審批制度改革應有大突破

王琛偉

深入推進審批制度改革，是加大“放管服”力度，進一步發揮市場配置資源決定性作用的關鍵環節。習近平總書記多次要求，要深化行政審批制度改革，推進簡政放權，強化事中事后監管。歷經多年改革，我國行政審批制度改革已經取得較大成效，但也反映出一些突出問題。筆者在赴天津、上海等多地調研時發現，不少地方審批制度改革雖然已經力度很大，但企業仍不滿意;雖然一些好改的環節都改了，但涉及審批條件、標準、程序等實質性問題的“硬骨頭”仍然存在。當前，行政審批制度改革迫切需要從根本上實現大的突破。2017年以來，筆者跟蹤考察了湖北省黃石市的“先建后驗”審批制度改革相關情況，并對改革成效進行了系統性評估。評估結果顯示，歷經一年多改革實踐，黃石市“先建后驗”審批制度改革已經取得實質性成效，極大地激發了市場活力和社會創造力。總結其經驗做法，對全國審批制度改革，特別是對中西部地區、東北地區開展類似審批制度改革具有重要借鑒意義。

一、“先建后驗”改革試點取得明顯成效

2017年5月，黃石市委市政府印發實施《企業投資項目審批模式改革試點實施意見》，在開發區范圍內開始啟動“先建后驗”改革試點，將項目建設中一些不必要的前置性審批程序，轉化為事中事后監管，縮短審批時間、降低審批成本，提高項目建設效率。企業項目建設從原來的“先批后建”到“先建后驗”，是審批制度的一個根本性變革。從改革評估結果看，“先建后驗”改革取得明顯成效，審批時間、審批環節、涉及部門、審批成本等都大幅減少，企業對此次改革的滿意度高達89.46分（滿分為100）。

（一）事前審批時間大幅縮短

試行“先建后驗”承諾制以來，企業項目審批時間由平均79天，減少到6天，平均縮短90%以上，大大縮短了項目報建時間。定穎電子一期項目實現了當年簽約、當年開工、當年投產，審批時間縮短3—4個月。洪福新材料公司改革后比改革前審批時間至少縮短9個月。

（二）事前審批環節和涉及部門大幅減少

開發區工業項目的17個前置審批環節已經減少為“0.5+0.5”個環節（即用地預審的部分事項、合規性審查的部分事項），其余前置環節全部后置到項目開工建設后進行，涉及部門由原來的9個減少為2個。

（三）審批成本大幅下降

政府部門經營服務性收費基本取消，中介服務收費降低50%左右。部分審批事項改為政府統一服務，政府承擔了部分原來由企業承擔的審批費用;對試點項目實行行政服務“零收費”，企業原來所需繳納的風險評估費、防雷設計技術審查費等7項服務性收費由開發區代繳，企業不再繳納;部分審批事項改為企業承諾，也讓企業減少了部分原來必須找第三方論證的費用。

（四）事中事后監管頻次有較大幅度提高

改革前每個項目監管頻次平均為10次，改革后監管頻次增加到40次，進一步強化了有關部門的監管責任，確保了項目建設和運行過程自始至終合法合規、達到技術標準。

（五）有關部門對項目建設的提示指導頻次大幅增加

從項目開始報建到驗收，有關部門的提示與指導次數達到100余次，有力地防范了項目建設中因審批減少而遇到的障礙。

二、“先建后驗”改革試點形成一些好的做法

（一）建立前置審批清單，推動審批瘦身

為確保項目在最短時間內開工建設，黃石市對項目建設的所有前置事項進行了系統梳理，只保留用地預審、合規性預審2項，以及企業注冊、發改委備案2個手續。項目業主只需具備這4個條件，建設部門就核發施工通知單，項目就可以開工建設。其余前置事項都后置到項目開工后進行。

（二）建立政企承諾清單，實行風險共擔

建立政府部門與企業雙向承諾機制。企業方面，必須承諾項目建設及運營合法合規、確保安全，符合各領域法律法規的相關規定，不能留下任何“后遺癥”。政府方面，在完善信用體系的基礎上，只要企業做出誠信承諾，即可拿到“施工通知單”開工建設。承諾書公開公示，接受社會監督。

（三）建立政府代繳清單，實施政府統一服務

由黃石經濟技術開發區管委會對具有產業園區共性特點的規劃環評、水土保持、礦產壓覆、文物保護等7項實行統一評價評估，對房地產測繪費、建筑垃圾渣土處置費、場地地形圖實測費等7項服務性收費實行代繳，企業不再單獨進行評價評估及繳納相應費用，中介服務性收費減少一半。

（四）建立包保服務清單，全程代辦服務

在申報、建設、驗收三個階段，分別派出“一對一”服務專員，對建設項目提供全程代辦服務。對符合條件的項目，開通“綠色通道”，實行窗口統一受理，由專人負責，全程陪同，優先辦理。實現“一窗受理、一口出證、一站式服務”的一對一全程跟蹤、保姆式、管家式的VIP服務。

（五）建立項目驗收清單，強化過程監管

從發放施工通知單起，就嚴格按照管理規范要求，對每個項目分門別類地開展全程監管。項目建成后實施城建、國土、規劃、消防、環保、安監等部門“聯合驗收”，改變過去單部門各自驗收的做法。聯合驗收“零容缺”，項目業主（企業）必須完成全部相關承諾事項，所有事項必須全部驗收合格，才能在規定時限內辦結各項驗收手續和證件。

（六）建立聯合懲戒清單，規范誠信管理

一方面，加快推動社會信用體系建設，搭建涉企信息互聯共享平臺，建立企業信用積分、誠信檔案、“紅黑榜”等制度，對不履行承諾的項目實行聯合懲戒，倒逼企業守承諾、講信用。另一方面，嚴格落實企業承諾制，精心制作《承諾書》和《一次性告知書》，增強企業責任意識，強化事中事后監管。截至目前，尚未發生企業失信行為。

三、改革推進面臨的主要問題

（一）“先建后驗”改革不徹底，改革范圍有待拓展

從改革內容上看，“先建后驗”試點的目標是要達到項目建設無審批管理，但開發區試點仍保留了4項前置事項。從試點項目類型看，“先建后驗”試點項目多是工業項目，且主要針對備案項目，對于核準類項目、政府投資項目并不涉及，試點項目類別有限。從區域范圍看，目前承諾制試點主要集中在開發區范圍內，如何推動全市域改革試點還有待探索。

（二）改革試點時間較短，改革效果有待系統性檢驗

黃石市自2017年5月底啟動承諾制試點，到現在只有一年多時間，試點涉及項目只有幾十個，幾乎沒有項目完整地走完從報建到建設再到后期運行的全過程。“先建后驗”承諾制試點的整體流程再造是否合理，項目建成后是否會存在遺留問題，都有待在后期項目建設乃至運行中進一步驗證和完善。

（三）事中事后監管還要繼續規范，為企業服務的意識要加強

在與部分試點企業的交流中，有企業提出，在強化了一些部門監管責任之后，一些領域出現“任性檢查”、執法擾民、執法不公、執法不嚴等問題。因此，不僅要加強對企業監管，還要加強對監管部門自身是否依法履職方面的監管。

（四）改革容錯、糾錯機制尚不完善，對改革者缺乏有力的保障

調研發現，改革容錯、糾錯機制缺乏，改革推動者對深化改革產生不少顧慮。如何設置一個改革容錯機制、糾錯機制，給改革者一個兜底的保障機制，讓改革者能放手改革、大膽改革、徹底改革，是下一步深化“先建后驗”改革需要深入研究的重要問題。

（五）改革事項與國家法律法規沖突，亟待更高層級授權

2017年初湖北省發文，支持各地審批制度改革試點。2017年5月，黃石市開始改革試點，但是從省級層面到市級層面，都未走完改革試點授權的程序。部分改革涉及國家法律法規的突破，亟需通過省級層面與國家層面有關部門溝通，取得國務院和全國人大的授權。

四、黃石市全域推廣“先建后驗”審批制度的改革對策

（一）進一步深化開發區改革試點，探索將審批事項減少為零

下一步改革建議分兩步走：第一步，在條件不成熟時，主要是指社會信用體系、企業誠信信息體系、失信懲治措施等制度，以及環保法律法規還不夠完善，特別是誠信社會建設尚不完備的情況下，一是將供地方案審批與建設用地（含臨時用地）規劃許可證核發2項審批合并為1項：建設用地（含臨時用地）規劃許可證核發;二是暫時保留建設用地（含臨時用地）規劃許可證核發、建設工程規劃類許可證核發2項審批;三是劃分環保功能區，明確實行環保“一票否決”的區域，在該區域內暫時保留審批，在區域外則按照企業承諾制管理;四是取消其余14項審批，改為企業承諾制管理。第二步，在條件成熟之后，逐步取消暫時保留的審批事項，改為按照企業承諾制管理。

（二）進一步將改革試點率先擴大到省級開發區，強化改革成果應用

目前，黃石市“先建后驗”改革試點是在黃石經濟技術開發區（國家級開發區）范圍開展。按照循序漸進、先易后難的改革試驗方式，可以首先在省級開發區擴大改革試點，進一步總結改革經驗后，再積極穩妥地將“先建后驗”擴大到全市域范圍。一是按照省級開發區規劃定位要求，由政府提前統一做好區域的土地整理、道路建設、水電氣熱、文物、水利、氣象等有區域共性特征的事項，將39項審批中可以由政府統一、提前辦理的事項事先辦完。二是在此基礎上再進行剩余審批事項的簡化、審批流程的優化，大大減輕企業審批負擔。三是在將改革試點擴大到省級開發區，并取得更多經驗的基礎上，進一步將“先建后驗”在全市域推廣。

（三）進一步拓展改革內容，探索推動全流程審批改革

在初步構建起“先建后驗”制度體系的基礎上，進一步對報建階段企業所需準備的各種材料進行完善和改革，對承諾制管理的流程進行完善。例如，凡企業委托有資質中介機構編制的，審批部門不需另行委托中介機構組織評審，建議取消圖審機構對施工圖紙的審查，由其編制機構依法對其終身負責。

（四）進一步強化事中事后監管，構建有效透明的協同監管機制

一是對項目建設中的重點環節、監管要點、監管標準進行逐項梳理，構建與承諾制相匹配的嚴格的事中事后監督管理體系，確保項目建設運營規范達標，確保項目實施過程中不出問題。二是規范有關監管部門的監管行為，制定嚴格的監管程序、標準，督促監管部門依法監管，避免一些企業提出的監管問題。三是構建有效透明的協同監管機制，探索運用多種手段加強事中事后監管，重點是健全“互聯網+監管”模式，用足用好企業投資項目在線審批監管平臺、信用信息共享平臺，建立透明、規范、高效的投資項目縱橫聯動協同監管機制。

（五）進一步完善政策體系和配套措施，規范和優化政府服務

一是規范完善政策性條件體系。制定完善可承諾事項的準入標準、政府統一服務事項的各類評估報告、確需保留審批事項的流程和要求等政策性條件。二是進一步完善政府靠前服務機制。在目前已建立企業項目代辦制的基礎上，進一步建立項目報建指導服務機制，讓靠前服務常態化長效化。三是加強雙向信用約束體系建設。整合湖北省、黃石市信用信息共享平臺，建立健全各類市場主體信用等級評價機制和“紅黑名單”制度，強化對企業作為投資主體守信踐諾的約束作用。四是建立完善改革評估和糾錯機制。建立改革信息反饋機制，強化改革效果評估，定期跟蹤評估改革進展，及時調整改革措施。

五、對全國各地方審批制度改革的重要啟示

（一）改革要敢于觸碰“硬骨頭”

從各地調研情況看，目前各地方的行政審批制度改革雖然點多面廣，但改革深度仍然不夠，好改的環節都改了，但是涉及實質性問題的“硬骨頭”仍然沒有改，申請人最為關心的行政審批標準、條件、程序上的簡化還剛剛起步，并沒有實質性的突破。黃石市的“先建后驗”改革應該是啃“硬骨頭”的很好例子，通過分析每一項審批事項的特點，逐項研究取消或下放的具體措施，實質性地將事前審批事項減少到幾乎為零。因此，建議在推動各地改革試點時，應借鑒黃石“先建后驗”的好做法，著重瞄準前期審批制度改革中的重點、難點問題，勇于啃“硬骨頭”，敢于打攻堅戰。結合各地實際情況，逐項研究每項審批事項的法律依據、審批標準、審批條件、審批程序，大刀闊斧地將一些沒有必要放在事前的審批事項，改為事中事后監管，實質性地簡化行政審批，縮短企業審批時間。

（二）改革要重點突破“腸梗阻”

從各地調研情況看，很多地方審批制度改革遇到“腸梗阻”難以深入，部門利益成為阻礙改革的根本原因，一些部門往往以法律不允許為借口，就將一個好的改革措施“消滅”于無形。黃石市的“先建后驗”改革，在完善信用體系的基礎上，通過企業承諾合法合規，允許企業先開工建設，將原本前置的審批事項，后置到開工建設后、聯合驗收前。通過強化事中事后監管，確保項目建設始終合法合規。這種做法實際上有效削弱了法律障礙、部門利益這兩個阻礙改革的“腸梗阻”。因此，建議在推動各地改革試點時，一方面，應借鑒黃石“先建后驗”好做法，對于一些暫時沒有條件突破的舊法律條文，要鼓勵、授權試點地區先行先試，因地制宜地采取措施，盡可能地削弱舊制度對項目審批造成的阻礙。另一方面，應從國家層面，加大協調力度，下決心打破部門利益對改革的關鍵性制約，加快修訂有關法律條文，減少來自法律層面的阻力與障礙。

（三）改革要下大力氣“做前期”

黃石市“先建后驗”改革之所以取得較好成效，與市各部門扎實做好前期工作密切相關。企業項目入駐開發區的時候，土地、規劃、道路等基礎設施、文物、水利等各領域審批事項已經“提前”由有關政府部門辦理完成，企業項目只需要再辦理剩余的有關審批手續，審批事項得到大幅削減。因此，建議在推動各地改革試點時，可以借鑒黃石市這一做法，首先精密規劃城市每個區域的發展定位、土地性質，然后按照工業用地、商業用地、居住用地、綠化用地等不同區域的不同規劃要求，分別由政府提前統一做好區域的土地整理、道路建設、水電氣熱、文物、水利、氣象等有區域共性特征的事項。企業項目入駐后，只需辦理其他非區域共性的事項即可，這將大大減輕企業審批負擔，有效提高審批效率。

（四）改革要特別注重“夯基礎”

“先建后驗”改革必須依靠兩個最關鍵的基礎工作作為支撐，一是信用體系建設，二是政府統一服務。黃石市“先建后驗”改革之所以能夠順利推進，一個重要原因就是夯實了這兩個重要基礎。因此，建議在推動各地改革試點時，可以借鑒黃石市這一做法，一方面，在構建并完善企業承諾制的同時，加快推進國家、地方各層面的信用體系建設，搭建涉企信息互聯共享平臺，建立失信企業聯合懲戒制度，夯實企業承諾制的制度基礎。特別是要建立信用“紅榜”，對誠實守信的企業，優先辦理相關手續。讓守信與失信形成鮮明對比，進一步督促企業信守承諾。另一方面，將審批改為政府統一服務的同時，必須完善相關制度，增強政府靠前服務能力。

從黃石市“先建后驗”改革試點情況看，我國行政審批制度仍然有很大的改進和提升空間，改革的力度還要進一步加大，經濟增長的動力還能進一步增強，推動審批制度改革的關鍵就在于：改革就要改徹底，放權就要放到位！“改徹底”，就不能僅僅滿足于改革那些好改的環節，還必須瞄準那些最難改的關鍵環節。“放到位”，就必須克服部門本位主義，大刀闊斧、一放到底、立竿見影，“法無禁止皆可為”。除了合法合規方面的一些關鍵環節必須審核外，其余的微觀市場行為必須徹底交權給市場主體。

（作者單位：國家發展改革委體管所）