基于“委托代理”理論的國際足聯腐敗探究

任振朋，李利利，劉 濤，王潤斌

“腐敗機會出自于現實的信息不對稱”，而信息不對稱正是委托代理理論體系中重要的研究假設[1]。委托代理理論基于契約理論，源于社會分工和專業化，首先在經濟學領域發展形成，其核心是解決在利益相沖突和信息不對稱情況下，委托人對代理人的激勵問題[2]。被引用政治科學領域主要以“代理失靈”解釋公共權力異化產生的腐敗問題，視腐敗為公共權力委托代理失靈的結果。進而，該理論的引用為腐敗研究與反腐敗工作提供新的視角。受益于委托代理理論對于政治科學的分析研究，國際關系學者也開始廣泛運用委托代理理論分析研究國際組織，尤其是重點關注組織自身的行為[3]。

國際體育組織多為非政府組織，以推廣發展體育事業為組織使命，在國際社會中通常以“代理人”的身份扮演國際體育事務的管理者。1999年，國際奧委會爆出“鹽湖城丑聞”，國際體育組織爆發信任危機；2015年，國際足聯部分官員被美國和瑞士警方逮捕，權錢交易、賄選、球票等丑聞見諸各媒體頭條，一時成為眾矢之的。國際足聯引以為傲的自治和善治改革淪為笑柄，引發學界圍繞國際奧委會、國際足聯為代表的國際體育組織腐敗、問責、善治的討論與反思。經文獻梳理，國內學者針對國際足聯腐敗相關研究主要集中在借此事件對于國際體育組織腐敗、治理的反思，如姜世波等[4]關于國際足聯腐敗問題的討論與思考；以及針對國際足聯應對腐敗危機而進行治理改革的評判，如黃璐[5-6]對于國際足聯改革的解讀、批判和展望。針對國際足聯腐敗問題如何在反思、批判的基礎上深究問題發生的根源，而依據委托代理理論框架分析非政府組織中的腐敗問題，不僅清晰明確國際非政府組織發生腐敗的根源所在，同時也是國際足聯面對腐敗危機實施善治改革與反腐敗治理的有效路徑和必要前提。

1 委托代理理論概述

20世紀60—70年代，一些經濟學家因不滿于企業“黑箱”理論而深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題，進而發展出委托代理理論[7]。委托代理理論發軔于經濟學，依托契約理論、產權理論以及信息經濟學，研究核心為在利益沖突和信息不對稱的環境下，委托人如何設計最優機制激勵代理人。伴隨著社會化分工和專業化精細發展，從企業的角度，根據產權理論，企業主作為委托人擁有企業的所有權，但缺乏必要的管理知識。即要尋找有管理才能的“代理人”作為管理者，實現企業的最大利益回報。根據市場供需關系，一批擁有管理知識、經驗的“職業經理”大量出現。企業主通過授權代理人，在一定范圍內以自己的名義從事相應活動、處理有關事物，形成二者之間的權能與收益分享，建立委托代理關系[8]。依據委托代理理論，理論上委托人和代理人簽訂契約，并授予后者代表前者執行某些功能和行動的權威時，雙方通過形成委托代理關系實現利益共贏。但在代理實踐過程中，因“經濟人”的假設以及雙方之間利益相互沖突和信息不對稱，也產生了委托代理問題，如利益不完全一致和信息分布不對稱使代理人產生機會主義行為，出現代理懈怠（agency slack）問題，導致委托人利益受損，造成代理損耗（agency loss），甚至出現“委托代理失靈”[3]。同時，這也是該理論引用至政治科學研究腐敗的核心要義和邏輯起點。

2 委托代理理論對國際足聯腐敗問題的適用性解釋

2.1 委托代理理論與腐敗研究：代理失靈與腐敗解釋

委托代理關系很好地解決了經濟管理中所有權和經營權的分離后，企業順應社會化精細分工的管理問題。但是，委托代理理論的2個基本前提假設，為實踐中委托—代理過程帶來諸多問題，其中，最主要的問題是“代理人與委托人之間出現目標效用函數不一致的現象”，又被稱為“委托代理失靈”[9]。

為什么會出現“委托代理失靈”？（1）委托代理理論前提假設雙方都是“理性的經濟人”，即委托者和代理者的一切行為都必須圍繞實現雙方利益最大化而進行，但是，人是復雜的，即是自利的經濟人又是道德的社會人。所以，即使委托人和代理人通過契約形成委托代理關系后，因存在逆向選擇和道德風險[3]，委托人追求自己的財富更大化，而代理人追求自己的工資津貼收入、奢侈消費和閑暇時間的最大化，必然導致兩者利益沖突[10]。（2）根據委托代理模型，委托人被定義為“處于信息劣勢的一方”，代理人被定義為“擁有私人信息的一方”[11]。委托人總是希望代理人能夠完全按照自己的行為去做選擇，而代理人有自己的偏好，當出現道德風險時，便會利用自身的信息優勢，隱藏部分甚至全部的代理行為以獲取額外的收益。同時，因代理人具有領域的專業知識、技能，且具有信息優勢，此時，代理人在戰略選擇上更加傾向自治，如對規則的解釋和在雙方之間設置障礙以獲取更多的自治，規避委托人的控制[12]。以國際組織為例，主要表現在盡可能爭取委托人所能容許的最大裁量權和自主性，爭取更多的預算、更多的組織任務和更加龐大的組織規模[13]。

理論上，委托代理關系是委托人和代理人雙方合作、互利共贏的關系，委托人的收益取決于代理人付出的努力，代理人的收益是委托人支付的報酬。但是，該理論“理性經濟人”的假設和利益相互沖突、信息不對稱的2個前提，致使在委托代理運行中，雙方在追求自身利益最大化的同時直接損害對方的利益，由合作、互利共贏異化成“利益博弈”，導致“委托代理失靈”，即發生腐敗。

2.2 國際非政府組織“代理”腐敗解釋

不可逆轉的全球化高速發展，世界各國、地區之間不平等發展引發大量全球性問題。在全球公共領域，一個集中管理公共事務的權威主體并不存在，而全球性問題的治理恰恰需依托全球范圍的合作。所以，大部分全球性問題的解決必須由國際合作通過國際組織來完成。從國家的角度，授權國際組織“代理”國家解決問題，既能降低國家之間合作的交易成本，又能克服國際領域的集體行動困境、解決契約不完全等問題[14]。從國際組織的角度，本身具有某領域專長和專業技術帶來的專業化優勢，尤其非政府組織“公共利益之上”“價值中立”等宗旨訴求，組織集中化、獨立性的制度特征，實踐中章程或憲章作為規定雙方委托一代理關系的契約文本等因素，使國際組織在治理全球問題中，成為國家不二的“代理人”[13]。

國際非政府組織，作為在某種共同價值引導下由民間力量自主集聚而成的服務團隊，憑借專業技術特長，以“代理人”的角色管理某一領域事務參與全球社會治理。相對于政府和企業，作為“第三部分”的非政府組織因其生成邏輯、歷史使命而具有特殊屬性，在研究其委托代理關系時也表現出自身特征。從產權的視角，非政府組織名義上不享財產的所有權，但享有資金的剩余索取權，而其管理者擁有對資金的實際管理權和控制權，即形成“所有者缺位”的特點。難以量化產出，使得其較之企業有更嚴重的信息不對稱現象，缺乏業績的評價體系和激勵機制，致使管理者缺乏工作的內在動力[7]。進而，國際非政府組織發生的腐敗問題可理解為：在先天“自治”特權下，憑借專業的知識，利用一種完全排斥公眾參與的、由技術專家集體決定的方式運行，再其“代理”過程中，侵蝕公共利益為己謀私，滋生腐敗。

委托代理理論被引入政治科學，最先由學者作為分析工具解釋美國國內規制政治，以分析美國國會和規制機構之間的關系[15]。后大量研究借用該理論分析政府代理過程、公共權力異化產生腐敗等問題。綜上，從法理上非政府組織雖不是通過政府主體授權，但其存在邏輯為在全球范圍內各專業領域通過維護“公共利益”參與國際社會治理，進而非政府組織官員如果侵占公共利益據為私有，這和公共權力異化均產生相似的結果——腐敗。

2.3 委托代理理論分析國際足聯腐敗的必要性

使命——國際組織存在的邏輯起點，是組織成立時所有成員的信念以及共同奮斗的目標。當國際組織作為“代理人”時，其使命就是“委托人”授權“代理人”行事的權利。換言之，即代理人的行動和決定。使命往往在組織內部章程“宗旨”部分予以表述。根據國際足聯章程第2條（宗旨），可將國際足聯使命歸納為2方面：（1）發揮足球運動的團結、教育價值功能，利用足球運動的影響力積極倡導世界普世價值；（2）在全球范圍組織、管理足球相關活動，促進足球運動在全球的持續發展和提高[16]。所以，從委托代理的視角，國際足聯作為代理人，受委托代理組織，管理全球足球相關活動，以保障足球運動的持續發展和提高。

公共權力的委托—代理，在運行過程中有直接民主制和代議民主制2種方式。前者公民能自由地表達自己的意志，而不是由他人代勞，視為真正的民主；后者即受現實條件的制約，全體人民不可能全部親自參與國家事務而通過委托代理給一個機構（政府）實現[17]。相對于以契約論為基礎，人民將部分權利“委托”政府“代理”行使公共權力，國際非政府組織不存在制度上的委托代理關系。作為國際體育組織中的“執牛耳”——國際奧委會，在組織成立時為保持組織高度自治權，實行“逆向代表制”，即各國家奧委會是國際奧委會在各個國家的代表，而不是由各個國家（地區）或組織派入國際委會的代表[18]。在國際足聯的歷史相關文獻資料中，雖沒有表明國際足聯和會員國之間實行“逆向代表制”，但國際足聯一方面通過章程明文規定部分條款，如會員國足球協會開展足球運動的獨立性，排斥所在國家干擾；另一方面，憑借其在國際足壇的壟斷性、超高話語權，通過取消參賽權和賽事主辦權等制裁方式，與試圖挑戰其自治體系的國家權力進行博弈[19]，以保證組織運行的高度自治。

與此同時，通常情況下最簡單的委托代理關系為一個委托人和一個代理人，但當有不止一個行為體作為委托人對代理人進行授權時，就出現“集體委托人”，即一個代理人與多個委托人簽訂一個契約[3]。顯然，國際足聯的209個會員國即為集體委托人，而分散的會員國作為委托人更是弱化了對國際足聯作為代理人的外在監督。

綜上，依據國際足聯章程，國際足聯作為代理人，管理國際足球事務以及推動國際足球不斷發展的合理性；同時，作為非政府組織的國際足聯，不存在制度上的委托代理關系及實踐中所存在的間接代理關系和多層代理過程，以及國際足聯在國際足球領域的壟斷地位和為保持組織獨立在制度上的設計等因素。進而，國際足聯在管理國際足球事務開展的過程中（代理實踐過程）難免因道德風險和和逆向選擇，出現“代理失靈”，即個別管理者因個人利益而侵蝕公共利益發生腐敗。依據委托代理理論，一方面綜合分析國際足聯作為代理人管理國際足球事業發展的合理性；另一方面，也源于委托代理過程的復雜性和諸多限制因素。所以，為深究國際足聯腐敗問題的根源，以及反腐敗實施可持續發展善治改革，有必要基于委托代理理論框架，針對國際足聯腐敗問題進行剖析、探究（見圖1）。

圖1 國際足聯委托代理關系示意圖Figure1 Diagram of the Principal-agent Relationship of FIFA

3 委托代理理論對國際足聯腐敗行為的解釋

鑒于普通人民（會員國）作為“委托人”直接參與國際足球事務管理，表達足球權益的現實困境，國際足聯作為“代理人”，在世界足壇特有的專長技術而形成的專業權威，以及二者之間間接代理關系和多層代理過程。再者，國際組織本身特有的非人格化、中立性和無偏向性，而具有理性—法理權威[3]，造就國際足聯產生了遠非一般代理人所具有的巨大權能和自主性。這為國際足聯內部管理者以公謀私，發生腐敗提供天然屏障。當國際足聯以“代理人”角色管理國際足球事務時，主要表現出的弊端而引發國際足聯發生大量腐敗問題，下文將基于委托代理理論結合國際足聯腐敗問題一一具體論述。

3.1 利益不一致：國際足聯腐敗產生的深層誘因

根據國際足聯宗旨關于“特別是通過各項青少年和發展計劃，促進該運動在全球的持續發展和提高”的描述可知，理論上全世界每一個喜歡、參與足球運動的人（尤其是青少年），都享有參與、管理國際足球事務的權利。管理國際足球事務、推動國際足球持續發展和提高，需要專業性、技術性很強的知識、技能和經驗，如為提高足球競技性，需不斷修改足球競賽規則；保證世界杯足球賽的高水平競技，必須嚴格按照程序進行舉辦地選拔，顯然，作為全世界普通的足球愛好者并不具備這種能力；而為保障國際足球運動持續發展和提高，必須委托具有專業知識、技能和經驗的國際足聯以“代理人”的身份管理國際足球事務。

從委托代理過程來看，作為委托人，全世界每一個喜歡、參與足球運動的人其權利表現為，對于世界足球事務的管理，促進世界足球運動繼續發展和提高；其義務表現為，參與足球運動并享受世界足球運動發展帶來的快樂。如通過商業化發展足球帶來的經濟收益，通過合理分配，讓世界上（尤其貧困青少年）每一個喜愛足球的人有機會參與足球運動。作為代理人，國際足聯的一切行為和決定都應有效達成組織使命（圍繞組織宗旨）而進行，即其工作中的行動和決定都應圍繞讓每一個喜愛、參與足球的人享有機會，平等地參與足球運動而進行。換言之，國際足聯的所有行動和決定必須以實現、維護全世界每一個足球運動參與、愛好者的最大利益而進行。

委托代理理論，因前提假設雙方為“理性經濟人”——雙方通過成本收益分析，都追求各自利益的最大化。但是，人作為復雜的混合體，即是自利的經濟人又是道德的社會人，當出現道德風險時，本能地做出利己行為。進而，作為國際足聯的管理者，理論上是公共利益的天然維護者，而現實又是受自身利驅動的人，同時扮演公職人員和利益個體雙重角色。當國際足聯的管理者代表的并不是自身利益，而是掌管國際足球事務的“公共權力”維護的是“公共利益”，繼而現實中存在國家足聯管理者因自身利益而侵蝕公共利益的可能。在國際足球高速商業化發展的今天，國際足壇大量的資金通過國際足聯流轉，在部分涉及重要“權”“利”領域，如世界杯舉辦地選拔、球票銷售和官方贊助等，讓國際足聯的管理者因公謀私，發生腐敗成為事實。總之，從委托代理的視角，因“經濟人“的存在，雙方利益本質上不一致，是國際足聯管理者濫用公共權力、產生腐敗的深層誘因。

3.2 高度壟斷：國際足聯腐敗發生的天然屏障

試想，如果在全球范圍內除了國際足聯掌管國際足球事務，另外還存在一家組織，試問國際足聯的管理者還會玩忽職守、以公謀私間接破壞國際足球運動正常開展秩序嗎？長久以來，國際足聯主辦的足球世界杯和國際奧委會主辦的奧運會足球賽，一直是世界范圍內影響力最大的2項足球賽事。國際足聯雖為夏季奧運會國際單項體育聯合會協會之一，但因國際足球高度商業化運作，造就國際足聯超高話語權，致使二者因利益分歧，形成一種非合作的對話機制，長期處于博弈對抗狀態。如關于參賽運動員規定的博弈：1974年國際足聯不允許職業運動員參與奧運會，1988年國際足聯廢除這項規定，但將參賽球員年齡限定在23歲以下等[20]。作為國際體育組織的“老大哥”——國際奧委會在和國際足聯的博弈對峙中都處于下風，可見國際足聯在國際足壇的壟斷地位根深蒂固。

從國家的角度，鑒于國際足聯在國際足壇的高度壟斷性，作為國際足聯209個會員國，要參與世界足球運動，必須成為國際足聯會員。即當任何一個會員國作為“委托人”尋求代理人的時候，只有國際足聯一家可選，致使在委托代理契約中國際足聯始終處于強勢一方。這種不平等的“委托—代理”契約地位，打破了包括國際足聯會員國在內的委托人對于國際足聯代理人監督權力間的平衡。從個人的角度，作為代理一方高度壟斷地的國際足聯，另一方作為分散的足球運動參與、愛好者，一旦雙方委托代理關系形成，單個、分散的委托方就無法和高度壟斷的代理方抗衡，致使監督權力流于形式，難以發揮其制約腐敗的作用。

綜上，國際足聯在國際足壇中的高度壟斷，一方面使國際足聯在國際足壇“代理人”具有唯一性；另一方面，當國際足聯和會員國，足球運動參與、愛好者之間的委托代理關系形成后，強勢和壟斷的代理方與單個和分散的委托方之間的監督權力平衡被打破，從而無法監督、制止國際足聯發生腐敗。國際足聯的高度壟斷性，也為其內部管理者侵蝕公共權力發生腐敗提供了外部天然屏障。

3.3 信息不對稱：使國際足聯產生的腐敗更具隱蔽性

非政府組織自產生之日起，其關注點主要集中于政府無力解決、市場不愿涉足的灰色地帶，如慈善、環保、救助和扶困等方面。換言之，非政府組織所做的事是政府和企業不愿做、做不好或不常做的事[21]。不同類型的國際非政府組織只涉及某一領域，且擁有專業知識、技術和經驗。所以，當非政府組織作為某一領域公共事務管理的“代理人”時，其組織的本質屬性決定了它比“委托人”掌握更多的專業知識和內部信息，即當雙方還未確定委托代理關系時，非政府組織作為代理方已經具備信息優勢。經濟全球化、分工社會化和技術高尖端專業化等社會發展趨勢，專業的人做專業的事是社會發展的必須結果。非政府組織作為某一專業領域的“代理人”，既可以保障某一領域專項公共事業順利開展，又節省大量的管理成本。恰恰這也是經濟全球化，社會分工發展的必然趨勢。

首先，國際足聯憑借百余年掌管國際足球事務所積累的專業知識、技術和經驗，是其在國際足壇長久處于壟斷地位的基礎，同時也是在委托代理關系中形成“信息不對稱”的重要原因之一。其次，當國際足聯缺乏外界監管時，為其內部管理者利用掌握的內部信息發生腐敗提供了可能。當國際足聯作為世界范圍內所有足球運動參與、愛好者群體的“代理人”時，其代理關系還需通過6大洲際足球聯合會、209個國際（地區）足球聯合會實現多層代理，而委托代理鏈條的增大更加劇了信息閉塞，相應增加了委托代理雙方信息溝通的難度。最后，作為代理人，國際足聯其在管理國際足球事務中的工作、努力程度并不能被委托人直接看到，如在2016年改革前，國際足聯較少向外界進行報告和信息公開，這就難免遭受外界對于“國際足聯在極少數公布的信息報告中會不會存在信息纂改，如腐敗集中發生的財政收入與分配”的質疑。高度壟斷的國際足聯，在信息不對稱條件下，使其內部管理者發生腐敗更加隱蔽。

3.4 契約不完全：為國際足聯發生腐敗提供了操作可能

契約，如同計劃、規劃，都不可能是完備的。當委托方和代理方商定契約條款時，對于未來每一個契約當事人在各自不同情況下應盡的權利和義務、風險分擔的情況、契約強制履行的方式是不可預知的，且不能周全詳細地列出[22]。同時，契約本身具有交易費用，即委托人搜集有關信息、監督和控制代理人的行為，需要高昂的代價（代理成本）。所以，作為理性的委托人，從經濟的角度往往放棄高昂的代理成本開支。上述2方面因素造成委托代理雙方的契約不完全。對于代理人而言，恰恰因契約不完全的存在，為其提供大量自由裁量權，利用自身的信息優勢，為采取機會主義提供便利，致使其在不違背雙方契約條款時，借用契約漏洞作出利己、損害委托人利益的行為。

針對國際足聯，掌管全球足球事務，本身就是一項專業性、技術性很強的工作。理論上，當普通的足球運動參與、愛好者作為委托者，授權代理人國際足聯“契約條款”時是無法預知國際足聯內部管理者在掌握大量自由裁決權的情況下，采取何種方式發生以公謀私損害其利益行為。如對于世界范圍內最高賽事的世界杯足球賽舉辦地的選擇程序，從“道德代理人”的角度，國際足聯應公平公正地選擇合適的舉辦地，以聚集世界優秀的足球運動員為全世界球迷奉獻高質量的足球比賽。但出于足球世界杯賽事的影響力所帶來的巨大經濟效益，承辦4年一屆的世界杯賽事成為各個國家激烈競爭的焦點。繁瑣、復雜的世界杯舉辦地申辦程序，以及擁有投票權的執委會委員采用末尾淘汰制的選舉方式，使權利高度集中的國際足聯執委面對申辦國激烈競爭，通過掌握投票權進行“賄票、拉票”獲取大量財富為私人所占有，嚴重破壞國際足聯關于世界杯舉辦地選拔的公平公正。所以，契約不完全，為國際足聯內部管理者進行“權錢交易”發生腐敗提供了操作可能。

3.5 監督乏力：催化、加劇國際足聯的管理者滋生腐敗

當國際足聯腐敗案發生后，世界輿論一片嘩然，人們在驚愕、痛恨國際足聯內部管理者發生嚴重腐敗行為時，不暇自問，國際足聯的腐敗行為如此猖狂，難道無人監管嗎？理論上，委托人和代理人之間是一種問責關系，即委托人有權向代理問責，代理人必須向委托人負責[23]。從問責的角度，全球所有足球運動參與、愛好者作為國際足聯代理人的委托者，最主要的利益相關者，是國際足聯最直接的監督者。然而，現實中除上述信息不對稱、高度壟斷產生權力不對等、多級代理關系等因素制約著委托方對于國際足聯的監督外，還存在以下2方面的因素致使國際足聯的監督乏力。（1）從產權理論的角度，包括國際足聯在內的非政府組織代理委托人產權屬于“公益產權”——其財產及運作財產的受益權不歸屬于任何人，而屬于社會[24]。所以，國際足聯代理掌管全球足球事務帶來的公共利益，其共享性使每個分散的委托者感到腐敗帶來的損失由大家分擔，對個人影響不大，因而缺乏監督的積極性。（2）委托方個體有效監督國際足聯運行帶來的公共利益由全體委托人共享，個人獲益很少卻須承擔全成本，這對于一個有經濟人本性的個人來說得不償失[17]。因而，形式上分散在世界各地的足球運動喜愛、參與者都是國際足聯運行的監督者，但本質上大家都采取機會主義，寄托希望于別人，造成國際足聯監督主體的缺位。

作為外界監督。首先，從國際法的角度，非政府組織不具備國際法主體，《聯合國反腐敗公約》并不適用于非政府組織官員等因素；從全球的角度，在法律層面對非政府組織實施監管比較困難。其次，由非政府組織總部所在國對其法律監督的法理；瑞士的特殊國情及法律制度：金融機構的保密制度，《反腐敗法》中非營利性組織不適用貪污罪；注重社會組織的自主權和財政自主權等因素，間接弱化國際足聯總部所在國家——瑞士對其監管。最后，媒體作為社會監督最有效的方式，但大多只停留在通過“輿論”軟權力揭露國際足聯腐敗行為的層面，而缺乏強硬的“監督權”。至于針對國際足聯的監督，不管內部還是外部等諸多因素，造成國際足聯的監督乏力，一定程度上催化國際足聯管理滋生腐敗。

4 基于委托代理理論國際足聯反腐敗治理

國際非政府組織至誕生之日起，以代理人的角色參與全球各個領域公共事務管理。基于委托代理理論，源于“理性的經濟人”前提假設，代理過程中雙方利益不一致、信息不對稱、契約不完善以及國際非政府組織獨立自治屬性特征致使外界監督乏力等因素，造成近年來國際非政府組織因失信失責腐敗頻發，引起全球關注。非政府如何實施善治改革如進行反腐敗治理成為國際社會新課題。2015年8月國際足聯丑聞全面爆發以后成立“2016年國際足聯改革委員會”實施新一輪改革，重建國際足聯良好聲譽。進而從委托代理理論獲取啟發結合國際足聯改革報告圍繞“信息不對稱”“契約不完全”和“監督乏力”三個方面闡述國際足聯反腐敗治理。

4.1 透明化運作，實施報告和信息公開

委托代理理論前提存在“信息不對稱”，無論企業、政府還是非政府組織，在信息不對稱的情況下，包括委托人在內的外界很難獲得組織管理、運行的知情權。而組織報告和信息公開則是外界獲取非政府組織運行知情權的最佳方式。進而，國際足聯增強組織透明化運作，實施報告和信息公開即是接收外界監督的基礎，同時也是國際足聯作為“代理人”向“委托人”負責的誠懇表現。鑒于國際足聯腐敗主要通過權錢交易、選票賄選，集中在財產收入及分配、世界杯申辦等領域，“2016年國際足聯改革委員會”審視前任管理者的腐敗行為，通過改革彌補管理、制度漏洞、規范公務信息（尤其財務公開制度），實施透明化組織運作。如通過構建資金控制與權力制衡機制、采取收入支出分開管理機制、成立財政委員會負責預算和年度財務賬目等措施，加強腐敗重災區的資金管理；通過提倡多樣化參與，組建新國際足聯理事會，適度擴大成員規模擴大決策投票席位，遏制權力高度集中導致的腐敗行為等[5]。

4.2 完善契約，強化領導管理責任機制

從委托代理理論的角度，完善合約是有效制約代理人發生腐敗的有效手段。對于企業，委托人在代理過程中通過逐步完善契約，以保證代理人的正常職責，防患代理人行為不良發展。對于政府，通過立法機關明確領導管理職責，強化官員的責任制，以達到盡可能完善契約的目的。而對于非政府組織屬性的國際足聯，高度自治權以及不具國際法主體人格等因素，很難在法律層面進行法律制約，然而，這并不代表針對國際足聯無法做到“完善契約”。按照國際足聯推崇善治理念，要求國際足聯內部實施嚴格“責任制”，明確各層級管理者職權范圍（尤其是高層官員），做到“依責任而作為，依規則行事”。同時，實行廉政建設的領導（主席）責任制度，通過責任連帶迫使領導（主席）加強對組織的管理，從而使組織成為一個能承擔集體責任的有機整體。國際足聯此次改革首條措施即“推動國際足聯領導層的文化變革”，明確在面臨信任危機時領導必須承擔的責任。建議國際足聯領導層秉持責任、謙遜、高層基調、尊重和坦白5個方面的文化改革原則，即領導層必須承擔糾錯的責任，（謙遜）接受過去發生的錯誤，統一基調，尊重不同地域和文化的代表，以及（坦白）誠心誠意地聆聽各方意見[5]。

4.3 實施薪酬透明制度，外界（瑞士）加強法制監管

從企業的角度，對代理人代理事項實行結果度量和行為度量，以合理的方式評價其工作績效，并據此制定合理的激勵條件和約束條件。而國際足聯作為非政府組織，其工作績效缺少客觀績效指標、難以測度產出的質量與數量等特點[25]。

布拉特時期，國際足聯缺少個人薪酬標準，同時缺乏嚴格的程序性設計和薪酬分析且監管松散等，致使部分官員隱藏部分以權謀私獲得高額非法收入。依據“改革報告”，針對國際足聯重要職位官員薪酬透明化提出建議，建立個人薪酬披露與監管制度，對主席、秘書長等重要職位的個人薪酬實行年度披露制度，同時并由獨立薪酬委員會負責對個人薪酬進行評估與核準[5]。國際足聯作為國際足球事務管理者，其職員多為優秀的管理者和足球領域頂級專家、學者，勢必要豐厚的薪酬作為激勵，讓其全身投入世界足壇事務的管理工作。鑒于懲罰成本的高低與腐敗行為的發生概率和懲罰力度成正相關，所以，在薪酬激烈的同時也要提高國際足聯管理者腐敗（懲罰、犯罪）成本。國際足聯依據瑞士法律成立，且總部位于蘇黎世，在法理上作為唯一可以實施法律監管的國家，但源于瑞士特殊的法律制度以及瑞士松散監管和審查體制，縱容國際足聯長期在“近似不受管控”的環境里滋生腐敗。國際足聯腐敗丑聞爆發后，瑞士受到國際社會輿論壓力，2015年9月瑞士議會通過了一項名為《Lex FIFA》（國際足聯法）的新法律，將行賄或收受賄賂定性為刑事犯罪，以加強現行針對協會組織的貪污法律，進而包括國際足聯、國際奧委會在內的總部位于瑞士的60多個國際體育組織實施嚴格的腐敗監管[26]。

5 結語

從委托代理理論的視角，審視國際足聯內部官員發生的腐敗行為。首先，國際足聯作為代理人，通過洲際足球協會、國家（地區）足球協會等，多層、間接代理全球足球運動參與、愛好者管理世界足壇事務。其次，委托代理理論“理性經濟人”的假設和利益沖突、信息不對稱2個前提，在實踐中5個方面致使國際足聯腐敗發生。利益不一致是腐敗產生的深層誘因，國際足聯的高度壟斷性為腐敗發生提供外部屏障；信息不對稱使腐敗發生更加隱蔽；契約不完全為腐敗發生提供了操作可能；監督乏力催化腐敗發生。在國際足聯高度維護自治，尋求善治的情況下，包庇、縱容內部官員造成腐敗窩案大量頻發。

毋庸置疑，國際足聯100余年來憑借在足球領域專業的知識、技能和經驗，在推廣、發展世界足球運動方面做出了巨大貢獻。2015年12月21日，國際足聯道德委員會宣布國際足聯主席布拉特和歐足聯主席普拉蒂尼被禁止參加足球活動8年；2016年2月26日，伴隨著因凡蒂諾當選國際足聯新任主席，國際足聯改革委員會圍繞“Governance（善治）、Transparency（透明）、Accountable（問責）、Diversity（多樣化參與）”實施新一輪改革[27]，恰恰符合從委托代理視角針對代理人監管預防腐敗的措施。希寄，國際足聯在新任主席領帶下，通過新一輪改革實施，帶領國際足聯走出治理危機，重塑公信力，推動國際足球運動持續發展。