民間資本在PPP模式中的困境

戴立 邱加華

【摘要】隨著2014年國務院大力推廣PPP模式，各種政策密集出臺，期望吸引民間資本進入基礎建設和公共服務領域，以解決地方財政資金緊張的問題。但事與愿違，PPP模式發展至今，仍然是國有企業唱主角，民間資本唱配角，民間資本遲遲不能進入該領域，即使進入也很難全身而退，原因有很多。本文分析了民間資本在該領域艱難生存的原因，即進入門檻高，退出機制不健全且參與風險大。

【關鍵詞】PPP模式 民間資本 困境分析

一、概念界定與問題提出

所謂民間資本，一般是指非政府擁有的資本，即民營企業的流動資產和公民個人及家庭所擁有的金融資產的統稱。在一些國家有關的政策性文件中，一般也叫做“非公有資本”或者“社會資本”。隨著改革開放的進行，社會生產力得到極大解放，民間資本快速聚集，截止2017年12月，全國民間資本總量近40萬億，這些民間資本，對我國的經濟和社會發展起到了重要的。。推動作用。具體到PPP模式中，民間資本應不應該包括公民個人及家庭所擁有的金融資產，存在兩種不同觀點，一種認為PPP模式所需要的大量資金動輒幾十個億，是一般公民家庭所不能承受，因此很少能參與進來。但是隨著PPP模式的不斷發展，也有人認為一般公民或企業可以通過購買相關金融產品的方式參與PPP模式。本文所指民間資本，是指民營企業和外資企業以及相關混合所有制企業中的流動資產，因此本文所指民企，不僅指狹義上的民營企業，也包括外資企業以及相關混合所有制企業。所謂PPP模式，指的是政府和社會資本合作來進行基礎設施建設的一種新型項目運作模式。這種模式中，政府鼓勵民間資本和政府進行合作，參與到公共設施的建設中來，以解決政府建設基礎設施資本不足的問題。

二、民間資本在PPP模式中的缺陷分析

民間資本在PPP的發展中，無論是參與數量、參與行業還是投資總額都不甚理想，其原因筆者分析如下：

（一）進入PPP項目困難重重

（1）社會上有關PPP的研究機構和專業化人才不足，導致民間資本得不到全程尤其是前期階段的專業化指導。我國上世紀80年代引進PPP模式，中間發展緩慢，到2014年才重新被推廣，至此已經過去三十多年，但專業性人才的培養一直沒跟上，專業的研究機構也嚴重缺乏，最終導致的結果就是當下人才的發展難以滿足PPP尤其是民間資本參與其中時的需求。就政府而言，2014年由財政部牽頭成立的政府和社會資本合作領導小組，同年底，財政部又設立了政府和社會資本合作中心。但是這些政府機構設立的目的主要在于國家層面的政策制定、信息統計和國際交流，主要服務于政府和大型國企，幾乎對民間資本參與PPP項目沒有專業的指導。基于以上人才不足和專業咨詢機構缺失的原因，民間資本出于自負盈虧的商業心理，大多數都處于觀望態度也就不足為奇，而這又進而導致PPP項目落地率不高。

（2）保障民間資本安全高效參與PPP項目的法律還處于缺失狀態。當下關于政府和社會資本合作的立法現狀是缺乏上位法律的支持，在法律層面僅有新修訂的《預算法》作為支持，主要以行政法規、部門規章及政策文件為主，并且出臺時間基本都在2014年9月以后。由此我們不難發現在法律方面存在的問題，首先是當下的有關法律層級不高，大部分都是部門規章，屬于臨時性的政策，缺乏權威性;其次，這些部門蓋章大部分都是宏觀指導，對PPP的具體流程、技術操作等都沒有具體的規定。最后，不同地方政府實施PPP項目時具體情況不同，地方政府自由裁量權大，有時候為了自身利益或者某些官員利益，對國家政策斷章取義，極易發生權力尋租事件。基于此，民間資本在進入項目前會擔心自身利益得不到保障，發生爭議時不能得到公正處理。

（二）退出項目艱難且風險高

（1）項目營運周期長，政府‘新官不買舊賬”。PPP項目周期都在二三十年，且無法在短期內獲得收益，民間資本在參與PPP項目時不僅要和政府一起承擔市場風險，而且還要面臨政府換屆所帶來的政策變動、PPP項目簽訂主體變動、債務風險等政治性不確定性的風險，民間資本資金有限，如果在某個PPP項目中投入過多資金且不能回收，則很容易使民間資本在PPP項目中早早夭折。

（2）民間資本退出機制不完善。“政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿后，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資產交割等工作，妥善做好項目移交。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。”從中我們不難發現，PPP項目提前中止或者項目到期移交的時候，政府首先考慮的是公共利益不受損害，而對民間資本的安全退出并沒有給出具體的措施方法或者說保障機制。當然這也在合情合理的范圍內，畢竟政府職責所在，而這也正好體現了政府和民間資本合作時所存在的矛盾。除此之外，民間資本和社會資本在按照合同內容進行交接時，因合同體系交叉，利益關系復雜，且PPP項目多為二三十年的長周期項目，因此退出時需要考慮的因素太多，使得民間資本很難功成身退，甚至有可能使自己陷于其中無法正常運轉最終導致破產！這與政府推廣PPP模式時盤活民間資本的初衷相背離并且對以后PPP的發展帶來不好的影響。