過去的一年，食品安全法治領域有哪些大事？

王偉國 強梅梅

5月7日下午，“2018年度食品安全法治十大事件發布會暨市場監管體制改革下的食品安全法治問題研討會”在北京舉行。

中國法學會食品安全法治研究中心聯合中國人民大學食品安全治理協同創新中心、美團點評法律政策研究院，共同評選、聯合發布了2018年度食品安全法治十大事件。

這是自2015年新修訂的食品安全法實施以來，中國法學會食品安全法治研究中心第四次發布年度食品安全法治十大事件。今年入選“年度食品安全法治十大事件”的是哪些事，對食品安全法治建設和老百姓舌尖上的安全有哪些重大意義?

①食品安全監管進入市場監管新時代

2018年3月19日，中共中央關于印發《深化黨和國家機構改革方案》的通知（中發〔2018〕11號）正式發布。《方案》明確將國家工商行政管理總局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監督管理總局的職責、國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。

食品安全監管納入市場監管體系，實行相對集中的監管模式，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。食品安全從分段監管向集中統一監管模式的轉變，有利于食品安全監管效能的提升，為將食品生產經營許可等市場準入與商事主體登記制度改革有機銜接和有效協調奠定了基礎。

>>江西省廣昌縣市場和質量監督管理局工作人員在檢測蔬菜蝦貝等食品安全 東方IC供圖

北京大學法學院教授沈巋認為，這個事件非常重要，也具有積極意義。食品安全的相對集中監管可以在很大程度上解決以往存在的分段監管、九龍治水的問題。但是，必須認識到仍然存在食品安全監管部門與衛生部門、農業部門之間的分工合作問題。只有解決好外部分工合作問題，才能進一步提升食品監管效能。

②全國人大常委會及時回應監管體制改革修改食品安全法

2018年12月29日，《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國產品質量法〉等五部法律的決定》發布，明確對食品安全法中涉及的食品安全監管機構名稱進行統一修改，以適應國家市場監管體制改革的需要。根據修改決定，食品安全法中的“食品藥品監督管理”修改為“食品安全監督管理”，刪除了部分條款中的“質量監督”，將部分條款中的“質量監督”修改為“食品安全監督管理”，將“環境保護”修改為“生態環境”。

全國人大常委會通過修改法律的方式，對食品安全法中涉及的相關監管機構的表述進行了統一優化，“食品安全監督管理”的新表述，一方面反映出立法及時調整以適應客觀實際的回應性特征，另一方面表述指向明確，可以很好地與后續監管體制的改革進行銜接。

中國人民大學法學院教授、北京市食品藥品安全法治研究會會長劉俊海認為，這次食品安全法修改把食品監管機構的名字和監管改革的成果一致起來，不只是改了名字，更重要的是體現了立法機關實現改革和立法同步推進，避免改革和立法兩張皮的現象。

③食品、保健食品欺詐和虛假宣傳專項整治工作成效顯著

從2017年7月開始，國務院食品安全辦、市場監管總局聯合工業和信息化部、公安部、商務部、海關總署、新聞出版廣電總局、網信辦等部門開展食品、保健食品欺詐和虛假宣傳整治工作。該項整治工作歷時一年半，于2018年年底進入收尾階段。

截至2019年2月，各地共查處案件5.8萬余件（其中普通食品虛假宣傳案件占比達94%以上），累計貨值金額33.2億元，配合公安機關抓獲犯罪嫌疑人1.3萬余名，陸續公布4批34起典型案件。深入科普宣傳，集中組織“五進”科普宣傳，共發放宣傳資料1322萬份，舉辦專題講座1.64萬場次。

中國法學會《民主與法制》周刊總編輯劉桂明認為，本次專項整治工作呼應了群眾訴求，回應了社會關切，切中了群眾的“痛點”，提升了人民群眾獲得感滿意度。這項工作做得好不好直接關系到人民群眾怎樣看待食品安全問題，怎么認識政府的監管能力，直接關系到黨和政府形象，關系人心向背。如習近平總書記講話中提到的，這項工作與我們的執政能力有關，與黨和政府的形象有關，與國家的長治久安有關，更重要的是與依法治國的進程有關，特別重要的是與習近平新時代中國特色社會主義能否落到實處，能否走向長遠有關。

④打擊食品安全違法犯罪合力不斷形成

3月21日，原國家食品藥品監管總局發布《關于打擊食品生產銷售違法犯罪的公告》，再次強調食品生產者、經營者的食品安全責任。

公告的發布，是為了落實國務院食品安全辦等9部門整治食品、保健食品欺詐和虛假宣傳工作的有關要求，保障消費者合法權益。該公告對食品生產者、經營者、監督管理部門提出了明確要求，詳細列舉了可能構成違法犯罪的具體情形以及打擊工作的重點，具有較強的指引作用。此外，《公告》除了重申食品安全法對食品生產經營者的責任，更是調動方方面面的力量，以形成打擊食品安全違法犯罪的合力。

中國人民大學國際交流處處長、刑事法律科學研究中心主任時延安認為，公告對繼續強化打擊食品安全領域違法犯罪行為，非常有意義。不但有清晰的政策導向，即從嚴治理食品安全的基本導向非常明確，始終力度不減，而且規制方向很明確，責任劃分也很清楚，溝通機制也得到了進一步強化。

⑤《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》正式實施力促網絡餐飲監管規范化

2018年1月1日起，《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》正式實施。監管辦法在食品安全法和《網絡食品安全違法行為查處辦法》的基礎上，進一步加強了網絡餐飲服務食品安全監督管理，以保證餐飲食品安全和保障公眾身體健康。

餐飲服務食品安全應堅持“線上線下協同治理”的基本原則，一方面通過食品經營許可改革、小餐飲登記備案推進等綜合方式解決餐飲行業準入難題；另一方面，應適時出臺餐飲服務食品安全的各類操作指引，督促、指導餐飲服務提供者更好地理解并履行進貨查驗義務、從業人員食品安全管理以及餐飲服務操作過程規范化等義務，以實現“線上線下”餐飲服務食品安全的協同提升。

中國人民大學法學院教授、院長助理王旭認為，這個辦法的出臺具有非常重要的意義，實現了更加精準的監管。從食品安全法作為龍頭法、基本法的第62條、第131條構筑了一個網絡食品安全監管的基本框架出發，再到《網絡食品安全違法行為查處辦法》，再到更具體的《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》，可以看到立法不斷精致化、具體化。尤其是把違法行為查處的思路變成一個全過程的監管思路，更加體現了更高層次的治理，而不簡單是一種末端和下游的查處和打擊。

⑥北京上海等地推進食品新業態治理

近年來，以共享廚房、自動食品制售設備等為代表的食品新業態蓬勃發展。北京上海等地食品安全監管部門，堅持包容審慎監管理念，依法推進新業態治理。

北京市市場監管局順應新零售發展趨勢，對于商業綜合體等新經營形式，以及零售餐飲一體化等新業態，采取許可和監管聯動審查模式，執法人員和審批人員統一現場辦公，在保障新業態經營食品安全的同時，引入“容缺受理”機制，優化審批流程，為企業講解政策，提供審批前指導，提升許可審批效率。6月26日，上海市閔行區市場監管局頒發了上海首張“共享廚房”食品經營許可證，一種全新的餐飲業態開始試營業。

這些做法，是近年來食品安全監管領域貫徹落實“放管服”改革的具體體現，為實現食品安全保障和行業健康提供了更好的法治保障，是監管部門善用法治思維和法治方式解決食品行業準入難題，提升監管靶向性的生動表現。

北京工商大學食品學院院長徐寶財認為，這個事件入選本身具有重要意義。首先，新業態也要合規，要符合食品安全法及餐飲服務食品安全相關法規規范的要求。其次，新業態的監管還需要摸索。比如共享廚房、自動食品制售設備等，在國家相關監管規定的基礎上，各地都在出臺法規怎么樣規范，如怎么樣許可、怎么樣審批。第三，還要引入風險評估。比如共享廚房，要有食品經營許可證，如果是某一個品牌的廚房責任非常清楚，但一個共享廚房平臺有十家、二十家在經營，里面有一些共用的設施，這里面就有一些責任或者風險，所以風險評估要加強。

⑦《餐飲服務食品安全操作規范》修訂助推餐飲服務操作規范化

7月20日，國家市場監督管理總局發布修訂后的《餐飲服務食品安全操作規范》，于10月1日起開始實施，適用于餐飲服務提供者（包括餐飲服務經營者和單位食堂等主體）的餐飲服務經營活動。

《規范》的修訂對規范餐飲服務提供者經營行為，落實食品安全法律、法規、規章和規范性文件要求，履行食品安全主體責任，提升食品安全管理能力，保證餐飲食品安全，具有積極的指導意義。

中國政法大學民商法學院教授孫穎認為，這個事件是食品安全法治十大事件中唯一一個涉及食品安全標準的。在食品安全法律治理體系當中，標準是非常重要的一個子系統，在助推食品安全健康治理過程中具有非常重要的意義。標準的制定修訂工作應該緊跟時代發展的需求，在保障立法質量的同時，不斷提高立法的效率。

⑧上海深入推進小餐飲備案管理為無證食品經營治理提供借鑒

3月14日，上海印發《上海市2018年無證無照食品經營治理工作方案》，將基本消除無證無照食品經營情況作為治理工作的基本目標。截至8月10日，全市16個區已基本消除無證無照食品經營的情況。在治理過程中，上海市食品安全監管部門堅持“疏堵結合、以疏為主，鎖定存量、遏制增量，一些傳統業態從方便群眾生活的角度出發，創新監管方式方法，引導其規范發展”的原則，通過優化完善地方立法等方式，積極落實小餐飲登記備案管理制度。

上海市委、市政府及食品安全監管部門，堅持通過精細化管理實施小餐飲的依法綜合治理。根據《上海市食品安全條例》和《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法(試行)》，“確有群眾需求、不影響周邊居民正常生活、有固定經營場所、符合食品安全和加工衛生要求”的小餐飲可以依法申請備案，且備案不需要提供營業執照。這一規定真正釋放了制度紅利，解決了小餐飲證照“獲取難”的問題，將那些因房屋產權性質等“非食品安全因素”無法取得食品經營資質的小餐飲依法納入了監管視野。同時開發了“小餐飲臨時備案綜合監管信息系統”。允許小餐飲備案后從事線上線下經營。截至2018年年底，上海市共發放9000余張小餐飲備案證，很好地實現了堅守食品安全底線和留住城市“煙火氣”的協調融合。

中國消費者協會法律與理論研究部主任陳劍認為，關于小餐飲、小作坊如何進行有效管理，始終是一個實踐難題。上海形成的整體配套的法治建設，對于方案的落地起到了非常好的保障作用，有力地保證了消費者舌尖上的安全，是善用法治思維和法治方式優化餐飲服務食品安全治理的可復制可推廣的典型經驗。

餐飲服務食品安全2018年1月1日起，《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》正式實施。監管辦法在食品安全法和《網絡食品安全違法行為查處辦法》的基礎上，進一步加強了網絡餐飲服務食品安全監督管理，以保證餐飲食品安全和保障公眾身體健康。

⑨食品生產經營領域“證照分離”改革深入推進

10月10日，《國務院關于在全國推開“證照分離”改革的通知》（國發〔2018〕35號）印發，明確在上海市浦東新區試點，并在更大范圍復制推廣的基礎上在全國推開“證照分離”改革，確立了“直接取消審批”“取消審批，改為備案”“簡化審批，實行告知承諾”“完善措施，優化準入服務”等四種改革方式。11月9日，《市場監管總局關于加快推進食品經營許可改革工作的通知》印發，從試點推行“告知承諾制”、優化許可事項、縮短許可時限、全面推進許可信息化等方面推動食品經營許可改革。各地食品安全監管部門也通過推進食品安全地方立法、出臺登記備案監管政策等，推進許可事項優化、小餐飲等小微業態登記備案管理等制度落實落地。

這些改革舉措，是食品生產經營領域“放管服”改革的生動體現，標志著從“重事前準入管理向重事中事后監管”的監管理念的變化。改革舉措中強調的推行許可申請、受理、審查、發證、查詢等網上辦理，不斷完善并公開食品經營許可數據庫等舉措，有利于提升監管的信息化、智慧化水平。

《中國食品安全報》副總編輯李濤認為，“證照分離”改革在2015年推行之初，我們就在反思如何在食品行業得到體現。食品行業一直呼吁“證照分離”。食品產業鏈條長，內容復雜，能影響食品安全的因素較多。“證照分離”體現了食品安全監管理念輕審批、重監管的變化。尤其是習近平總書記提到最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰和最嚴肅的問責，在最嚴格的監管層面，食品層面有更大的提升。在強化監管方面，應該有更多的法治介入，從監管層面保障“證照分離”工作深入推進。

⑩中國食品安全法治論壇促共識、推共治

10月28日，由中國人民大學食品安全治理協同創新中心、中國法學會食品安全法治研究中心主辦，中國健康傳媒集團、中國烹飪協會承辦的食品安全法治論壇在京召開。此次論壇聚焦“市場監管體制改革背景下的餐飲業態法治治理”，發布了《中國食品安全法治治理十年：2008-2018》主題報告，達成四方面共識：一是食品安全是餐飲行業規范有序發展的底線。二是登記備案、規范提升等新的治理手段，成為解決餐飲行業證照獲取難題、促進餐飲行業高質量發展的重要選擇。三是“線上線下協同治理”成為餐飲服務食品安全保障的重要選項。四是“合作治理”的深入推進，是餐飲行業食品安全治理水平不斷提升的重要保障。

會議發布的四項基本共識，凝聚會議核心關切和研討成果，指出加強餐飲行業準入改革、強化餐飲服務操作規范、強化合作共治、積極運用大數據技術提升智慧監管等解決路徑。本次論壇參與主體廣泛，學界、政界、業界的多元代表契合了食品安全社會共治的原則要求。

中國市場監管報社副總編輯潘傳龍認為，中國食品安全法治論壇促共識、推共治意義重大。解決食品安全問題的最大共識是要靠共治，單靠哪一個部門是做不到的，必須全社會共同努力。希望專家、媒體到基層調研、采訪，看一看基層的食品安全現狀是什么，如何以“四個最嚴”為根本遵循，通過社會共治確保整個食品安全底線能夠守住。