金融支持地方交通基礎設施建設發展探索

摘 要：本文從交通基礎設施建設的主要資金來源入手，通過對張掖交通基礎設施建設發展狀況及金融支持情況進行分析，揭示出當前金融支持地方交通基礎設施建設制約因素及存在的問題，并在借鑒省內外先進經驗的基礎上，提出對策建議。

關鍵詞：交通基建；交通投融資

一、張掖交通基礎設施建設發展現狀

張掖，下轄五縣一區，是古絲綢之路北、南、中三線交匯之地，是“絲綢之路經濟帶”的重要節點城市，具有良好的交通區位優勢。“十二五”末，全市公路通車總里程達到10809公里，公路網密度由“十一五”期末的24.27公里/百平方公里提高到26.44公里/百平方公里，全市六縣區均實現二級以上公路通達，67%的縣（區）通了高速，100%的鄉鎮通了油路，市域路網結構布局更趨優化。蘭新高鐵開通運營，新增高速鐵路262公里，全市鐵路營運里程達到496公里，實現了境內高鐵零突破。張掖軍用機場實現軍民合用，民航基礎條件得到改善。全市公路、鐵路、航空運輸三位一體，運輸干線全域對外暢通的立體交通樞紐地位日益凸顯。

張掖市交通基礎設施項目建設資金的來源渠道主要有國家和省級補助資金、地方財政預算內資金、銀行信貸資金、自籌資金及其他資金等。其中銀行信貸資金是金融支持的主要方式，其他類諸如證券、保險、信托、基金等則介入較少。

五年來，張掖市金融機構信貸支持交通行業力度在逐步增加，行業貸款余額占全市貸款余額的比重較為穩定。截至2017年末，全市交通基礎設施建設完成投資27.8億元，較上年增加1.46億元，增長5.54%；全市交通運輸、倉儲和郵政完成投資34.7億元，較上年減少4億元，減少10.34%；全市交通運輸、倉儲和郵政行業貸款余額17.01億元，較上年增加0.51億元，增長3.09%，占全市貸款余額2.8%，占比較上年減少0.18%。其中交通基礎設施投資增速最快是在2016年，增速為441.98%，同時在2016年行業貸款也體現了較高的增速；2017年，各項增速都明顯有所下降，分析其主要原因：一是受祁連山環境生態保護政策及問責影響，張掖市一大批建設項目受其影響，處于停工整頓整改狀態，張掖市經濟下行趨勢明顯；二是受國家嚴控地方政府債務政策影響，各家金融機構對于信貸風控進一步趨嚴，一批在建重大項目出現了抽貸、斷貸情況。

二、制約金融支持地方交通建設主要因素及原因

（1）地方財政能力薄弱，資金缺口大

據相關統計，全國目前中央和地方財政資金只能滿足公路建設需求的17%，對于處在欠發達地區的張掖市來說，項目資金更是奇缺。“十三五”期間，張掖市交通基礎設施項目總規模在400億左右，經營性和非經營性項目大體個占一半，大部分都需要吸引社會資金來解決。按最樂觀情況假設，總規模400億的交通項目按照規定的最低資本金比例20%測算，資本金籌措需要80個億。2017年，張掖市政府一般公共預算收入完成26.32億元，預算支出完成164.5億元，其中交通運輸支出8.55億元，比上年增長了近3倍，主要為省級下達的車購稅補助資金用于公路建設項目補助資金。2017年5月，甘肅省全面取消政府還貸二級公路收費，二級路取消收費后續建的二級路項目失去還款來源。2018年在國家相關政策影響下，依靠省交通運輸廳統貸統還籌集的省級補助資金難以為繼，張掖市一批按照原《甘肅省公路“十三五”投資政策》（甘交[2017]24號）文件精神推進的交通項目失去省級補助資金，而這些資金基本都是用作項目資本金，這很可能導致部分項目出現資金鏈斷裂風險。

（2）地方債務監管和信用緊縮限制了交通基建加杠桿的能力和意愿

從2015年開始，張掖市政府“貸款修路、收費還貸”模式已不可持續。新增的公路中多為擬采用PPP模式建設，投資巨大，由于西部地區地廣人稀，相當一部分公路項目社會效益顯著、經濟效益一般，市場投資意愿不強。在這種情況下，市縣陸續成立交通投資公司，來承接本地交通基建項目。交通投資公司作為地方政府落實基建項目的重要載體，成立之初，其融資能力依靠地方政府對其的隱性擔保。2017年，國家相關部委開始對地方債務進行整頓，對違規擔保、明股實債、采購工程納入政府購買服務進行了規范，中央經濟工作會議將加強金融風險防范放在首位，國家對地方債務違規上升到責任倒查、違規問題的高度。2018年的財政部23號文，從金融機構資產端規范融資行為，特別是提出的資本金穿透核查更是影響深遠，債務性質的資本金融資路徑被嚴格限制。原本在省補資金落空后，可以依靠產業基金和投行資本金過橋方式進行籌集政府方項目資本金的路徑也出現困境，這些文件和相關處罰和問責的通報，影響了地方政府和交通投資公司利用債務杠桿進行融資的積極性，一段時間出現了有多大財力就修多少路的說法。

（3）交通基建融資渠道單一，項目包裝能力不強，資產運營能力不強

無論是交通投資公司主體融資，還是在手的交通基建建項目融資均仍以銀行貸款為主，隨著交通建設項目任務的進一步加重，資金需求量的提升使得單一的融資模式難以滿足項目建設要求，需要尋求新的突破口。目前的現狀是，推進的個別PPP項目有基金的股權融資，其他方式均沒有在張掖交通類項目有成功落地的案例。張掖市推進的一批交通建設項目，往往均是以單個的交通項目進行去融資建設，沒有通過將收費與非收費公路捆綁打包行形式以及交通+旅游模式進行推進的。一些建成的交通基建項目的潛在資源，如沿線土地、服務區、路域內閑置資源、廣告資源等的利用率不高，未能發揮其應有的作用，亟待激活轉化。

（4）項目缺乏還款的資金來源，存在風險點較多

交通基建項目呈現的特點為投資額大、融資期限長、市場空間巨大，但是公路建設融資存在建設成本偏高、收入與支出不匹配等風險。目前，張掖市公路建設資金主要依靠財政專項補助和銀行貸款實現，已建收費公路融資主要依靠政策性銀行完成，后續新建收費公路項目建設資金缺口巨大。張掖市財政支出能力較弱，地方政府債務及支出責任超過其財政承受能力而出現的違約風險是金融機構不得不考慮的重要因素。地方政府主導的農村公路建設項目多為無收益項目，承貸投融資平臺公司主要負責項目建設，自身綜合收益少或干脆沒有，項目第一還款來源無法實現，為進一步給予信貸支持帶來巨大的困難。另外，交通基建項目存量貸款是否涉及違法違規擔保和變相舉債隱性債務的認定，制約了新增該類項目貸款的投放。

三、對策建議

（1）完善交通投融資體制機制，為交通產品供給提供有效資金保障

應統籌發展以高速公路、一級公路為主的收費公路體系和普通公路為輔的、體現公共服務的非收費公路體系。加快構建結構合理、功能完善、事權清晰、銜接順暢的新型公路網，并建立與之相匹配的管理體制與投融資機制。通過制定相應的政策法規、特許權經營期延長、財政補貼等優惠政策，吸引社會投資進入張掖交通基建領域，提高公共財政的預算、債務管理、資產管理等方面的能力，為交通基礎設施建設融資提供制度保障。將發展交通基建資金納入政府發展的總體安排，發展規劃與資金保障動態平衡體系，將交通基建資金納入交通發展三年滾動計劃，并依此編制年度投資計劃合理安排政府投資。發揮財政政策資源引導作用，引導金融資源投向重大交通基礎設施領域。

（2）完善擔保體系，分散項目風險

由市縣財政共同出資，引導社會資金建立市級擔保公司、融資擔保基金、基建項目貸款風險補償資金池等，為符合條件的市縣級平臺公司提供基建融資擔保服務。積極拓展與甘肅金控擔保集團、甘肅省融資擔保集團有限公司等省屬大型擔保公司的合作，改變目前對于重大項目融資擔保缺失的問題。

（3）運用好綠色金融政策，交通旅游融合發展

著眼張掖市豐富的旅游資源，堅持修一條路、造一片景、富一方百姓的理念，將綠色旅游公路的提上議事日程，運用好綠色金融政策優勢，構建自然生態、暢通舒適、美麗致富的綠色公路交通體系。2018年，張掖市旅游人次突破3000萬大關，旅游文化產業已經貢獻了張掖市GDP的51%。張掖旅游業的快速發展，也為全市交通行業帶來了發展機遇與挑戰，交旅融合，勢在必行。整合旅游及交通資產和資源，以全市16家4A級以上景區、旅游度假區等為依托，探索合并設立市級交通旅游發展集團，統籌全市交通及旅游項目建設，利用規模化效應擴大融資渠道，打造交通風景線，依托公路將風景區、特色小鎮、房車營地、服務創新示范區等串聯起來，形成合力。

（4）推進地方交投公司轉型發展，提升自身實力為金融更好介入創造條件

一是推進交投公司運作模式轉型，通過交通產業鏈相關企業整合及經營性資產注入，打造國有資本投資運營主體，子公司圍繞市場化業務做優做強，形成穩定現金流和盈利能力，提升整體造血功能和市場融資能力；二是推進交投公司業務布局轉型，依托公路項目建設業務優勢，充分挖掘項目及沿線潛在投資開發空間；三是推進地方交投公司職能定位轉型，從融資端向投資端發展：探索作為社會資本方參與交通基礎設施建設市場化競爭，尋找合作者布局金融類業務諸如設立基金、開展小額貸款、擔保、融資租賃等。

（5）拓寬交通礎設施項目政府方資本金來源渠道

關于交通基建項目政府方資本金短缺問題，探索以國有土地使用權、項目周邊旅游資源、礦產資源出讓給社會資本方的方式，置換資金補充項目資本金。盤活地方有效存量資產，以資產證券化方式將資產變現用于解決新建交通基建項目資本金短缺問題。

參考文獻

[1]中國人民銀行開封市中心支行課題組，趙繼鴻.河南省基礎設施投融資問題研究[J].金融理論與實踐，2013（12）.

[2]劉勇.交通基礎設施投資、區域經濟增長及空間溢出作用——基于公路、水運交通的面板數據分析[J].中國工業經濟，2010（12）.

[3]劉生龍，胡鞍鋼.交通基礎設施與經濟增長：中國區域差距的視角[J].中國工業經濟，2010（4）.

[4]劉昊東.對交通基礎設施建設融資模式的探討[J].交通財會，2014，08：15-18.

[5]廖冰燦，曹伊.重慶市基礎設施建設的金融支持研究[J].經濟研究導刊，2016（17）：65-66.

[6]楊素娟.新疆交通基礎設施建設的金融支持研究[D].新疆財經大學碩士研究生論文，2017.

作者簡介：毛云龍（1986年-），男，學歷：碩士研究生，單位：中國人民銀行張掖市中心支行。