跨部門合作視角下HiAP的應用研究

摘 要：本文內(nèi)容主要基于公共管理領域國內(nèi)外衛(wèi)生政策文獻與案例研究，從跨部門合作的角度，通過案例研究、綜述等方式，對未來國內(nèi)政策中關于健康部分的政策制定、發(fā)展和實施（HiAP）作出思考，將國際HiAP項目應用的實踐經(jīng)驗中歸納形成的標準化、了解需求、提高意識、質(zhì)效統(tǒng)一等主要亮點，融入當前國內(nèi)原有的跨部門合作的基本行動框架，提出以行政法規(guī)與法律保障、HiAP優(yōu)先的行政意識、標準化的部門間健康行動計劃、以項目需求為基礎的組織機構、質(zhì)效統(tǒng)一的監(jiān)督評價體系、加強部門健康社會建設能力為主要內(nèi)容的新的HiAP應用路徑框架，以期對我國下一步實施HiAP的工作方針帶來啟示和借鑒。

關鍵詞：HiAP；健康社會決定因素；跨部門合作

2013年6月，第八屆國際健康促進大會上發(fā)表的《赫爾辛基宣言》將 “將健康融入所有政策（Health in All Policies， HiAP）”定義為一種以改善人群健康和公平為目標的公共政策制定方法。它系統(tǒng)地考慮決策過程尋求協(xié)同，依靠衛(wèi)生與非衛(wèi)生部門的合作制定政策、實施干預，避免不良的健康影響，解決健康問題。因而在公共管理領域看，其實現(xiàn)過程實質(zhì)上是一種跨部門合作治理機制的構建。認識這一點，是HiAP應用的關鍵。

1 資料與情況

HiAP理念自20世紀70年代出現(xiàn)以來，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的健康政策工作以及衛(wèi)生項目應用，并于2013 年成為實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標重要組成部分。然而近年來，不少國外應用案例闡述了當前在HiAP項目實踐中遇到的困境。其中，南澳大利亞一項為期五年（2012-2016）的全國性衛(wèi)生研究報告顯示，國家政府部門在健康問題社會決定因素方面采取的大多數(shù)HiAP行動通過與多個政府部門合作促進了人口健康的改善，但進一步的應用則受制于跨部門合作時協(xié)調(diào)性的缺乏，造成HiAP某些政策的影響有限。案例所示，當缺乏跨部門的協(xié)調(diào)治理機制，HiAP應用的成效會顯著降低，更無法穩(wěn)定持續(xù)。

而當前國內(nèi)對HiAP的應用起步晚，主要從2016年全國健康促進大會上后開始出現(xiàn)。袁雁飛（2015年）、胡琳琳（2017年）等通過文獻梳理在WHO框架基礎上提出了國內(nèi)跨部門合作的基本行動框架，包括健康政治領導力的建立，將健康融入其中的政府組織結構與決策程序，相應監(jiān)督與評估機制的完善，政策倡導能力，評估工具應用能力的構建等。然而建立長期、穩(wěn)定的HiAP跨部門治理機制并非易事，故當前跨部門合作的行動框架還需要在廣泛的實踐應用中不斷檢驗、完善與修正。

2 應用領域與要求

通過對國際HiAP項目應用領域的實踐總結，本文得到主要經(jīng)驗如下：

1）政策設計——標準化。芬蘭政府在頂層設計中就建立了跨部門的公共衛(wèi)生咨詢委員會，確立以第三方衛(wèi)生部門為核心的領導地位，追求HiAP項目全環(huán)節(jié)標準化的同時，也在各部門間明確HiAP理念優(yōu)先的地位。在芬蘭率先開展心血管病防控項目的北卡省，衛(wèi)生部門通過大量行政法規(guī)制定，到項目組全程與政府部門、非政府組織、媒體等進行一對多的洽談，使1969—2001年芬蘭全國的心血管疾病死亡率從450/10萬下降到150/10萬，下降66%，著實說明了理念設計上標準化的重要性。

2）政策問題界定——了解項目需求。了解部門需求和項目需求并取得平衡對HiAP列入政策議程至關重要。如中亞烏茲別克斯坦的“青少年營養(yǎng)計劃”，青少年健康發(fā)展部門對其價值認同高于致力于提供社會服務的貧困地區(qū)青少年支援項目部，導致資金劃撥產(chǎn)生分歧。故跨部門各方就任務價值達成共識十分必要。

3）政策制定——提高部門意識。即向參與者闡明衛(wèi)生公平問題的各類意識（如各部門對衛(wèi)生的影響、貢獻意識）。2004年南澳大利亞戰(zhàn)略計劃目標主要評估各領域對健康衛(wèi)生的影響，并探討戰(zhàn)略計劃目標中與個別領域部門間的潛在聯(lián)系，設立針對該領域部門的宣傳與學習班來促進非衛(wèi)生部門的參與。

4）政策實施與評價——質(zhì)效統(tǒng)一。在HiAP項目中，跨部門合作常從政策戰(zhàn)略的多個切入點分解健康承諾目標以降低各部門的實施難度。而這，則要求統(tǒng)一質(zhì)量和效率的標準以跟蹤后續(xù)的成效檢測。芬蘭HiAP在密切監(jiān)測各市政當局對《保健法》所規(guī)定的任務執(zhí)行程度中，對于健康促進能力建設基準系統(tǒng)（BSHPCB）的評估模塊進行調(diào)整，統(tǒng)一了國內(nèi)各個城市不同行政部門的人口健康結果在線基準測試工具并于2010年發(fā)布，真正意義上第一次在HiAP跨部門評估機制上促進了全國性市政當局健康活動的管理、規(guī)劃和評價。

3 應用路徑

從公共管理領域，HiAP實現(xiàn)的路徑研究核心在于如何讓通過建立以衛(wèi)生部門為核心的跨部門治理機制實現(xiàn)HiAP的應用。故結合以上HiAP項目主要的四點經(jīng)驗，在原有框架下，本文提出的新HiAP行動路徑具體如下。

1）為跨部門協(xié)作提供堅實的行政法規(guī)與法律保障。健全跨部門間的協(xié)調(diào)配合機制，重點就是需要制定出臺《政府部門間協(xié)作關系法》等法規(guī)條例，對同級政府的職能部門之間協(xié)作、輔助等作出規(guī)定，從源頭上劃分權責關系，調(diào)和機構間的矛盾以促進各種跨部門合作。

2）提高跨部門協(xié)作中HiAP需要優(yōu)先的行政意識。在充分做到尊重各部門基礎職能與專業(yè)的同時，在跨部門間樹立一種HiAP地位相對優(yōu)先的地位，使其價值在不同部門、層級等得到共識與認證，具體涉及到對相關人員的意識培訓、HiAP項目中獎懲績效考核的掛鉤等。

3）構建標準化的部門間健康行動計劃。各部門需以“健康促進”目標為導向，發(fā)揮各自部門優(yōu)勢的同時，主張培訓部門與其他部門人員之間的崗位對話能力，使機構間在健康基本問題界定、數(shù)據(jù)收集標準、統(tǒng)計方法等方面保有一致性，以利于相互交流、反饋。

4）確定跨部門領導組織結構，并據(jù)HiAP項目需求劃定權責結構。構架跨部門組織結構可采取建立部際列席/旁聽等會議交流制度，促進明晰健康權責結構。

5）設立監(jiān)督評價體制并加強質(zhì)效統(tǒng)一建設。全方面、多層次、深角度建設部門伙伴之間的信息共通機制，為HiAP項目的運行提供流暢的信息反饋程序與渠道，從而加強以多方參與、穩(wěn)定有序、質(zhì)效統(tǒng)一為目的的健康結果監(jiān)督評價體系。

6）加強衛(wèi)生部門健康社會的建設能力。衛(wèi)生部門應明確其HiAP理念倡導、召集者角色，加強建設能力，培養(yǎng)非衛(wèi)生部門的健康素養(yǎng)、促進意識、貢獻意識等，并進行相對應權力的漸進式下放，促使非衛(wèi)生部門成為任務的良好合作者。

4 結論

本文提出的跨部門合作視角下HiAP應用路徑與原有框架相比，主要有兩點改善：一是提煉融入較近的國外HiAP項目的經(jīng)驗亮點，增強了行動框架的實踐有效性；二從國外經(jīng)驗中得到，跨部門還需要通過公共管理視角來完善法律法規(guī)層面的頂端設計，增強行動框架的政治穩(wěn)定性。本文所闡述的各種理念思維是許多國外政府決策者的經(jīng)驗，建議國內(nèi)HiAP應用研究在起步時政策倡導與研究者可以將更多注意力放在合理框架的制定上，再加強以有效的政策執(zhí)行和維持。

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作者簡介

孫莎莎（1998），女，浙江省余姚市人，2016級本科生，研究方向：公共事業(yè)管理。