基于整體性治理理論的國家監察體制改革動因解析

肖云忠 肖冬梅

一、引 言

國家監察體制改革是我國政治生活中的一件大事，其確立的組織架構、權力監督制約體制對反腐倡廉建設具有重要的理論和實踐意義。學界對國家監察體制的性質、功能及運行機制提出許多真知灼見，其中，國家監察體制改革動因問題是一個基礎問題，研究動因問題對理解監察體制改革具有重要意義，對堅定改革決心具有促進作用。關于國家監察體制改革動因的研究呈現出三種視角。一是權力監督視角，強調國家監察體制改革的目的是改變既有監督權的配置模式，從而完善權力監督體制。[1]二是優勢視角，該視角把國家監察體制改革作為目前政治改革的突破口，成為突破口的依據在于監察體制改革滿足三個原則，即風險較小原則、聯動性原則、相對獨立性原則，遵循這些原則可以取得聯動優勢、較小風險優勢及相對獨立優勢等改革優勢。[2]三是歷史借鑒視角，強調要從歷史演化中尋求監督體制改革的經驗教訓，我國十八大后的監督體制改革盡管在機構和編制上的力度不大，但非常強調運行機制的作用，取得的效果是積極的、顯著的。[3]這些視角對認識國家監察體制改革有重要的啟發意義，但這些視角是一種靜態視角，難以呈現權力監督制約的背景與政策選擇之間的動態關系。國家監察體制改革是一項系統工程，涉及的主體多、內容廣，可以說是牽一發而動全身，必須周詳考慮。與此同時，國家監察體制改革屬于國家治理體系和治理能力建設范疇，是通過監察體制改革來支撐和實現國家治理體系和治理能力的現代化，因此，在治理視野審視和完善國家監察體制改革就顯得十分必要。[4]

本文著眼以往監察體制結構與運行中的弊端和困境，運用整體性治理理論來觀察和分析國家監察體制改革動因，在方法論上具有合理性及適切性。本文的基本假設是：既有權力監督在結構、功能和運行機制上存在碎片化困境，影響新時代黨風廉政建設和反腐敗斗爭工作，必須以整體性治理思維和方法來改革既有權力監督體系，這個體系應該是一個閉環體系，滿足結構合理、功能完備、運行順暢的基本要求。國家監察體制改革的探索實踐及其制度設計充分體現了整體性治理的基本要求，克服既有權力監督碎片化困境就成為國家監察體制改革的內在動因。

二、整體性治理理論及其方法論意義

西方學者鄧西爾在1990年最早提出整體性治理(Holistic governance)概念。另一學者希克斯1997年發表著作《整體性治理：新的改革議程》，系統闡述整體性治理的基本概念與策略，由此使整體性治理成為西方公共管理的新治理范式。該范式奠基于傳統官僚制特別是新公共管理運動實踐經驗，要解決的核心問題是當代社會公共事務與“碎片化”政府管理模式之間的矛盾，試圖通過整體性思維及制度設計來解決公共治理過程中的碎片化難題。[5]整體性治理理論具有價值理性和工具理性的二維結構，通過把價值理性和工具理性結合起來應對碎片化難題。首先，在價值理性層面強調以滿足公民的生活需求為核心，以預防和結果為價值導向。其次，在工具理性層面強調運用信息技術手段，協調信息系統、治理層級、公私部門并整合其功能與責任機制，為公眾提供無縫隙公共服務，為此建立一套治理績效評估指標體系，在交通管理體制、服務型政府建設、跨區域治理、地方公共危機治理、社區治理、食品監管、河流與環境治理等方面得到廣泛運用。[6]

由此，本文把整體性治理理解為針對治理中的碎片化現象而在特定價值目標指引下所采取的協同性方法。第一，整體性治理理論屬于治理理論范疇，強調政府、市場與社會治理主體之間要協同作戰，采用依法治理、系統治理、綜合治理、源頭治理等方式，發揮協同信任機制和責任監督機制的積極作用。第二，整體性治理理論要解決的問題是公共管理和服務中的碎片化問題，強調治理機制創新，構建整體性系統性的治理體系，以此克服治理機制中存在的碎片化問題。第三，整體性治理理論強調價值觀在治理碎片化問題上的指引作用，堅持預防和結果導向。

動因是特定主體基于某種目的和需求而從事某種活動的動力與原因，回答從事某種事情或采取某種行動的驅動力問題，有客觀動因和主觀動因，客觀動因是生產力發展、經濟力量、政治力量互動交織所構成的客觀形勢，主觀動因是認知、意志、情感和判斷能力層面的原因，客觀動因和主觀動因是辯證統一的關系，客觀動因決定主觀動因，決定主觀動因的生成演化、作用方向及表現形式。主觀動因對客觀動因起反作用，制約客觀動因的演化方向及作用形式。國家監察體制改革動因是腐敗治理過程中基于反腐倡廉建設客觀態勢與主觀目的而激發的改革動力與原因，是通過腐敗治理來實現干部清正、政府清廉、政治清明目的的現實需要，是治理體系和治理能力現代化要求在監察體制改革領域的具體體現。

整體性治理的價值理念、方法論與實踐規定對認識和理解國家監察體制改革動因具有契合性，既有權力監督體系存在主體、內容、方法、機制等方面的碎片化，不能適應中國社會轉型發展及黨風廉政建設的新情況、新問題、新要求，必須對權力監督體系進行改革，其中整體性治理的方法論及實踐規定屬于工具理性范疇，瞄準既有權力監督體系在結構與機制層面的碎片化特征，整體性治理的價值理念規定屬于價值理性范疇，瞄準既有權力監督體系在價值取向層面的具體要求。所以，克服既有權力監督體系的碎片化是國家監察體制改革的客觀動因，走出既有權力監督體系的碎片化是國家監察體制改革的主觀動因。

三、整體性治理與國家監察體制改革的客觀動因

回顧我國反腐敗機構體制改革及其成效，一條基本原則是始終堅持黨中央對反腐倡廉工作的絕對領導，這是黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得實效性的政治保障和組織保證。但腐敗存量和增量依然大量存在的客觀形勢意味著既有的反腐倡廉體制機制是存在問題的，為此需要從整體性治理角度來審視現行反腐敗體制存在的弊端，化解既有權力監督的碎片化成為監察體制改革的客觀動因。

(一)反腐敗機構力量的分散與耗散

我國的反腐敗機構設置屬于一攬子模式，也就是把承擔反腐敗職能職責的機構分解在黨、政、司法等系統，其優點是可以發揮各自的專業特長，但缺點是職能交叉重疊，缺少一個強有力的領導、組織與協調機構，導致反腐敗力量分散，辦案周期較長，辦案成本較高等不利后果，客觀上有可能削弱反腐敗績效。全國紀檢監察機關在2008—2012年間，每年約有13萬件立案查處的案件，其中0.4萬件移送司法機關處理，占立案總數的3%；每年約5萬件職務犯罪案件被檢察機關查處，其中來自紀檢監察機關移送的案件不到10%。[7]這組數據表明，反腐敗體制上的障礙削減了對腐敗查處的機率與效能。檢察機關是反腐敗的重要職能機構，其內設職務犯罪偵查部門，職務犯罪偵查部門人員編制占比是司法辦案人員的1/10左右，正是這種人員結構削弱了反腐方面的辦案力量，一批職務犯罪線索難以得到及時初查，誘發腐敗犯罪黑數。

(二)反腐敗機構的監督體制不夠完善

一是就行政監察機關的運行機制而言，監督對象往往控制和制約監督者，在平行監督方面，本級政府難免介入干預監督機構的監督活動，使得平行監督形同虛設，效果大打折扣。在對下級的監督方面，受到監督區域或空間距離的限制以及上下級監察機關之間信息不對稱的限制，對監督事項往往是事后補救，難以做到防范于未然。盡管在政策文本上有關于監督體制的明確規定，如縣級以上地方各級人民政府監察機關有權力和職責監督本級人民政府各部門及其公務員、下一級人民政府及其領導人員，但在操作過程中往往走樣變形，監督的威懾力難以有效發揮，這種現象被形象地歸納為：“上級監督下級太遠，同級監督同級太軟，下級監督上級太難”。二是在執紀執法方面存在邊界不清的問題。在發現腐敗線索或接到腐敗舉報之后，紀檢監察機關和檢察院機關在職能上都可以獨立地對這些線索或舉報進行調查。紀檢監察機關存在事實上受理腐敗線索的優先權，優先權是決定腐敗線索轉化為腐敗案件的關鍵因素。紀檢監察部門受法律專業背景等因素限制，把腐敗線索轉化為腐敗案件的作用發揮是不夠充分的。例如，全國檢察機關2015年查辦經濟類職務犯罪案件41 237人，其中由監察機關移送審計發現的成案線索僅占查處人數的0.78%。[8]與此同時，紀律檢查機關沒有獲得法定的搜查權力，客觀上對其職能的發揮有一定的限制。從檢察機關一方來看，其擁有法定偵查權力，但在法定時限內難以突破案件，往往借助雙規、雙指辦案，其結果是導致法律手段和行政手段的混用，職務犯罪案件起訴、審判中作非法證據排除的有相當數量即與雙規有關。[9]

(三)反腐敗機構承擔的職能存在失衡與混同

一是預防職能與懲治職能之間的失衡，預防腐敗是紀檢監察機構的重要職能，但在反腐敗機構的職能設置與履行方面存在重懲治、輕預防的問題，即比較重視嚴肅整改問題，而對持久開展教育或督促活動重視不夠。例如，國家預防腐敗局是我國預防腐敗的專門機構，其重要職責是協調各部門預防腐敗的力量，但這種力量在實際工作中出現了失衡，國家預防腐敗局只負責組織協調與綜合規劃，沒有監督權力，也不參與具體案件，其結果是難以形成預防腐敗的合力。二是紀檢與監察合署辦公存在矛盾，合署辦公的優點是克服黨政監督體制分離帶來的重復交叉問題及沖突問題，其弊端是黨政不分、政府內部監督薄弱、行政監察職能萎縮、出現非黨公務人員紀律約束的空白地帶。監督機構比較分散，隸屬于各個地方和各個部門，削弱了對腐敗現象和行為的日常監督、防范和查收，對地方和部門領導進行日常監督就成為監督難點，省部級官員的問題寄希望于中央來查處，中央一旦監督不到位，極易留下隱患。據不完全統計，截至 2015年 11 月 13 日，十八大以來共有 133 名副省級以上官員被查處。[10]從涉案官員貪腐犯罪的過程來看，往往是一邊升遷調動工作，一邊腐敗犯罪，甚至出現系統性腐敗、區域性腐敗、塌方式腐敗、家族式腐敗，而監督預警機制卻失靈，難以察覺，從中折射出監督職能的失衡。三是檢察院把偵查、公訴、監督職能集中于一身，在職能的縱向層面出現混同，一方面參與訴訟，另一方面又監督訴訟；一方面自行偵查，另一方面又自行審查起訴，職能的縱向混同有悖于偵、訴、審各負其責、相互制約的法治原則。2015年全國檢察機關監督糾正濫用強制措施、違法取證等偵查活動違法情形31 874件次，督促偵查機關立案14 509件，追加逮捕18 196人、追加起訴23 722人。[11]

(四)有效監督制約反腐敗機構自身行為的機制有待進一步完善

對我國反腐敗機構的監督有內部監督和外部監督兩個層面。首先，在內部監督層面，存在同體監督的結構缺陷，容易使監督權的行使受到極大干擾。其次，在外部監督層面，一是人大監督，人大監督的相關法律規定比較分散，并且對人大行使監督權的權限、方式和程序的制度化、規范化和細則化的規定比較模糊。人大要了解和監督司法機關的反腐敗工作情況，其采取的方式主要是聽取法院、檢察院工作報告，這種方式僅僅停留于文本層面，難以發揮人大對反腐敗工作的監督職能。二是新聞輿論監督，如何發揮好新聞輿論監督的作用。三是社會公眾的監督，社會公眾參與反腐敗機構監督的意識較為薄弱，參與監督的渠道還不夠通暢，甚至存在著被打擊報復的擔憂是一個需要更好地精準把握的問題。[12]

四、整體性治理與國家監察體制改革的主觀動因

價值觀念是整體性治理的重要內容，是整體性治理實踐的指導思想和指導原則，監察體制改革離不開價值觀念的指導，人民中心論、權力監督四性論、法治思維論是監察體制改革的主觀動因，也是走出權力監督體系碎片化的觀念保證。

(一)人民中心論

這是指監察體制改革的價值取向要凸顯人民本位，人民是國家的主人，人民享有當家作主的權利，通過人民民主專政來實現和保障人民的生存權、自由權和各種合法權益。新創設的國家監察委員會是黨領導下的國家反腐敗機構，其職責和職能就是以現代化的治理體系和治理能力來有效治理腐敗，從而遏制和消除腐敗對人民權益的侵蝕，為此需要明確國家監察委員會的憲法地位。國家監察委員會由人大產生，人大有權選舉或罷免監察委員會主任、任免監察委員會副主任、監察委員會委員、監察官，監察委員會對人大負責，向人大報告工作，接受人大的監督，通過這樣的制度設計來保證監察委員會高效發揮自身的作用，從而確保人民賦予的權力不被異化，不被小集團利用和謀取私利。國家監察委員會的設立在價值層面上充分體現了人民中心論，是馬克思主義人民觀的直接體現，馬克思在《共產黨宣言》中指出：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是絕大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”[13]探索和試驗國家監察委員會的過程就是人民中心論的實現過程，黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央領導下，在推進改革開放的實踐中，堅持以人民為中心的發展理念和價值立場，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為改革開放的出發點和落腳點，彰顯治國理政的人民性特質。

(二)權力監督四性論

權力監督四性是指有效的權力監督必須同時具備獨立、權威、廉潔、專業四大特征，[14]這是充分發揮反腐敗機構或專門監督機構職能的保證。獨立特征是指反腐敗機構要在機構、人事、預算三個方面獨立，不受其他人力、物力、財力和機構的限制，其中的人事獨立和預算獨立顯得尤為重要，反腐敗機構只有具備充足的人力資源和經費資源，才能保證自身的高效運行。權威特征是指反腐敗機構獲得的授權應該是充分的，授權與權威互為因果，充分的授權才能增強反腐敗機構的權威性，才能形成有效的威懾力。需要充分授權的權力有：立案權、調查權(含秘密調查權)、其他預防監督權。廉潔特征是指反腐敗機構自身具備防止燈下黑的機制，建有完善的內部控制機制和外部監督機制，自身能夠廉潔從政，有較高的公信力，不會發生濫用權力的腐敗風險。專業特征是指反腐敗機構的設置及其人員符合專業化、職業化的基本要求，在反腐敗機構設置方面具有一定的集中度和權威性，其內設機構按照職能分工進行設計，能夠各司其職又相互配合，由此形成合力，取得較高的反腐敗績效。從事反腐敗工作的人員要走專業化道路，這就需要通過調查研究，借鑒國內外專業技術職務的經驗和做法，為反腐敗工作設置專業技術職務晉升序列，不斷提升專業素養。國家監察委員會的設立就充分體現了權力監督有效性的四種要求，為進一步完善國家監察委員會的結構及運行機制提供了依據和保證。

(三)法治思維論

總結我國反腐敗走過的歷程，制度反腐才是從根本上治理腐敗的科學選擇。在理念上要樹立法治思維和法治方式反對腐敗，在實踐上要加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，實現依規治腐與依法治腐相統一。目前設立的國家監察委員會就是法治反腐價值觀的具體體現，是實現反腐敗斗爭高效化、穩定化、常態化的重要舉措。首先，監察體制改革積極借鑒吸收了中紀委巡視制度的優勢，在價值取向、內容指標、程序規則等方面做了進一步創新與完善；其次，先在北京、山西、浙江進行試點，保證在法律框架內賦予監察委員會較高的級別與地位，轉變監察體制的治理邏輯，成功實現由權力邏輯向法治邏輯的轉變，充分體現出法治反腐的價值內涵。

五、國家監察體制改革的整體性治理對策

從整體性治理來守護國家監察體制的有效運行，基本思路是把國家監察體制改革的主觀動因與客觀動因相結合：一方面以主觀動因指引客觀動因，即以正確的價值觀為導向，指導設計國家監察機構，明確國家監察權的屬性，制定國家監察機構的實踐方案；另一方面以客觀動因實現主觀動因，即通過國家監察體制的有效運行，實現價值導向，取得預期治理績效。

第一，明確國家監察權的屬性。關于國家監察權的屬性，學界的研究角度包括：一是關系視角，強調國家監察權與國家監察委員會的關系；二是整合視角，強調國家監察權對五種權源的整合方式；三是本源視角，強調國家監察權內涵的職權及其內容。學界的具體觀點有五種：現代公共權力“第四權”，完全異于其他權力的“監察權”，五種權源加總之和的監察權，具有“準司法性”的監察權，以及徐漢明教授提出的第五種觀點[15]。徐漢明[15]認為國家監察權是一種“復合性”權力而非“綜合性”權力，其復合性表現為：國家監察體制改革對原隸屬于政府的行政監察權、行政預防權，原隸屬于檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權等職務犯罪偵查權、職務犯罪預防權進行整合。其實質是再整合再分配既有政治資源，由此構成的國家監察權具有七個特征：反腐敗的專門性、地位的獨立性，權力行使的強制性、權力運行的主動性、規范權力的程序性、履職責任的客觀義務性、組織體系的嚴密性。正確認識和理解國家監察權的屬性是發揮其重要作用的基礎和前提，對此學界還需要做進一步探討。

第二，構建科學完備的權力運行組織架構。一是整合力量減少管理層級。梳理現有反腐敗機構設置，在此基礎上以化整為零的原則進行整合，具體辦法是：確立紀檢監察機關的主體地位，合并檢察院相關反腐監察力量，整合政府的行政監察部門及其職能。針對縣級以下的紀檢監察機關編制少、任務重的實際情況，可參考派駐紀檢組收歸中央紀委直管的先例，將其全部收歸縣級紀檢監察機關統一編制管理，對下級地區進行派駐管理。二是實現對公權力監察全覆蓋，權力監督改革是國家監察體制改革的本質，考察我國對權力監督的歷史進程，其演化軌跡歸結為“三部曲”：首先在建黨之初設立了紀委，其次到建國之初設立了紀委、監察部、檢察院“三駕馬車”，再次到改革開放之后實行紀委與監察合署辦公，檢察院設立反貪局。權力監督演化軌跡的“三部曲”表明我國對權力監督的思考和設計具有多重邏輯。首先是分置邏輯，強調權力監督要分開設置，把監督權分別放置于黨、政、法系統，分置邏輯體現專業分工的優勢。其次是整合邏輯，根據反腐斗爭形勢，把監督權從黨、政、法獨自運行態勢，逐漸過渡為部分重合、交集合作，再到統一于黨的反腐敗頂層設計之中，實現權力監督的分散格局到整合格局的轉變。整合邏輯的優勢是全面、集中、高效，把所有公權力行使者納入監察權監控范圍，上至國務院，下至村委會，既包括體制內的公權力行使者，又涵括體制外的公權力行使者，構成監督無遺漏之網，能夠有效化解腐敗治理的碎片化。我國權力監督機構的變遷情況可以歸納為表1和表2所示。[16]

表1 建國初期三個權力監督機構(1949—1956年)

表2 改革開放后三個權力機構的變遷(1978—2017年)

第三，明確權力運行程序規則。一要完善國家監察委員會與黨的紀律檢查委員會合署模式，建立“上下一體、橫向協作、內部協調、整體統籌”的國家監察權運行機制，構建國家監察委員會內部監察權與監察事務權適度分離模式。[15]二要制定《國家監察程序法》，對國家監察權力運行規則進行規范。修訂《憲法》相關條文，規范國家監察權與其他國家權力之間的關系，構建國家監察權與其他國家權力之間的協調與制約關系。三要增強制度運行的透明化，加強社會參與。破除公眾對反腐監察機構的神秘感，把反腐監察機構的職責、運行程序及反腐監察的有關政策和法律向公眾公開，把不涉密的案件查辦流程、內容及結果及時向公眾公布，爭取公眾對監察工作的了解、支持和參與。打破政府與私營部門、非政府組織、公民等外部主體之間的隔閡，實現監察工作從黨和政府單一治理到引導社會多元參與的轉變。

第四，建立監察官職業共同體制度。一是建立分類管理體系，分別對監察官、監察輔助人員、監察行政人員的任職資格進行專業設計；二是建立監察官員額管理制度；三是健全監察官選任制度；四是建立監察官、監察輔助人員及監察行政人員單獨職務序列工資制度。

第五,建立對國家監察權的監督制約機制。一是確立國家監察權監督制約的基本原則：依法獨立行使國家監察權原則，國家制約與社會監督并重原則，外部制約監督與內部制約監督相結合原則。二是確立國家監察權監督制約主體：執政黨監督、國家權力機關監督、司法機關監督、社會組織監督、社會輿論監督、公民個人監督、國家監察機關自身監督，依據各種主體的特點制定相應的監督程序和方法。三是推進監察信息公開，借鑒《人民檢察院案件信息公開工作規定(試行)》《最高人民法院關于司法公開的六項規定》《政府信息公開條例》的成功經驗，適時制定和頒布《關于監察信息公開的若干規定》。建立國家監察新聞發言人制度和互聯網信息公開平臺。四是保障檢察權審判權的依法獨立行使，國家監察機關也不得干涉、不得強令檢察機關提起公訴。國家監察機關要敬畏法庭審判，其辦案活動要經得起法庭的檢驗，依法收集、固定、保存證據，做到依法辦案，不能干涉法庭審判。[17]

以整體性治理思維考察國家監察體制改革動因具有重要的現實意義，其目標是建立集中統一、權威高效的監察體系，實現范圍上的全覆蓋、手段上的科學分工與力量整合、地位上的獨立性和權威性。改革后我國反腐敗機構體制的特色優勢更為明顯，優化了黨和國家的職權關系，體現了社會主義制度的優勢，有利于增強反腐敗斗爭的整體效能，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化。正如習近平總書記指出的那樣：“強化黨內監督是為了保證黨立黨為公、執政為民，強化國家監察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權，強化群眾監督是為了保證權力來自人民、服務人民。要把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。”[18]