政府推進社會組織參與社區教育策略研究

隨著國家治理體系的不斷完善和服務型政府的建設，社區教育逐漸由政府單一管理轉向了社會公共治理。而作為與政府和企業并列的第三部門——社會組織，也隨之成為社區教育中不可忽視的重要力量。社會組織是民辦非企業單位和社會團體的總稱。社會組織具有自組織性、非營利性、群眾性、基層草根性等特點屬性；社會組織可分為正規和非正規兩種類型。其中，正規型是指經民政登記機關正式批準的法人類社會組織，如各類行業學會、協會、研究會、促進會、基金會等；非正規型是指未在民政部門注冊登記、由社會民眾自發組織、自愿參加、自主活動、自我服務的的草根性民間社團組織，如社區各類文體活動團隊、學習圈、讀書會、志愿者組織等。社會組織在社區教育中的作用表現為：一是作為社區文化的建設者，通過開展獨具地域特色的各類教育文化活動，以活躍社區居民的精神文化生活，喚醒其文化記憶和情感歸屬感，進而增強社區凝聚力和向心力；二是作為社區教育產品的供給者，基于其源于社區、生發于社區、密接“地氣”的特質，以靈活多樣的方式為居民提供專業化和針對性的社區教育服務[1]；三是作為社會資本的載體，利用自身的社會關系“牽線搭橋”，鏈接各類社會資源，從而提高社區教育資源存量，緩解資源供求矛盾[2]；四是作為公民社會的代表，一方面承接政府職能，彌補政府行政管理的不足，另一方面作為社區民眾與政府之間的紐帶，協調政民之間的關系，發揮社會“緩沖閥”的作用。

然而，社會組織在社區教育中功能的發揮離不開政府權能的力量，即需要依靠政府倡導、引導、協調、激勵、規范、監督和調控等來推進。這是因為政府權能具有剛性的強制力、感召力，如政府通過制定法規政策為社會組織參與社區教育提供制度保障，導引其走向規范、合理和有序；借助行政公權力和社會公信力統籌協調各類資源，為社會組織參與社區教育提供資源支持；通過宣傳倡導發揮宣傳機的作用，為社會組織參與社區教育營造有利的社會輿論氛圍，強化社會組織的自我認可、社會認可和群眾認可等。基于此，需要政府從立法、機構、資源、平臺、培育和評估等六個方面著手，對社會組織參與社區教育進行全方位推動。

一、強化立法，拓展社會組織發展的制度空間

制度起根本性、全局性和引領性作用，社會組織參與社區教育離不開制度推力，即政策法規的剛性驅動力。目前，我國國家層面雖然已經出臺了鼓勵和引導社會組織參與社區教育的相關政策，地方層面也陸續出臺了相關政策。但從總體上來看，我國目前缺乏對社會組織發展方面的系統性立法保障，對于社會組織參與社區教育缺乏制度層面的激勵、規范和引導，制度空間逼仄。主要體現為：配套的政策體系不完備，社會組織的地位、人員、資金、優惠鼓勵等方面都沒有專門規定；在內容上“軟政策多，硬指標少”，可操作性不強。制度的不完善嚴重影響和制約社會組織參與社區教育的積極性和主動性[3]。為此，亟待制定一套有利于社會組織發展的法規制度體系，以促進其健康發展。

具體來看，需結合國情出臺一部國家層面的《社會組織法》。該法在內容上應具有高度前瞻性、綜合性和全面性，以為我國社會組織的生存與發展提供法律層面的剛性保障。首先，對社會組織本體的內涵、角色、地位、功能以及應享有的權利責任義務作出明確規定；其次，對社會組織參與社區教育的內涵、范圍、路徑、方式、程序等內容進行明文規定，使社會組織參與社區教育獲得法律認可和支撐，同時，還要制定系統化的社會組織參與社區教育的配套政策法規[4]。具體包括：（1）分配性工具：一是稅收優惠政策，如分類制定社會組織稅收優惠細則，對社會組織參與社區教育的公益活動給予一定的減稅或免稅等；二是資金扶持制度，建立專項經費扶持制度（如設立房租、人員、活動等專項經費補貼和評估獎勵專項資金）和間接補助制度（如對各類社會組織免收登記類、管理類和營業類等所有各項行政性收費）；（2）市場化工具：即以項目為牽引制定規范化的政府委托、招標與采購政策，如制定項目委托業務領域目錄、立項標準、招標（或委托）的程序與規則、項目承接者的資質認定標準、項目管理內容（包括合同內容設計、合同實施與監督）等，進一步健全政府購買服務制度體系[5]；（3）激勵性工具：即評估獎勵政策，如制定星級社會組織評選標準，建立科學的評估指標體系，搭建成果展示平臺，規范成果展示流程等；同時還要建立對組織成員個人的激勵機制，如建立志愿者服務“時間銀行”、“愛心銀行”等“積分兌換”機制。

二、設立機構，增強對社會組織的服務功能

社會組織參與社區教育需要良好的外部環境。而我國目前社會組織參與社區教育的外部成長生態尚未形成，基本的生態要素尚未開發出來，社會組織參與社區教育的陽光（能量）、空氣（資源）和水（信息）由誰提供、提供什么、怎樣提供，尚不清楚。也就是說，對社會組織提供引導服務、基礎養護和協調支持的部門不明晰[6]。因此，需要由政府牽頭成立以“激發組織活動能力，強化組織服務功能”為宗旨的社會組織服務機構，以為社會組織參與社區教育提供資源支持、信息咨詢、溝通協調、成果展示等“一攬子”便捷化服務，確保社會組織基礎性養護體系的健全和完善，助推其在社區教育中功能的發揮。

要遵循系統性原則，建立自上而下的市、區縣、街道（鎮）、社區（村）四級社會組織服務管理機構。在機構成員的構成上，要遵循廣泛性原則，吸納政府職能部門代表、駐地企事業單位代表、社會組織核心成員和社區居民代表等多方參與。機構的職能定位應遵循全方位服務的原則：（1）提供資源支持，幫助社會組織爭取政府部門、企事業單位等各方面的資源支持，包括活動場地、基礎設備和資金技術支持[7]；（2）提供信息咨詢服務，一是提供政策信息咨詢服務，如為社會組織提供登記注冊、稅收優惠、經費扶持和活動規范等方面的政策指導；二是提供居民需求信息咨詢服務，如通過開展市場調研，收集居民需求信息，促進供需對接；（3）發揮溝通協調功能，以社會組織代言人的身份參與政府政策的制定，獲取政府政策傾斜，反映社會組織的利益訴求；（4）建立成果展示平臺，根據評估標準遴選優秀的、發展勢頭較好的社會組織，為其提供成果展示平臺，發揮其輻射、示范和引領作用。

目前，在我國一些發達城市如北京、天津、上海、杭州、蘇州、廣州、深圳等地，已經出現了這類服務型機構，其為社會組織的發展和活動的開展提供相應的服務，發揮了應有的功能作用。如天津市在政府倡導和有關政策推動下，已形成了市級、區級和街道三級社會組織服務機構網絡—聯合會，聯合會在街道層面實現了全覆蓋，各聯合會根據自身特點和優勢為轄區內各類社會組織提供孵化培育、政策咨詢、能力建設、資源對接、成果展示等服務，助力初創類和成長類的社會組織發展壯大[8]。基于聯合會這類服務機構可以為社會組織參與社區教育提供全方位服務，這就需要政府加強對這類組織的扶持培育和政策傾斜，使其發展壯大，發揮其在助推社會組織參與社區教育中的服務功能作用。

三、暢通渠道，為社會組織提供場地設施支持

場地設施是確保社會組織參與社區教育活動開展的先決條件。但在實踐中，相當一部分民間基層組織場地設施匱乏，其開展社區教育的能力受到限制。為此，需要由政府主導，通過統籌協調、職能部門配合、政策指令，為社會組織參與社區教育開通場地設施獲取渠道，夯實資源支撐。具體來看，政府主導的方式主要有以下幾種類型：

1.政府推動型。社區不僅是居民生活區，還密布了與居民生活息息相關的駐地企事業單位和文化場館，這些單位組織具有優勢的場地資源。政府可以通過政策發文或協調溝通的方式整合社區資源，使其向社會組織開放。如為了激發社會組織參與社區教育的活力，太原市杏花嶺區出臺了《關于推進社會組織參與社區教育的培育與實施方案》，鼓勵駐地各級各類學校、民辦培訓機構、行業企業、文化場館為社會組織提供社區教育活動場所[9]。再如太原市迎澤區老軍營街道辦事處通過與轄區內一些單位溝通協商，使得這些單位的場地設施（操場、網球場、籃球場、乒乓球室、會議室、計算機室等）向社會組織開放，解決了社會組織開展社區教育活動場地不足的困境。

2.部門聯動型。社會組織參與社區教育涉及到民政、科技、婦聯、人社、老齡委、衛生和勞動等多個職能部門，為此，需要發揮各職能部門的特定職能和優勢，由各職能部門與社區聯動，有的放矢，實施場地資源的對口扶持。如由老齡委負責老年教育服務類社會組織；科協負責科普類社會組織；人社部門負責就業培訓類社會組織等。

3.街道和社區共建型。借鑒巴塞羅那公共空間的建設經驗，街道辦事處和社區可充分利用周圍的中小型公共空間（包括廣場、公園、公共建筑、街道、居住區戶外場地、體育場地等），出資加以設計和改造，再附之以配套設施設備建設，“筑巢引鳳”，合作共建廣覆蓋、高密集的各類文化活動中心，為社會組織開展社區教育拓展場地基礎性護養空間[6]。目前，在我國一些社區教育實驗區和示范區，由街道和社區共建、共同扶持社會組織發展的工作已經開啟，序幕已經拉開，如天津市紅橋區和苑街道辦事處協調各社區修建了和苑街老年人日間照料中心，為社區內社會組織開展老年服務活動免費提供場地[10]；常州市新北區新橋鎮社區教育中心長期為器樂協會提供場地設施，供協會定期為社區居民提供器樂培訓[5]。可以預見，在不久的將來，伴隨著學習型社會建設進程的推進，這類基礎性護養站點將會成為社會組織活動的主陣地，成為活躍社區居民文化生活的獨特風景。

四、搭建平臺，助推社會組織實現自我成長

“服務能力直接決定著社會組織的發展情況和其參與公共服務供給的質量和效率”[11]。但是長期以來我國社會組織參與社區教育普遍存在著專業化程度偏低、服務效能偏低、承接政府項目的能力不足等問題。究其原因，主要在于：一是人才建設方面缺乏綜合素質高、專業能力強的核心領導者；二是外部交流方面缺乏組織之間交流學習與溝通互動的機制；三是公信力建設方面缺乏民眾的支持和參與，社會認可度低。總體而言，當前社會組織參與社區教育存在著自身難以克服的瓶頸，亟需政府為其搭建服務平臺，在組織核心人員培訓、外部交流、輿論氛圍營造等方面予以支持和關懷，增強其自身造血功能和社會影響力，助推其自我成長。

首先，搭建社會組織核心成員成長服務平臺，幫助社會組織培育核心成員。基于動態能力理論，優質的人力資源是社會組織可持續發展的能動性要素，而核心成員更是一個社會組織的靈魂，其素質高低決定著組織的活力[12]。為此，需多措并舉，加強核心成員培育。一是采取多種方式挖掘核心成員“種子”，如通過摸底調研、信息采集、建立檔案等途徑從民間基層挖掘有能力、有專長的社區居民加以引導，使之成為核心成員，牽頭組建社團。如太原市壩陵北街社區通過深入摸底，精心排查，選派社區居民中有威望、社會責任心強、有專長的能人擔任各“睦鄰點”的負責人，組織開展相關活動，相繼成立了腰鼓隊、秧歌隊、健身隊、書畫社、棋類等多個群眾性睦鄰學習圈，推動了團結友愛、積極文明向善和諧社區的建設[9]；二是建立常態化培訓機制，由各級教育行政主管部門出面，聯絡社區教育機構、高校、基層企事業單位等合作開展對社會組織骨干人員和積極分子的理論培訓和業務指導，引導其發展成為組織核心成員。目前一些城市已開始行動，如上海市大力實施“千名老年學習團隊領袖培育工程”，積極開展團隊領袖專題培訓，同時還開展《學習團隊推進策略及典型案例》的課題研究，推動培育工作向縱深發展[13]；杭州市開創了共學養老新模式，市教育局成立了共學養老研究院，除了開展研究，還面向全市定期開展學共體骨干培訓[13]。北京市、成都市等地也已紛紛啟動，定期舉辦社區教育骨干培訓研修班，對社會組織優秀成員進行相關理論知識、業務能力和敬業精神方面的培訓，使優秀成員成長為組織的核心骨干[14]。

其次，搭建交流互動平臺，鼓勵組織間溝通學習。要打造線上平臺（如開通微信公眾號，建立門戶網站等）和線下平臺（如舉辦沙龍、論壇、成果展示等），為社會組織提供相互切磋和信息獲取的渠道，促進組織間合作互動與學習交流，以實現共同成長。如上海市終身教育促進辦依托“上海學習網”，建立了“上海老年學習團隊在線資源”平臺，不僅為全市老年學習團隊提供豐富的學習資源，還為其提供了線上展示交流和相互學習的平臺，展示了新時代老年人積極進取、樂觀向上和精神風貌，增強了他們的學習熱情和學習積極性；上海市終身教育促進辦還積極組織專家研制《上海市老年學習團隊工作室建設標準》，開展“上海市老年學習團隊工作室”申報遴選工作，2018年，共授予了22 個學習團隊為“上海市老年學習團隊工作室”，充分發揮了團隊領袖傳、幫、帶的先鋒作用[15]。

再次，搭建推廣宣傳平臺，營造輿論氛圍。政府相關職能部門（教育、宣傳、組織、民政、統戰等部門）需聯合大眾媒體宣傳播種，如通過官網專題介紹、電視廣告投放、公益項目認領、優秀項目展示等方式對社會組織參與社區教育的典型事跡進行宣傳，強化社會公眾對社會組織的了解和認可，以獲取社會輿論的支持；還可以依托信息化平臺（如借助微博、微信等新媒體）推送關于社會組織參與社區教育的相關新聞和動態，開展“星級社會組織”點贊活動等，使社會組織參與社區教育的影響力不斷擴大，深入民心，從而提升社會組織的社會公信力。如上海市終身教育促進辦依托信息化平臺，每年組織開展“為學習團隊喝彩”百個五星級團隊微信點贊活動，參與點贊人數達百萬，起到了很好的輻射效應[13]。

五、項目牽引，著力對社會組織進行孵化培育

社會組織是社區公共治理不可或缺的基礎性力量。然而，長期以來，我國社會組織的發展還比較瘠弱，表現為：一是類型單一，提供的社區教育服務難以充滿滿足社區居民多樣化的需求；二是發展后勁不足，受制于經費短缺的制約，大多數社會組織屬于短命組織，其參與社區教育往往是 “曇花一現”，缺乏可持續性。為此，需要政府進行項目引導，孵化與培育，使其發展壯大。

一是實行項目開發，推行政府購買服務。項目是社會組織參與社區教育的內容和載體，關乎社會組織社區教育的服務質量。為此，需要政府以項目為引擎，開發公益性項目，并采取政府購買服務來引動和扶持社會組織，促使其發展壯大。首先，進行項目開發，由政府牽頭建立多元參與的項目開發機制，通過吸納政府相關職能部門負責人、駐地企事業單位代表、高校和研究機構社區教育專家、社區居民代表等，共同開發一些符合社區居民實際需要的社區教育項目，如助殘扶困、環境治理、社區治安、醫療衛生、文化娛樂、糾紛調解等，實現項目供給與居民需求的精準對接[16]。其次，采取政府購買服務的方式，由政府立項，引入市場競爭機制，公開招標，在市場上遴選口碑好、社會影響力大的社會組織承接服務項目，提供社區教育產品，從而激活其參與社區教育的積極性，同時增強其自我“造血”的內源動力。近年來，政府購買服務已經成為一種發展趨勢并在一些社區教育先進城市開始推行，如上海市楊浦區延吉新村街道與社區合作設立“常青藤健康服務站”項目，并以購買服務的方式，通過招投標，委托新途社區健康促進社在社區內開展社區健康教育[4]。

二是通過項目創投進行孵化培育。項目創投是孵化培育社會組織的最好“著力點”。政府可通過“微公益項目”形式開展項目創投大賽活動，即將開發出來的服務項目分解為部分子項目——“微公益項目”，鼓勵社區內各志愿者服務團隊和初創社會團體積極參與，經專業評估之后遴選合格的團隊執行項目，并由政府牽頭組織專家團隊在整個過程中提供專業指導和督導，如開展資源獲取方面的實務督導、給予項目活動開展方面的專業培訓和輔導等[17]。同時，在此基礎上，對于那些實施效果良好、群眾滿意的項目給予一定的政策關懷和各項服務資助，幫助其創建品牌，使有潛力的社團浮出水面，發展壯大。此外，政府還需要通過多種方式，如設立專項基金、提供物資支持、以獎代補等，為“公益創投”的開展提供啟動資金和日常經費補助，以保證孵化機制的常態化運轉[18]。如江西省吉安市建立孵化基地，借助公益創投等方式培育社會組織，同時市民政局和各縣（市、區）每年都拿出專門資金用以引導和支持社區社會組織參與創投活動[19]。

表1 社會組織參與社區教育評估指標體系

六、以評促建，促進社會組織良性發展

質量評估對社會組織參與社區教育具有激勵導向作用，可以確保其規范化和良性運行。目前我國部分省市已經制定了社區教育的評價指標體系，評估內容圍繞社區教育活動的開展為主題，但大多都缺乏對社會組織參與社區教育這一要素的評估。為此，當務之急，需要建立社會組織參與社區教育評估指標體系，評估指標可由三級要素（一級、二級、三級）構成，評估內容包括社會組織內部建設、社區教育服務及活動、社區教育成效與效益、特色與創新，以及加分項五個板塊（評估指標體系如表1 所示），以此對社會組織參與社區教育的質量和效能進行評估，以評促建。要建立由政府部門牽頭、社會第三方評估、社區居民評價、同行互律、社會組織自評、媒體與民眾監督的多元主體參與的評估機制；評價方法可采用聽取匯報、查驗資料、實地考察、問卷調查、座談訪談等，推進社會組織規范化運行，促進其良性發展。