國家與社會合作治理的開端。不可否認，行政力量在新型的“社區制”與居委會自治中依然活躍，但社會的復雜性及國家的有限性都使得國家或社會無法單方面完成治理。尤其對于國家而言，必須改變以往權威政體縱向建構社會的方式。國家橫向建構社會成為當代中國社會建設的重要演進方向。

（三）基層社會的組織形態從“高度合一”向“主體多元”轉變

綜觀居委會制度從1949年嘗試到1956年定型，國家通過一套健全的基層社會管理體制實現了對全社會的剛性管控，基層社會的組織形態實質是國家政權所轄的全能空間。該時期，政府明確規定，除了基層政權領導、指導和掌握下的居委會，城市基層社會中不宜再有其他的社會團體，城市基層社會歸約到居委會一家之下。基層社會的多樣化與復雜性被建構的同質化的基本管理單元所覆蓋，國家將社會空間成功地改造成行政空間，進而通過消融與化約其他社會團體實現社會結構“高度合一”。居民的日常生活單元、基層自治的組織單元、社會管理的基本單元融為一體。

市場經濟帶來社會資源占有方式多元化，權力相對分散，基層社會中也涌現出不同的利益群體及各自權益維護需求，中國社會總體性結構被打破。基層社會形態經歷了動態的分化與整合，新生社會主體壯大并表達自身權益。于是，過去“高度統一”的社會形態及其管理機制與當下經濟社會結構變化之間形成強烈張力，如若不能將新生力量納入體制，勢必帶來沖突與對立進而消解基層權威。正如亨廷頓所言：“不論一個社會的情況多么復雜，各個集團之間的力量對比總是處在變化之中，但如果社會要成為一個共同體的話，那么每個集團的力量都應通過政治體制而發揮，政治體制則對這種力量進行調節，緩和并重加引導，以便使一種社會力量的支配地位與其他社會力量協同一致”。1986年，中國“社區制”改革的起點就是回應社會需求的多層次和多元化，重構基層社會的基本形態與治理單元。“社區制”以空間為基礎，打破多個治理單元：首先，堅持居委會作為居民自治組織的基本定位，實行政社分開；其次，強化社區作為日常生活單元的服務功能，國家明確提出開展社區服務工作的任務并積極探索實現模式；再者，引入社區協商提升基層社會管理單元的能動性。治理單元走向多元并相對分離，社會服務組織的專業能力、居委會的自治能力以及利益主體的協商能力成為基層社會治理改革的重點。經過多年實踐，一個包括社區黨組織系列、社區居民自治組織系列以及專業化社區服務組織等的多元格局基本形成（見圖1）。

四、對中國城市基層社會治理改革的啟示

新中國成立70年來一個深刻的變化就是社會多元化發展，即從體制一體化、基層組織高度同質化到組織多樣化、利益多元化的轉變。這是伴隨市場經濟發展，也是伴隨國家治理現代化發展而來的歷史大趨勢。日益多元的社會與現有權力制度間的張力仍是未來中國面臨的一個重要挑戰。一方面，社會機制、組織規模和社會力量日益提升；另一方面，國家整合和動員社會的需求依然存在。歷史與實踐已經證明，國家通過原有的組織結構將社會強力束縛在行政制度框架之中難以為繼。當難以通過傳統的管理方式加以有效整合時，國家只能依賴組織創新和治理改革將社會連貫起來。近年來，政府積極引導和參與社會建設，力圖在黨政引領的范圍中延展社會多元化和專業化發展的程度，這也與基層社會治理從“國家政權建設”邏輯向“國家社會建設”轉變邏輯一脈相承。基于“國家社會建設”的指向邏輯將對未來中國城市基層社會治理改革產生深遠影響并提供重要啟示。

圖1 社區內多元主體組織架構圖

第一，要推動行政管理與社區自治的融合共生。從治理體系與治理能力現代化的要求出發，社區仍是下一階段城市基層社會治理的主要單元，圍繞這個單元構成社會以日常生活為主軸的綜合性社會空間。整齊劃一的行政管理要求如何與復雜精細的社區自治面向融合共生是新一輪改革繼續要回答好的問題。融合共生的前提是國家或政府自上而下通過制度確權明確各自的職能范圍，尤其是法定授權的專業事項應依法執行，還應深化政府購買服務等社會機制增強政府對社會的回應性。同時，基層社會治理結構的扁平化改革也將有助于實現政社對接和資源整合，由此街道體制改革和機構優化成為創設高效扁平結構的重點。當然，共生的形成還有賴于國家和政府是否有強力或動力推進跨部門協作與行政體制改革，真正為城市基層社會治理體系現代化提供引擎。

第二，要實現社區建設與社區發育的相生相長。孫立平教授將實現社區發展所涵蓋的內容分為兩類：一類是“社區建設”的內容，是指那些可以在較短時間內通過外在的努力和行動打造的內容，如社區生活所需的物質設施、管理機構以及處理社區事務的機制等；另一類稱之為“社區發育”的內容，是指那些需要相當長的時間、以相對緩慢的速度才能達到發展目標的內容，如社區情感、社區意識以及人文環境等。基層社會的結構變遷對社區認同感造成的影響一直是備受關注的焦點。長期以來，將社區形式與其內容分離從而使社區建設脫離了它應有的內涵。只有把社區建設和社區發育有機結合才能真正打通政社有序銜接和良性互動的通道。只有實現社區發育，異質性的生活共同體才能最終超越“利益聯盟”走向具有持續活力的意義共同體，這也正是社會建設的歸宿。

第三，要加強治理單元與多元主體的動態匹配。在轉型過程中，國家在基層社會不同領域不斷調整行為，與之相伴的是社區不同主體形成與發展的回應。基層治理政策的變化可體現為回應需求——建構新的治理單元——發展多元主體的完整過程。與企業等生產組織不同，城市基層社會涉及群體方方面面的訴求，創新的關鍵在于治理單元和多元主體的動態匹配。社區服務、居民自治和社區協商是當前社區治理中的三個重點。過去將服務單元與居委會同一設置，但居委會的所轄邊界與社區服務需求的邊界并不對應，于是帶來社區服務僵滯的問題。居民自治要求將社區建立在“生活共同體”的本源基礎之上，這也與居委會管轄的范圍產生矛盾，因此近年來各地嘗試用“微治理”、“微服務”調適社區自治邊界與自治組織匹配程度。社區協商則主要表現為利益主體與基于產權的各項制度安排而進行的博弈過程，因此利益單元的設置邊界也要區別于居委會的管轄范圍。完善社區治理體系的重要途徑是實現社區服務的專業供給、社區公共性的重建與社區利益單元的再造。

注釋：

①⑩?毛丹：《中國城市基層社會的型構——1949-1954年居委會檔案研究》，《社會學研究》2018年第5期。

②Charles Tilly.The Formation of National States in Western Europe[M].Princton,N.J.:Princeton University Press,1975.

③[英]安東尼·吉登斯：《民族——國家與暴力》，胡宗澤、趙立濤譯，北京：三聯書店出版社1998年版，第354頁。

④[德]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，洪天富譯，南京：江蘇人民出版社2003年版，第124頁。

⑤美]杜贊奇：《文化、權力與國家——1900-1942年的華北農村》，江蘇人民出版社2003年版，第184頁。

⑥彭勃：《國家權力與城市空間：當代中國城市基層社會治理變革》，《社會科學》2006年第9期。

⑦周慶智：《基層治理——一個現代性的討論》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2014年第5期。

⑧李偉中：《南京國民政府的保甲制新探索——20世紀三四十年代中國鄉村制度的變遷》，《社會科學研究》2002年第4期。

⑨James C.Scott.Seeing Like a State:How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed[M].New Haven:Yale University Press,1998,p.445.

?彭真:《城市應建立街道辦事處和居民委員會》，中共中央文獻編輯委員會編：《彭真文選（一九四一——一九九○年）》，人民出版社1991年版，第240～241頁。

?華偉：《單位制向社區制的回歸——中國城市基層管理體制50年》，《戰略與管理》2000年第1期。

?張國華、賈明安、黃世山：《科學發展整體推進全面加強和諧社區建設——城市社區居委會建設的現狀、存在的問題及對策研究》[EB/OL]，http://mzzt.mca.gov.cn/article/hxsqyth/zxlw/200810/20081000020704.shtml。

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?“兩級政府、三級管理、四級網絡”是指?“兩級政府(市、區縣)”、“三級管理(市、區縣和街道或鄉鎮)”、“四級網絡(市、區縣、街道或鄉鎮、居或村委會)”，由上海最早提出。

?張大維，陳偉東：《分權改革與城市地方治理單元的多元化——以武漢市城市治理和社區建設為例》，《湖北社會科學》2006年第2期。

?詹成付：《社區建設工作進展報告》，中國社會出版社2005年版，第491頁。

?國家民政部以社區公共服務體制作為劃分標準，將我國社區管理體制分為以下模式：分設模式、下屬模式、條屬模式、專干模式及復合模式。分設模式是指社區工作站獨立于社區居委會，以深圳為代表。下屬模式是指社區工作站隸屬于社區居委會領導和管理，以北京西城區為例。條屬模式是指政府職能部門在社區設立辦事機構，并和社區居委會相互協助。專干模式是指街道辦事處出錢聘用社區專干，并與社區居委會成員一起辦公或者在社區居委會的領導下從事某一專項工作，以寧波海曙區為例。復合模式的典型代表是杭州市，指社區居委會和社區公共服務工作站交叉任職、合署辦公、分工負責。

?各地對社區工作站的提法不一，例如有社區公共服務社、社區公共服務委員會、社區工作辦公室、社區工作站、社區服務站、社區工作委員會、社區公共服務工作站等。