縣級老城區的保護與控制
——以連江縣老城區控規為例

方 力 鄭梅玲

(1.福州規劃設計研究院 福建福州 350001;2.中國電建集團福建省電力勘測設計院有限公司 福建福州 350001)

1 研究背景

目前，我國在汲取國內外先進經驗的基礎上，已經形成了一套較為完整的老城保護體系與保護方法，但是我國的老城保護多集中于國家級歷史文化名城上，而被納入國家級歷史文化名城的縣級城市卻相對較少。因此，縣級政府對于老城區的保護觀念也較為淡薄[1]?；诖?，本文擬以福建省福州市連江縣老城區控制性詳細規劃編制為例，探討我國縣級老城區的保護與控制。

連江縣緊鄰福州中心城區，處于國家沿海發展走廊上，發展潛力巨大。2018年2月，連江縣政府為提升老城品質，改善民生，進行了老城區最大的棚戶區改造項目，但由于福州市歷史建筑普查展開較晚，在征收過程中發現諸多明清古建筑后，引起志愿者、專家、媒體的高度關注；連江縣政府迅速采取有力措施，叫停拆遷工作，加強安保，并重新啟動老城區的規劃設計工作。于是，連江縣老城區控制性詳細規劃作為保護系列規劃中的一部分，在此背景下展開。

2 縣級老城保護與發展所面臨的壓力

2.1 保護與更新的矛盾

歷史老城區保護的重點，在于其特色的空間結構、城市肌理以及內部悠久的傳統風貌街區等空間環境要素。但是這些承載老城歷史記憶的地方，往往其功能衰退和物質性老化現象嚴重，在基礎設施、環境衛生等方面制約著老城區的發展，也給當地居民生活環境的提升帶來極其負面的影響。然而，現階段縣級老城區在面對民生與經濟的雙重壓力下，往往受到局部經濟利益的驅動，忽視了老城的整體價值與長期利益，采取了摧枯拉朽式的更新模式。其根本原因在于大多數縣級老城區內有價值的歷史遺存本底本身較弱，且政府對歷史保護的前期投入大而短期收效甚微，此消彼長之間無論是政府還是開發商都偏向于追求短期利益，導致老城區的保護在這樣一種缺少實施主體能動性的情況下變得越來越難以為繼。

2.2 發展的強烈要求

老城內往往由于歷史原因造成用地布局不合理、公共及市政配套設施不完善、道路交通系統通達性弱等諸多問題。用地布局不合理方面，比如老城區內居住用地與工業用地混合布局，對周邊的居住區甚至是老城內的傳統街區產生污染與破壞的同時也造成了土地資源的浪費；公共配套設施不完善方面，比如老城區內社會停車場嚴重不足，中小學配套設施無法達到地方省市技術規定的要求等問題；再加上老城區內城市道路擁擠，斷頭路多等交通通達性不便原因，無論從老城發展還是改善民生的角度，更新早已迫在眉睫。

3 規劃的思考

連江縣老城現狀，既是連江縣歷史文化遺存最豐富的地區，又是現代城市服務功能最集中的區域，活力與敏感并存，同樣存在有各種各樣老城區的通病，總的來說，就是“資源集中，矛盾突出”。如何在保護的前提下更新老城，老城控規到底應該控什么，成為該縣級老城控規編制需要思考的問題。

3.1 保護與發展并重

圖1 不同的建筑符號體現著不同的城市精神

在老城建設的過程中，保護與發展二者并不相互對立，只是目前很多縣級老城的規劃還停留在粗線條規劃上，缺乏城市形象塑造、城市文化傳承的整體考慮。實踐證明，豐富的歷史建筑遺存，在塑造城市形象上起到重要的作用，城市的文化可以用建筑來表達，正如美國建筑學家沙里寧所說：“城市是一本打開的書，從中可以看到它的抱負。”許多城市中的歷史街區，通過明清遺留的建筑群，可以以一套特有的符號體系展現著古城的風韻，如圖1所示。所以，對于老城的規劃更新，不應只是孤立的保存每一項遺存，而是要把它們放在文化體系、歷史鏈條中去認識它的價值。對老城區的整體保護，并不是一種沉重的財政負擔，特別對于一些經濟并不發達的縣級城市而言，應讓保護與發展并重，使之成為縣城區旅游業和服務業騰飛的契機；在更新老城的同時，需開拓視野，堅持新區的開發，從而反向疏解老城功能。這樣，不僅能將新城與老城分別作為縣域經濟騰飛的兩翼，也可以更好地保護老城的歷史格局。

3.2 老城控規應該控制什么

如今縣級老城區內城市的行政職能以及公共服務設施配套都過于集中，造成老城內交通擁堵、人口密集、人均居住面積低、環境衛生惡劣等問題。這些問題很大程度上制約著老城的發展。首先，“疏散”成為老城控規面臨的首要任務，其中包括人口疏散與功能疏散兩個方面，只有疏散才能從根本上改善老城的環境品質。其次，歷史文化是老城最有價值與特色的資源。保護好老城風貌，延續老城的傳統格局，這些都要從規劃指標的控制談起。為了老城傳統風貌的控制，建筑限高很大程度上造成了低容積率的現象，這也是制約一般縣級老城區更新發展的經濟負擔，地方政府無法從賣地中獲得財政收益的話，更難以談及保護的問題。所以， “規劃指標應如何控制？”也應列為規劃的重要內容。再次，縣級老城內一般區縣級公共設施配套齊全，但基層社區級配套設施相對缺乏，且配建門類與配建規模大都未達到規范標準。在控規層面，相關公共配套如何有效落地與分配也是規劃的重點之一。

4 連江縣老城控規實例

基于上文所述的3個方面考慮，連江縣老城控規采取了“兩控制、一提升”策略。

4.1 老城疏散，控制人口

連江縣老城區范圍約227.32hm2，東以敖江路為界，西至西鳳路，南到敖江，北至蓮荷路，涉及綠茵村、百鳳村、東南街道、西北街道、西南街道、北岳村、北門村等8個街道及村莊?，F狀居住人口約4萬余人，人口密度約1.76萬人/km2，相比南京、上海等大城市而言，連江縣老城區人口密度并不算高，南京老城人口密度約3.5萬人/km2；但連江縣老城區內70%以上人口均集中在三類住宅用地，造成老城內局部地區人口居住密度過大，居住環境堪憂，開敞空間缺乏等問題，并且這類地區往往又是老城內的歷史文化風貌區。

圖2 連江老城內歷史文化風貌區分布圖

從人口增長角度而言，連江縣雖常駐人口增長緩慢，年均增長率約為0.6%，但從2007年至今，城鎮化率不斷提升，平均每年城鎮化率相比上一年增加1%。從土地使用角度來看，老城區內居住用地正在逐步減少，主要是得益于近年來城中村、危舊房改造等項目的推進，但用地的減少并未帶來老城人口的疏散，老城區內居住密度依然不斷攀升。

因此，居住人口的疏散，是該規劃需要首先解決的問題?？匾帉幼∪丝诘恼{節，主要通過用地的功能置換實現。首先，針對老城區內現狀建筑進行評估，并結合現狀征地情況，甄別規劃可開發用地與保留用地；其次，通過利用該輪規劃對連江縣老城內道路路網重新疏通為契機，逐步搬遷居住環境較差的三類居住用地，改善生活環境；再次，考慮結合老城區的歷史保護工作，對傳統風貌街區、工業用地、城垣遺址等進行功能置換，主要考慮轉換為商務商業、文化設施、綠地等用地。規劃預計將減少住宅用地約40.85hm2，疏散老城人口約1萬余人，緩解了老城區環境品質下降，也保證了原住民回流，維持老城活力。

4.2 保護風貌，控制指標

連江縣老城區內現保留著“三街一坊”的歷史風貌格局，分別是魁龍坊、天王前街、王步前街以及上林街4個歷史文化風貌區，總面積為21.6hm2(圖2)。其間歷史風貌保存較為完好，擁有省級文保單位孫察院故居1處，縣級文保單位佘氏墓祠1處，未定級文物如井兜井、陳氏宗祠等共5處，建議歷史建筑74處，傳統街巷15條，古井古橋若干。但是，隨著近20～30年間的城鎮化的建設，一方面，當地居民自主建房不斷加高加密，造成居住環境品質下降；另一方面，老城區內新建的高層住宅小區和大型商業設施與傳統街區完全割裂，導致老城區內原有肌理格局遭到破壞。

由于老城慣性的集聚發展，在市場的更新機制下，更高的容積率就意味著更大的收益，這一邏輯最終導致老城區內建筑高度總是難以控制。在現實面前，控規仍需嚴格控制老城內新建建筑高度，并根據連江縣歷史風貌區與老城范圍綜合劃定高度控制分區，形成3個不同梯度的建筑高度控制：建議街區內建筑高度控制在12m以下或原高控制，建議歷史城區范圍內控制在24m以下，建議其他老城周邊地塊建筑高度控制在50m以下，如圖3～圖4所示。并且，規劃建議以“低層高密度”的城市空間形態重塑老城風貌，可通過劃定城區內建設控制地帶的方式適當提高地塊的建筑密度，確保老城內的開發建設總量，以滿足原住民回遷的同時，又符合市場運作機制。

圖3 古城范圍內控高

圖4 控規規劃范圍內控高

從老城區風貌保護的角度，控規除了對上述建筑高度、建筑密度等硬性指標提出控制要求的同時，還應進一步結合保護規劃中對于老城風貌控制引導的要求，細化地塊圖則。規劃通過疊合老城區保護要素、現狀條件、規劃功能等因素形成歷史街區、風貌協調區以及周邊地區3大風貌引導分區，如圖5所示，并從街墻界面、建筑布局、色彩引導、建筑風格4個方面提出控制要求。

圖5 連江老城風貌控制分區引導圖

在街墻界面中，強調界面的完整性與連續性，同時注重部分節點開敞空間的塑造；在建筑布局中，突出老城區肌理的統一，規劃根據現狀或街巷道路作為邊界劃定街區單元，并以街區單元為基礎參照周邊建筑高度、體量、形狀及組合方式完善內部肌理；在色彩引導中，重點引導歷史風貌建筑保持原有材質色彩，新建建筑延續原閩東民居色彩的特點，并從色彩的明度與飽和度控制的角度出發，建議老城區內建筑與廣告招牌使用的色彩，在明度與飽和度上與周邊環境相協調；在建筑風格上，通過對建筑形式、立面形式、屋頂形式、門窗細部等方面，針對不同分區、不同地塊做出明確要求，一方面完善整個老城區風貌保護體系，另一方面也對未來老城區的開發建設提供指導依據。

4.3 提升品質，落實“公共服務標準化和均等化”

根據該輪控規編制，對公共服務設施現狀進行數據分析和實地調研，結果顯示：雖老城區內市政公共配套設施具有一定基礎，但依然存在基層社區級配套設施普遍缺乏、中小學生均用地不達標，城區內社會停車場嚴重不足等問題。依照福州當地的技術規范中相關指標的統計，街道級和社區級公共設施(主要包括醫療衛生設施、文化設施、體育設施、行政管理與社區服務設施、公用設施等)的配建要求，人均配建面積至少應達到0.28m2/人，但現階段連江老城區內人均配套水平遠未達到上述標準，如表1所示。

表1 連江縣老城區范圍內街道級公共服務設施統計

連江老城區范圍內現狀行政辦公功能過于集中，并且諸多行政辦公用地位于歷史街區內，所以，規劃建議通過疏解行政辦公用地，為老城區內嚴重不足的文化設施、小學等公共配套提供用地空間；文化設施可結合獨立占地與利用歷史建筑配建兩種方式完成；小學根據行政辦公用地的騰挪與街區現狀風貌不協調建筑的拆除進行改擴建，緊鄰歷史街區保護建筑的部分小學，可靈活地通過利用保護建筑作為學校圖書館、校史館等方式，重新組織學校功能，以解決現狀老城區內小學生均用地嚴重不足問題；對于體育設施，老城范圍內確實難以提供大面積的體育設施用地供居民生活使用，因此，規劃從管理角度入手，建議老城區中小學在周末節假日時適度開放其體育場地，以作為市民生活活動場所的補充。

對于街道級、社區級設施而言應明確配建重點地區，鼓勵多元配建方式，是該輪控規實現均等化需要重點解決的問題之一。規劃在明確基本單元劃分的基礎上，結合老城區內人口分布，進一步細化配套分區。每個片區結合更新用地規劃一個完善的片區公共服務中心，并通過“捆綁開發”的方式，將配套設施建設與其他建設項目統籌在一起。同時，規劃還建議借鑒上海老城配套建設采用新區70%的規模進行配建的經驗，在符合規范要求的情況下不強求獨立占地，讓配套設施的落地更具有操作性，以切實服務周邊街坊。

5 結語

連江縣老城區面臨的問題，是中國當前縣級歷史城區內發展建設問題的一個縮影。老城控規本身就是一個很大的課題，尤其是縣級老城區在缺乏一定財政支撐的情況下，又需要兼顧更新與保護，更是難上加難，因此需要通過規劃的智慧以及一定程度上的行政管理手段創新，才能得以實現。

本文以連江縣老城控規為例，在疏散人口、指標控制、公建配套3個方面展開了一些研究，雖可能還存在一些不盡完善和深入之處，仍僅望能與各位同行共同探索，為我國縣級老城區的保護與控制的縱深發展，獻己一份微薄之力。