面對三大巨變，鄉村治理走向何方

葉興慶

推進國家治理體系和治理能力現代化，鄉村治理是其中重要一環。鄉村的重要性，不僅在于其常住人口占比仍然很高，還在于2.8億農民工以及城市戶籍人口與鄉村千絲萬縷的聯系;不僅在于直接和間接的人口比重，還在于鄉村社會結構的復雜性，及其對全社會穩定的壓艙石作用。

鄉村社會遭遇治理困境

鄉村治理在實現國家治理現代化中具有重要作用，然而隨著社會的發展，鄉村正在發生改變，轉型與治理困境正困擾著鄉村社會。

首先表現在鄉村的主體正在發生新的變化：部分村精英流失，部分村外來人口增加、甚至比例“倒掛”，農民找不到村干部，農村社會人口結構正發生著巨大調整。

鄉村治理的對象也發生了新的改變：村務的內涵與外延從過去“要糧、要錢、要命”，轉變為土地和農房如何流轉、村莊環境如何治理、集體資產以及補貼如何分配等新問題。

由此帶來新的治理困境，基層干部在工作中發現，“老辦法不管用、新辦法不會用，硬辦法不能用、軟辦法不頂用”，并由此引發諸多矛盾。在許多村民眼中，“中央領導是圣人、省里領導是好人、市里領導是忙人、縣里領導是壞人、鎮里領導是敵人、村里領導是仇人”。

三大變化影響鄉村治理

鄉村治理為何會出現這些變化？是什么影響著鄉村治理？

第一，農民與土地的關系正發生歷史性變化。

改革開放初期，土地所有權跟土地承包經營權分離，把農民從集體統一勞動、統一分配的體制中解放出來，農民獲得了自由勞動的時間。如今的“三權分置”則是把農民從“家家包地、戶戶種田”的情況下解放出來，讓農民可以自由支配勞動時間，為農民市民化提供了制度基礎。

第二，農民與國家的關系也發生著歷史性變化。

在農業產業政策方面，實現了從“索取”到“給予”的根本性轉變：農民曾長期通過工農產品價格剪刀差為國家工業化提供原始積累，2004年以后國家實行了糧食最低收購價等價格支持政策;農民曾長期為農業生產經營活動繳納農業稅，2004年起實行種糧農民直接補貼等多種補貼政策。另外，黨的十六大以后，根據統籌城鄉發展的新理念，我國不斷推出新農合制度、農村義務教育制度、農村低保制度、新農保制度等。這些制度的實施，讓農民跟國家的關系發生變化，實質上是把農業從工業化原始積累者的角色中解放出來，把農民從非國民待遇的地位中解放出來。

第三，農民與村社共同體的關系發生歷史性變化。

我國早期實行家庭聯產承包責任制，農戶成為獨立的農業生產經營主體，在農村經濟社會事務中的地位和作用大大提高，村組集體雖然還要不同程度地承擔集體公益事業，但政社合一的人民公社體制已不適應時代的需要。所以從20世紀80年代初期我國就開始改革，到1983年10月12日，中共中央、國務院發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，廢除人民公社，成立鄉一級人民政府。這一改革的核心是實行“鄉政村治”的治理新體制。這個體制在過去30多年中發揮了重要作用，在未來，這個體制還將發揮巨大作用。

由“三治”結合而至鄉村善治

面對上述正在發生的巨變，鄉村善治如何實現？黨的十九大報告提出，要堅持自治、法治、德治相結合。那么，自治、法治、德治，各自需要如何去完善？相互又應怎么去結合？

完善村民自治的核心是順應自治功能的變化。具體而言，就是應推動村黨組織書記通過選舉擔任村委會主任;全面建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程，推行村級小微權力清單制度;推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層，繼續開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點工作;大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極開展農村社會工作和志愿服務，發揮新鄉賢作用。

另外還要看到，完善村民自治的難點是推進集體產權治理改革。從長遠看，集體經濟組織承擔著很多公共產品的職能，應該交給政府;集體經濟組織也承擔著很多村民自治的功能，應該剝離出來交給村民自治組織。通過這兩個剝離，把集體經濟組織變為一個純粹的市場主體，這是改革的方向。

建設法治鄉村的關鍵是要有良法可依。我們要樹立依法治村、依法治鄉的理念。從干部的角度講，是要依法行政;從農民的角度講，是要遵法、守法、學法、用法。

當然，重視法治，有一個前提是要有良法可依。現在的農業法、農村土地承包法和土地管理法等一系列法律都需要修改（2018年年底，農村土地承包法部分條款已進行修訂，土地管理法修正案草案也提交全國人大常委會審議），還有新的法律空白需要填補，如鄉村振興促進法、農村集體經濟組織法等。

另外，要提升鄉村德治水平。如果德治深入人心，村民就能形成牢固的共同價值觀，在一些事情上容易達成共識，從而大大降低法治的成本，這是德治的奧妙所在。

建議深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新;開展好媳婦、好兒女、好公婆等評選表彰活動，開展尋找最美鄉村教師、醫生、村官、家庭等活動;深入宣傳道德模范、身邊好人的典型事跡，弘揚真善美，傳播正能量。

“三治”相結合，是鄉村振興很重要的內容，也是實現鄉村有效治理很重要的思路。需要注意的是，在結合時要把握好自治、法治、德治的邊界，自治為基、法治為本、德治為先，自治、法治、德治各有各的適用范圍。

（作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員）