規范行政決策程序的法治意義

歐陽晨雨

近期，國務院發布了《重大行政決策程序暫行條例》。該條例分6章、共44條，對重大行政決策事項范圍、重大行政決策的作出和調整程序、重大行政決策責任追究等方面作出了具體規定，自2019年9月1日起施行。

眾所周知，行政權力的起點是決策。只有規范了行政決策行為，才能有效規制行政權力，這也是建設法治政府的應有之義。在現實生活中，盡管隨著各級政府機關推進依法行政，行政決策的法治化水平有所提升，但胡亂決策、違法決策、專斷決策等現象并未絕跡，坊間流傳的“拍腦袋上馬、拍胸脯保證、拍屁股走人”等戲謔之言，即從某種程度反映了社會觀感。諸如此類的決策亂象，不僅損害國家利益、侵蝕公眾權益，也影響了政府的法治形象。

為行政決策程序立法，當為破解這一難題的釜底抽薪之策。事實上，不少地方對此早已邁開了探索的步伐。最近十多年來，湖南、寧夏、重慶等地先行先試，先后創設了多項程序制度，為中央立法積累了較為成熟的立法經驗。但也應當看到，地方先行立法也存在著不少問題。比如，立法路徑不統一，既有在綜合性行政程序規定中規定重大行政決策程序，也有制定專門的重大行政決策程序立法和行政規范性文件，或是關于重大行政決策的單一程序機制。再比如，立法效力不夠高，地方的先行立法多以地方政府規章、規范性文件形式出現，其效力遠不及法律和行政法規，范圍也多有限制。

相形之下，全新出爐的《重大行政決策程序暫行條例》，在綜合考量地方模式的基礎上，采取了專門就重大行政決策程序進行立法的路徑，立法的針對性和層次性顯而易見。而行政法規的立法位階，又高于地方政府規章和規范性文件，確保了條例對各級政府的約束力。從內容上看，條例將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重點，逐一明確、細化這五大法定程序的具體要求，既充分尊重和吸收了地方立法的經驗成果，又以行政法規的形式強化了其權威性。

遏制行政決策的“任性沖動”，更是《重大行政決策程序暫行條例》的亮點所在。針對行政決策“朝令夕改”“新官不理舊賬”等亂象，條例在建立健全決策執行中的問題反饋機制和決策后評估制度的基礎上，明確規定，依法作出的重大行政決策，未經法定程序不得隨意變更或者停止執行，需要作出重大調整的，應當履行相關法定程序。這些約束性機制，無疑有利于防止行政決策的隨意性。與此同時，條例還要求，決策機關應當建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度，對決策機關違反規定造成決策嚴重失誤，或者依法應當及時作出決策而久拖不決，造成重大損失、惡劣影響的，倒查責任并實行終身責任追究。這些責任條款，顯然有助于打通責任鏈條缺失、末端壓力不夠的瓶頸，以保證行政決策的嚴肅性。

一個現代的法治政府，必然要求行政決策程序規范，也只有嚴格的行政決策程序，才能確保行政權力在陽光下運行。回溯歷史，從2004年發布《全面推進依法行政實施綱要》，到2008年推出《關于加強市縣政府依法行政的決定》；從2010年公布《關于加強法治政府建設的意見》，再到十八屆四中全會出臺《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》……在持續推動法治政府建設的進程中，行政決策機制逐步建立健全，日趨走向民主和科學。而《重大行政決策程序暫行條例》的問世，標志著向著法治政府的遠大目標，又前進了一大步。

當然，條例出臺只是一個新的起點，而絕不應是終點。從長遠看，所有的行政決策程序乃至對行政權力的全面規制，都應進入法治規范的視野。如此，才會真正抵達法治政府的既定目標。