上市公司國有股權監管制度變遷

文=伍 偉

隨著國有企業股份制改造以及上市的推進，國有企業的監管方式發生了重大變化。上市公司國有股權監管制度也隨著監管機構的轉移、監管方式的轉變、經濟形勢的變化而變遷。對上市公司國有股權的監管是國有企業監管最重要的組成部分之一。

中共中央、國務院2015年印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》（中發〔2015〕22號）指出要“大力推動國有企業改制上市，創造條件實現集團公司整體上市。”北京市委、市政府印發的《關于全面深化市屬國資國企改革的意見》（京發〔2014〕13號）指出“加快國有企業特別是競爭類企業的上市步伐，推進具備條件的一級企業實現整體上市，使上市公司成為國有企業發展混合所有制經濟的主要形式。”可見，隨著國有企業改革特別是混合所有制改革的推進，上市公司已經成為國有經濟越來越重要的表現形式。

改革開放以來，我國經濟發展取得了舉世矚目的成就，國有經濟在其中發揮了重要作用，而上市公司的出現使得國有企業股份制改革走向了信息更加公開、透明的道路。隨著國有企業股份制改造以及上市的推進，國有企業的監管方式發生了重大變化。上市公司國有股權監管制度也隨著監管機構的轉移、監管方式的轉變、經濟形勢的變化而變遷。在2018年全國兩會記者會上，國務院國資委主任肖亞慶介紹到，“中央企業控股境內上市公司290戶，市值達到了11.1萬億元，占境內A股市場總市值的20.66%。中央企業63.7%的資產和60.8%的凈資產都在上市公司里面。”可以說對上市公司國有股權的監管是國有企業監管最重要的組成部分之一。

國有企業上市的基礎：股份制改造的開始

改革開放之初，為國有資產管理制度建立的嘗試和起步階段，主要通過“放權讓利”提高國企生產積極性，通過“兩權分離”推行承包制改革，但這段時期的計劃思想和指令式管理雖沒有被完全削弱，但已經開始逐步收縮與改革。這段時間是國有企業股份制改造的開始階段，也是上市公司的萌芽階段。國有企業完成股份制改造后，才能進行后面的上市發行股票。新中國成立后至改革開放前國有資產的所有權、占有權、支配權甚至使用權都集中在國家手中，與當時高度集中的計劃經濟體制相適應，但是沒有專門的國有資產管理機構，基本是按照行政隸屬關系分口管理，主要通過執行下達的各種指令性計劃來完成管理。1984年提出國有企業應該實行政企分開，向市場經濟主體轉變以來，逐漸形成財政部門管企業財務，計劃部門管投資，勞動部門管勞動工資，經貿委管企業生產及改革，監事會管企業財務及政策監督，即所謂“九龍治水”的體制。

1984年7月25日北京天橋百貨股份有限公司成立，發行股票300萬元（采用了還本保息形式），成為北京市第一家實行股份制的企業，同時也是全國第一家正式注冊的股份制商業企業，還是全國第一家由國營企業轉制為股份制的企業。1984年8月10日，上海市人民政府頒發“滬府辦發〔84〕58號文”，批準中國人民銀行上海市分行《關于發行股票的暫行管理辦法》，這是改革開放后有關證券方面的第一個地方性政府規章。1984年11月14日，中國人民銀行上海市分行正式批復同意發行“飛樂音響”股票。成為新中國第一家向社會公開發行股票的股份制企業。

1986年10月，深圳市政府制定并頒布了《深圳特區國營企業股份化試點暫行規定》，對企業進行股份制改革的范圍、內容、股東、股份和股票、股份公司的組織結構、勞動人事制度、稅收和分配、股份制改造程序等作了規定，并選定10家國營企業作為股份制的試點，這是國內第一次規定了國營企業股份化的基本原則、方法和改造程序。國務院于1987年3月下發了《國務院關于加強股票、債券管理的通知》和《企業債券管理暫行規定》，這兩個法規是我國第一次頒布的全國性證券市場法規。1987年9月，作為新中國第一家證券公司的深圳經濟特區證券公司正式成立。

國家國有資產管理局管理階段

國家國有資產管理局（簡稱“國資局”）成立于1988年，掛靠財政部門，專門管理和監督國有資產的運行，與國家體改委、國務院證券委員會成為股份制企業的三個主要監管部門。在這期間，國家層面先后于1993年出臺了《公司法》、1997年出臺了《證券法》，為上市公司國有股權管理奠定了法律基礎。國資局對上市公司國有股權監管的重點主要是國有企業事業單位發起設立股份有限公司、股份公司上市、股份公司配股、增發等事項中國有單位行使股東權利和國有權益保值增值。先后出臺了一系列關于規范股份有限公司國有股權管理、發行股票等相關政策文件。

與我國改革開放的道路一樣，證券市場也是通過“摸著石頭過河”試出來的，并且與國有企業的改革密不可分。一是試點先行。在1988-1990年，有關如何保證公有股地位及發揮公有股作用，在全國范圍有較激烈的爭議，但上海和深圳無疑是試點先行者。為此，1989年12月，國務院發布了《關于向社會公開發行股票的股份制試點的通知》，將向社會公開發行股票的股份制試點工作限制在上海、深圳兩地，其他地區的股份制試點工作基本停止。1990年和1991年上海證券交易所和深圳證券交易所分別成立，上海證券交易所開業當天，飛樂股份、延中實業等8家公司正式在上海證券交易所上市。二是與國有企業改革密不可分。最開始證券市場的建立就是國有企業基于融資層面，在保持國有經濟主導地位的同時，通過證券市場為國有企業和國有經濟籌集資金。

1992年國家體改委等五部委聯合下發了《股份制企業試點辦法》，根據投資主體的不同，股權設置有四種形式：國家股、法人股、個人股、外資股。1993年頒布的《股票發行與交易管理暫行條例》規定凡在二級市場上交易的股票，都只限于社會公眾股和內部職工股，即上市公司的國有股是不允許上市流通的。這種將上市公司股票區分為不同類型的模式，在當時國有資產管理體制尚未完善的情況下，既有利于避免國有資產流失、維護社會經濟穩定，也有助于這些公司運營目標的穩定，將精力集中于現代企業的構建。但是也產生了一些負面影響，比如使得上市公司或大股東不關心股價的漲跌，不利于維護中小投資者的利益，也使股票市場通過交易達到資產市場化配置的目的削弱，間接妨礙了資本市場改革深化。后續為了改變這一狀況，最開始提出了國有股減持方案，再提出全流通概念，到最后提出股權分置改革，才徹底改變了這種股權交易的人為設置問題。

1991年《關于在股份制試點中加強維護國有資本權益的通知》，這是我國第一部關于股份公司國有股權管理的規章制度，對于國營企業轉變為股份經營時提出了清查資產、資產評估、年度會計決算等要求。1992年國資局與國家體改委聯合下發《股份制試點企業國有資產管理暫行規定》，規定了股份制試點企業產權登記、預算收繳等事宜。1993年《關于公開發行股份公司國有資產折價等問題的復函》，國有企業整體改組為公眾股份有限公司的，須先進行資產評估并經過確認。在募集新股之前，應以調整過的企業賬面凈資產值折為原國有股東的股本。轉讓國家股權須經過批準后單獨實施，不得在國有企業改組為股份公司或定向募集公司轉為社會募集公司時，將股權轉讓與改組、轉制混在一起進行。1994年3月11日發布了《股份制企業國有股權管理的實施意見》（國資企〔1994〕9號），將國家控股的股份有限公司分為絕對控股和相對控股。

1994年出臺《股份有限公司國有股權管理暫行辦法》，規定國有股權分為國家股和國有法人股，國有企業股份制改制之后形成的國有股權——國家股和國有法人股正式取得法律定位，并在地方政府和中央相關部門層面的行政法規中對于這些股份的轉移和流通作出了明確的限制。中國證券市場中非流通股正式確立，在市場發展中三分之二股份不流通的制度格局就此形成。1996年《關于規范股份有限公司國有股權管理有關問題的通知》，對國有股權管理事項的審批程序、批復內容及報送材料等做了較為完整的規定。首次明確，國有股東轉讓其擁有的上市公司股權，應逐級報國資局批準。1997年《股份有限公司國有股東行使股權行為規范意見》，明確了國有股東轉讓股份的權利和義務、轉讓收入須用于國有資本再投入、轉讓價格的確定等事項。

財政部管理階段

1998年國務院機構改革，原國資局撤銷并入財政部，國有股權管理職責相應調整為由財政部負責。在此期間，隨著證券市場的逐漸活躍，財政部對上市公司國有股權管理的監管重點逐漸向上市公司國有股權轉讓、國有股減持試點等方面調整。

在國有股權轉讓方面，主要出臺了《關于股份有限公司國有股權管理工作有關問題的通知》（財管字〔2000〕200號）和《財政部關于上市公司國有股質押有關問題的通知》（財企〔2001〕651號），前者規定地方單位國有股權管理事宜由省級財政（國資）部門審批，中央單位由財政部審批，但發行外資股（B股、H股等），國有股變現籌資等變動（或者或有變動）的有關國有股權管理事宜，須報財政部審核批準。明確了國資部門出具的關于國有股權管理的批復文件是是上市發行審核的必備文件和證券交易所進行股權登記的依據。后者規定國有股東授權代表單位用于質押的國有股數量不得超過其所持該上市公司國有股總額的50%，并應由國有股東報省級主管部門備案。

在國有股減持方面，出臺了《國務院關于印發減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》（國發〔2001〕22號），規定國家擁有股份的股份有限公司在其首次發行股票或增發新股時，需要按融資額的10%出售國有股，出售收入全部上繳全國社保基金理事會。但隨后由于證券市場持續低迷的原因，經國務院同意2002年證監會宣布在境內證券市場停止執行國有股減持辦法，但境外證券市場一直在開展這項工作。

國務院國資委管理階段

2003年十屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，決定在整合原國家經貿委、中央企業工委、中組部和財政部部分職能的基礎上，設立代表中央政府履行國有資產出資人職責的特設機構——國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱國務院國資委）。2003年5月13日國務院發布《企業國有資產監督管理暫行條例》，更是從總則、國有資產監督管理機構、企業負責人管理、企業重大事項管理、企業國有資產管理、企業國有資產監督等方面制定了國有資產監督條例。國務院國資委根據國務院的授權，依照《公司法》和《企業國有資產監督管理暫行條例》開展工作。與此同時，上市公司國有股權的監管職責也由國務院國資委行使。國務院國資委指導上市公司國有股東配合完成股權分置改革、實施上市公司國有股轉持等工作，對資本市場和國有控股上市公司產生了深遠的影響。在上市公司國有股權監管政策上，2007年股權分置改革完成后出臺了一系列相關監管政策，有效促進了國有控股上市公司的繁榮，維護國有資本權益。

股權分置改革。自2005年開始我國證券市場啟動了上市公司股權分置改革，對資本市場及上市公司國有股權管理產生了深遠的影響。股權分置是指A股市場的上市公司股份按能否在證券交易所上市交易被區分為非流通股和流通股，這是我國經濟體制轉軌過程中形成的特殊問題。為了適應資本市場改革開放和穩定發展的要求，2005年4月29日，經國務院批準，中國證監會發布《關于上市公司股權分置改革試點有關問題的通知》，啟動了股權分置改革的試點工作。經過兩批試點，取得了一定經驗基礎上，2005年8月23日中國證監會、國資委、財政部、中國人民銀行、商務部聯合發布《關于上市公司股權分置改革的指導意見》；9月4日，中國證監會發布《上市公司股權分置改革管理辦法》，我國的股權分置改革進入全面鋪開階段。到2006年股權分置改革基本上遍地開花，到2007年基本完成。

上市公司國有股轉持。在股權分置改革后出現了一個“新老劃斷”的概念，新老劃斷是指股權分置改革后首次公開發行股票的公司不再區分流通股和非流通股。2006年5月18日《首次公開發行股票并上市管理辦法》正式實施，“新老劃斷”全面啟動。2009年6月19日經國務院批準，財政部、國資委、證監會、社保基金會2009年6月19日印發了《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》（財企〔2009〕94號）。股權分置改革新老劃斷后至辦法頒布前首次公開發行股票并上市的股份有限公司，由經國有資產監督管理機構確認的上市前國有股東承擔轉持義務。辦法頒布后在境內證券市場首次公開發行股票并上市的含國有股的股份有限公司，除國務院另有規定的，均須按首次公開發行時實際發行股份數量的10%，將股份有限公司部分國有股轉由社保基金會持有，該辦法執行多年來對于促進股市的長期平穩發展及其充實社會保障基金等方面具有積極的意義和價值。

隨著經濟社會發展和人口老齡化加劇，基本養老保險基金支付壓力不斷加大，在統籌考慮基本養老保險制度改革和深化國有企業改革的基礎上，為增強基本養老保險制度可持續性，2017年11月，國務院發布《國務院關于印發劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案的通知》（國發〔2017〕49號），明確將中央和地方國有及國有控股大中型企業、金融機構納入劃轉范圍，目前統一劃轉比例為企業國有股權的10%，同時《國務院關于印發減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法的通知》（國發〔2001〕22號）和《財政部 國資委 證監會 社保基金會關于印發〈境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法〉的通知》（財企〔2009〕94號）等現行國有股轉（減）持政策停止執行。

股權分置改革后出臺的相關政策。股權分置改革前，上市公司股份嚴格按國家股、國有法人股、社會法人股、個人股和外資股等進行區分，國家股和國有法人股持有上市公司的相關權利受到限制，方便對上市公司國有股權監管。在2007年股權分置改革完成后，由于證券監管機構不再對上市公司股份按性質進行界定，所有股份獲得同樣的權利，這有利于資本市場發展，使得交易更加活躍，但對國務院國資委監管上市公司國有股權原有的管理制度形成了很大的沖擊和挑戰。為解決上市公司國有股權管理問題，國務院國資委啟動了上市公司國有股東標識工作，通過關口前移，從上市公司股份性質界定到對上市公司國有股東標識，出臺了以《國有股東轉讓所持上市公司股份管理暫行辦法》（2007年19號令）為基礎的一系列上市公司股份監管規定。

其中19號令是國有股東轉持上市公司股份的管理文件，是上市公司國有股權監管的基礎文件，其他文件還包括標識管理規定《上市公司國有股東標識管理暫行規定》(國資發產權〔2007〕108號)、受讓上市公司股份規定《國有單位受讓上市公司股份管理暫行規定》(國資發產權〔2007〕109號)、標識管理規定的函《上市公司國有股東標識管理暫行規定》（國資發產權〔2008〕80號）、規范國有股東行為的意見《關于規范上市公司國有股東行為的若干意見》（國資發產權〔2009〕123號）、規范上市公司資產重組的文件《關于規范國有股東與上市公司進行資產重組有關事項的通知》(國資發產權〔2009〕124號)、發行可交換債和發行證券的規范文件《關于規范上市公司國有股東發行可交換公司債券及國有控股上市公司發行證券有關事項的通知》（國資發產權〔2009〕125號）、內幕信息管理文件《關于加強上市公司國有股東內幕信息管理有關問題的通知》（國資發產權〔2011〕158號）、解決同業競爭及規范關聯交易的文件《關于印發〈關于推動國有股東與所控股上市公司解決同業競爭 規范關聯交易的指導意見〉的通知》（國資發產權〔2013〕202號）、促進產權流轉的放權文件《關于促進企業國有產權流轉有關事項的通知》（國資發產權〔2014〕95號)等。

國務院國資委出臺上述一系列上市公司國有股權監管政策的核心思想是從股東角度保障國有權益的保值增值。特別是在上市公司股權轉讓重組中，在上市公司每股凈資產的基礎上，明確提出要根據上市公司每股凈資產值、凈資產收益率、投資回報率、股票市場價格及合理的市盈率等因素來確定國有股轉讓價格，對于價格的明確規定有利于維護國有權益。

適應深化放管服改革出臺的上市公司國有股權監管政策。國務院國資委出臺的以19號令為基礎的上市公司國有股權監管政策實行以來，規范了上市公司國有股權變動行為，實施效果顯著。但同時，隨著資本市場的發展和以管資本為主轉變國資監管職能的要求，政策的相關審核權限、監管要求、具體規則都需要修改完善。為了落實中央改革辦的工作要求，國務院國資委于2015年著手起草《上市公司國有股權監督管理辦法》，文件于2018年5月由國務院國資委聯合財政部、證監會正式印發（2018年第36號令）。36號令是一個比較綜合性的上市公司國有股權監管文件，一是層級高，文件履行了國務院國有企業改革領導小組，國務院、中央全面深化改革領導小組等審核；二是敏感度強，文件由國務院國資委聯合財政部和證監會下發，受到資本市場的高度關注，正式發布的時機經多方評估后才下發；三是內容豐富，涵蓋了之前出臺的多個上市公司國有股權監管文件，是政策的集大成者。四是放權力度大，按照“分級監管、放管結合”的原則，將地方上市公司國有股權變動審批權限全部下放至省級國資委。

36號令將上市公司國有股東標識的范圍進行了區分，分別定義了“SS”和“CS”概念，并在上市公司在中國證券登記結算有限公司開立的證券賬戶上進行標識，將境內和境外上市公司均納入統一監管；通過上市公司國有股權管理信息系統對上市公司國有股權變動實施統一監管，國家出資企業審核批準的變動事項須通過管理信息系統作備案管理，并取得統一編號的備案表。

隨著股份公司的普遍設立，為適應深化放管服改革的要求，將對國有股份公司的監管相應權限與新出臺的制度保持一致，國務院國資委于2018年11月出臺了《關于進一步明確非上市股份有限公司國有股權管理有關事項的通知》（國資發產權〔2018〕760號）。對于非上市股份公司的國有股權管理，之前的參照文件一直是前面介紹過，由財政部出臺的“財管字〔2000〕200號”，這個文件規定國有股份公司股權變動均需報省級財政（國資）審批。隨著越來越多國有股份公司的設立，以及2016年《企業國有資產交易監督管理辦法》（國務院國資委 財政部令第32號）等文件的出臺，目前大部分決策事項已經交由國家出資企業。這次760號文的出臺進一步明確了非上市股份公司的產權交易、無償劃轉等決策權限與有限責任公司保持一致，但如果擬首次在證券交易所申請發行股票并上市時，需要按照36號令的規定，由國有資產監督管理機構進行標識管理。