輝煌交通中國交通運輸改革與探索（1978—2018年）

2019-06-20 01:37:43汪鳴

中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊 2019年7期

汪鳴

隨著我國經(jīng)濟總量的不斷加大和舊動能的逐漸枯竭，簡單的交通互聯(lián)互通已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要，因此，當(dāng)前和今后交通運輸發(fā)展要很好服務(wù)于提高要素流動的效率、降低要素流動的成本，使要素向著特定的、能提升價值的方向和位置流動，交通運輸不僅需要扮演新的角色，而且需要改變發(fā)展方式。

回顧改革開放以來40年發(fā)展歷程，我國交通運輸大致上經(jīng)歷了三個大的轉(zhuǎn)換，反映了不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段對交通運輸不同要求。第一階段是釋放被壓抑的要素流動活力。改革開放初期，我國交通能力嚴(yán)重不足，各類要素?zé)o法順利流動，在這個過程中，交通本身在釋放要素流動的活力的同時，也為其他要素流動提供了服務(wù)支撐，“要想富、先修路”成為這個階段的真實寫照。第二階段是交通投資要素功能發(fā)揮階段，交通基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模不斷擴大后，交通大規(guī)模投資對經(jīng)濟的拉動作用日益顯現(xiàn)，交通的角色開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。大致上從上個世紀(jì)90年代中后期開始，交通大規(guī)模投資持續(xù)了十年左右的時間。交通基礎(chǔ)設(shè)施投資成為穩(wěn)增長的很重要穩(wěn)定器，在這個發(fā)展階段，交通運輸?shù)慕?jīng)濟效能被發(fā)揮到淋漓盡致，交通投資拉動經(jīng)濟增長作用也發(fā)揮到了極致。第三個階段是交通運輸服務(wù)提升階段，交通運輸發(fā)展逐步回歸本源，但交通建設(shè)負(fù)債逐步成為一個需要關(guān)注的大問題。持續(xù)性相對粗放的投資，不僅交通發(fā)展本身不可持續(xù)，同時我國生產(chǎn)組織水平和人民對美好生活的追求都在提升，交通運輸在人們的日常生活中開始扮演的角色又發(fā)生了新的轉(zhuǎn)換，需要逐漸實現(xiàn)服務(wù)轉(zhuǎn)型，而且，在交通運輸總體能力適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展一般需求的情況下，交通運輸布局和項目的投資精準(zhǔn)性要求越來越高。

一、交通運輸發(fā)展輝煌成就

（一）基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不斷完善

建成“五縱五橫”綜合運輸大通道，設(shè)施運營數(shù)量形成5個世界第一。建成高速鐵路2.5萬公里;高速公路13.6萬公里;城市軌道交通5033公里，開通城市軌道交通城市34個;沿海港口萬噸以上泊位2366個，設(shè)施運營數(shù)量均位居世界第一。

鐵路營業(yè)里程規(guī)模不斷擴大。春運難、貨運難等運輸瓶頸問題不斷得到解決，從1978年約5.2萬公里左右，增長到2017年底的12.7萬公里，高速鐵路從無到有再到2.5萬公里，占全世界的三分之二。

高速公路主干網(wǎng)絡(luò)基本建成，公眾出行體驗感不斷提升。1978年，我國公路網(wǎng)絡(luò)規(guī)模僅有90萬公里左右，1988年，第一條高速公路—滬嘉高速公路建成通車，2017年底，全國公路通車477萬公里、相當(dāng)于改革開放之初的5.3倍。

與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)、與人民出行需求相匹配的國際港口和國際樞紐機場規(guī)模位居世界前列。全球10大港口中國占據(jù)7個，初步形成了以北京、上海、廣州等國際樞紐機場為中心，省會城市和重點城市區(qū)域樞紐機場為骨干，其他干、支線機場相互配合的格局。

（二）運輸服務(wù)能力和水平不斷提升

公眾出行的快捷性、安全性、舒適性不斷提高。中國鐵路客運量從1978年的8.15億人次增加到2017年的30.84億人次，2017年航空客運量達到5.52億人，航空客運量較1978年增長了239倍，年均增速高達15%。

貨運與物流能力不斷提升，物流成本不斷降低。1978年全社會貨運量僅32億噸，到2017年，全國鐵公水航管道合計完成貨運量約480億噸，40年時間，我國貨運量增長了40倍，年均增長約7.2%。物流總費用占GDP比重下降趨勢明顯，從1991年的23%下降到2017年的14.6%。

此外，還有一批重點交通工程竣工投運，包括京滬高鐵、大秦鐵路、港珠澳大橋、上海洋山港、北京大興國際機場、北盤江大橋。

二、交通運輸改革發(fā)展歷程

（一）簡政放權(quán)，激發(fā)市場活力（1978—1992）

以“雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方為主”管理體制改革措施調(diào)動地方發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，以“有河大家走船、有路大家走車”市場開放政策初步實現(xiàn)了公路水路市場開放。通過“貸款修路、收費還貸”建設(shè)模式探索集體籌資、地方融資、利用外資等各類投融資渠道實現(xiàn)公路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施快速發(fā)展。此階段改革的重點是緩解和解決阻礙經(jīng)濟發(fā)展的交通運輸瓶頸問題。

（二）開拓創(chuàng)新，建立多元化投資體制（1993—2002）

以收費公路領(lǐng)域帶頭建立的交通投融資平臺逐步向所有交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擴展，并形成吸納社會資本的多元化投資制度平臺。通過投融資體制創(chuàng)新，投融資模式從“貸款修路，收費還貸”到合資、股份合作、項目融資等多種融資與建設(shè)模式，以多元化投融資為目標(biāo)的投資體制改革在發(fā)展中不斷豐富著內(nèi)涵。此階段改革和發(fā)展的重點是加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（三）入世開放，運輸市場化、法制化建設(shè)不斷深入（2003—2013）

2001年底，隨著我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）。交通運輸行業(yè)市場化改革通過實踐，逐步從市場準(zhǔn)入激勵到規(guī)范市場運營管理機制，利用政策與法律完善市場經(jīng)營環(huán)境。通過持續(xù)推進價格和管理體制改革，建立市場秩序，提供市場公共服務(wù)，維護市場發(fā)展環(huán)境，在充分發(fā)揮政府在培育市場、引導(dǎo)市場和管理市場的基礎(chǔ)上，更進一步發(fā)揮運輸市場化運營機制，運輸服務(wù)能力與質(zhì)量得到明顯提升，春運問題、電煤運輸緊張、貨運價格競爭等社會關(guān)注性較高的運輸問題進一步地得到緩解。此階段改革的重點是以法制化手段和市場化運營提高運輸服務(wù)質(zhì)量和水平。

（四）體制創(chuàng)新，交通管理體制改革進一步深化（2013至今）

2013年3月，根據(jù)國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，鐵路實行政企分開，行業(yè)管理職責(zé)并入交通運輸部，完成交通“大部制”管理改革。在管理層面進一步理順了各種運輸方式協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，各種運輸方式分部門獨立管理和發(fā)展管理模式徹底改變，為綜合運輸協(xié)調(diào)發(fā)展與頂層設(shè)計奠定了基礎(chǔ)。按照深化交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的要求，推動“放管服”改革、推進行政審批制度改革，進一步下放投資項目審批權(quán)限和簡化手續(xù)。此階段改革的重點是按照黨的十八大精神進一步深化體制改革。

三、交通運輸改革發(fā)展經(jīng)驗

經(jīng)驗一：投融資體制改革——從破解資金短缺的瓶頸問題入手。改革開放初期，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺，鐵路僅5萬公里，公路不足90萬公里，港口萬噸級以上深水泊位僅130多個，民用機場不足80個，高速公路和高速鐵路更是無從談起，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的突出“瓶頸”。從改革開放初期的“衣衫襤褸”到如今的“衣冠得體”，主要歸功于投融資體制改革。提高養(yǎng)路費、征收車購費、“貸款修路、收費還貸”，探索出了政府出資、利用外資、銀行融資、社會籌資的多渠道融資方式，成功破解了交通建設(shè)資金短缺的難題。

經(jīng)驗二：市場化改革——持續(xù)在交通運輸各領(lǐng)域?qū)嵤┦袌鰴C制改革與開放。從實行嚴(yán)格的計劃經(jīng)濟體制，鐵路實行政企合一的運營方式，民航實行軍事化管理，到全面市場開放。40年的市場化改革，一個統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系基本建立了起來，各類市場主體的活力得以有效激發(fā)，較好地滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展的貨運和出行需求。

經(jīng)驗三：管理體制改革——以管理體制協(xié)調(diào)促進綜合運輸體系建設(shè)。改革開放40年，我國著眼于建設(shè)綜合交通運輸體系，在管理體制上先后撤銷民航總局，成立民航局并劃歸交通運輸部管理，將國家郵政局劃歸交通運輸部管理，撤銷鐵道部，成立國家鐵路局并由交通運輸部管理，將原農(nóng)業(yè)部的漁船檢驗和監(jiān)督管理職責(zé)劃入交通運輸部，基本形成了交通運輸“大部制”管理體制，為推進現(xiàn)代綜合交通運輸體系高質(zhì)量發(fā)展奠定較好的制度基礎(chǔ)。

四、交通運輸改革發(fā)展方向

部分領(lǐng)域需要進一步推進市場化改革。鐵路應(yīng)加快市場化改革步伐，激發(fā)鐵路運輸?shù)氖袌龌盍Γ玫姆?wù)國民經(jīng)濟發(fā)展和居民出行。民航方面則應(yīng)推進航空資源管理方面的改革，加大對低空、高空空域的開放力度，鼓勵航線資源市場充分競爭，促進通用航空和民用航空跨越式發(fā)展，適當(dāng)降低民航企業(yè)設(shè)立門檻，鼓勵民航市場競爭，縮小與發(fā)達國家航空業(yè)的差距。

加大交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革創(chuàng)新。進一步放寬市場準(zhǔn)入，廣泛吸引社會資本，減少對外資、民營資本占比和準(zhǔn)入門檻約束。

加強行業(yè)統(tǒng)籌管理。各行業(yè)條塊化管理依然較為普遍，綜合客運樞紐因條塊化管理存在換乘不暢、重復(fù)安檢等問題，亟待進行管理模式創(chuàng)新，以增強民眾出行的獲得感。

探索適應(yīng)交通新業(yè)態(tài)發(fā)展的管理體制改革。增強對“互聯(lián)網(wǎng)+交通”等新業(yè)態(tài)、新模式的開放包容性和管理的高效化。

交通運輸改革發(fā)展趨勢。一是深化市場化改革。進一步推進市場開放，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，激發(fā)各類市場主體的活力。二是提升治理能力。政府應(yīng)營造更加開放、公平的環(huán)境，提高行業(yè)治理能力水平，適應(yīng)新時代交通運輸發(fā)展要求。

五、交通大國邁向交通強國

基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。進一步推進高質(zhì)量交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);加快融入國際交通運輸體系，打造面向全球的國際大通道;創(chuàng)新投融資方式，加快補齊中西部地區(qū)、城市群的交通基礎(chǔ)設(shè)施短板，建設(shè)與社會主義現(xiàn)代化強國相適應(yīng)的綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

品質(zhì)運輸服務(wù)。通過市場化改革與技術(shù)進步，為居民出行提供更舒適、快捷、體驗性更強的客運服務(wù)。為社會提供更高效、低成本的運輸物流服務(wù)，支撐國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

市場化改革。加快交通運輸行業(yè)市場化改革，激發(fā)交通運輸行業(yè)發(fā)展活力。促進智慧智能交通、交通新業(yè)態(tài)的迭代創(chuàng)新和新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，增加交通運輸行業(yè)的科技含量。